prosilec - Občina Ruše

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

ODLOČBA:

Številka: 090-206/2022/11
Datum: 1. 9. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP), po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/161 z dne 25. 5. 2018,  izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter 2. odstavka 247.člena, 4. odstavka 129. člena, 2. odstavka 251. člena, 1. odstavka 252. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o  pritožbi …(v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 6. 2022, zoper odločbo Občine Ruše, Trg vstaje 11, 2342 Ruše (v nadaljevanju organ), št. 090-0022/2022-6 z dne 20. 6. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Odločba Občine Ruše št. 090-0022/2022-6 z dne 20. 6. 2022 se v delu, ki se nanaša na posredovanje dokumentacije, iz katere bo razvidna struktura doslej nastalih stroškov za fizično izvedena dela pred podpisom pogodbe z MK (del 4. točke zahteve), odpravi po uradni dolžnosti.

2.    Pritožbi prosilca, z dne 29. 6. 2022, zoper odločbo Občine Ruše, št. 090-0022/2022-6 z dne 20. 6. 2022, se delno ugodi in se odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
-    račun št. 27/2021, z dne 26. 11. 2021;
-    račun št. 21-390-000167, z dne 16. 6. 2021, pri čemer je dolžan prekriti ime in priimek osebe, ki je navedeni račun sestavila;
-    račun št. 21IR_13, z dne 30. 3. 2021;
-    račun št. RK/30-2021, z dne 21. 7. 2021;
-    račun št. RK/55-2021, z dne 20. 9. 2021;
-    račun št. 2021-264, z dne 7. 10. 2021;
-    račun št. 210949, z dne 4. 10. 2021, pri čemer je dolžan prekriti ime in priimek osebe, ki je navedeni račun pripravila;
-    račun št. 00881-2021, z dne 8. 10. 2021;
-    račun št. 210334557, z dne 31. 10. 2021;
-    račun št. 2021-273, z dne 9. 11. 2021;
-    račun št. 280-1-24590, z dne 17. 11. 2021, pri čemer je dolžan prekriti ime, priimek, telefonsko številko in fax številko osebe, ki je navedeni račun fakturirala; 
-    račun št. 04/2022, z dne 11. 3. 2022;
-    račun št. 2022-44, z dne 4. 4. 2022;
-    račun št. 2022-96, z dne 9. 5. 2022;
-    račun št. 2022-122, z dne 10. 6. 2022;
-    račun št. 12/2022, z dne 13. 6. 2022.

3.    Pritožba prosilca se v delu, ki se nanaša na osebne podatke, ki jih je organ dolžan skladno s 1. tč. izreka te odločbe prekriti in v delu, ki se nanaša na del 1. točke ter 2. in 3. točke zahteve prosilca, zavrne.

4.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

in

SKLEP:

1.    Zahteva prosilca se v delu, ki se nanaša na posredovanje dokumentacije, iz katere bo razvidna struktura doslej nastalih stroškov za fizično izvedena dela, pred podpisom pogodbe z MK (del 4. točke zahteve), zavrže.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 28. 2. 2022 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje naslednjih dokumentov:
1.    vso dokumentacijo o nastalih stroških občine po določbah pogodbe z MK (dodatni, nepredvideni... stroški, stroški arheol. raziskav..., ki bremenijo izključno občino in zanje ministrstvo ne zagotavlja sofinanciranja);
2.    dokumentacijo o skupni vrednosti projekta Obnova Trga vstaje, po prerazporeditvi stroškov, izkazani v proračunskih dokumentih, na osnovi katere bo možno izračunati odstotni delež sofinanciranja celotnega projekta s strani ministrstva;
3.    dokumentacijo, iz katere bo razvidno, kateri in kolikšni stroški so nastali v zvezi s »pripravo in izvedbo projekta preureditve Trga vstaje«, pa so ti stroški bremenili druge postavke proračuna.
4.    dokumentacijo, iz katere bo razvidna struktura doslej nastalih stroškov za fizično izvedena dela pred podpisom pogodbe z MK in po podpisu le-te.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-0022/2022 z dne 3. 3. 2022, s katero je zahtevo v celoti zavrnil, na podlagi 5. odstavek 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice), v povezavi s prvim odstavkom 17. člena Uredbe o upravnem poslovanju. Dne 18. 3. 2022 je prosilec vložil pritožbo zoper navedeno odločbo organa. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da prosilec v konkretnem primeru ni zlorabil pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker se organ še ni opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, je IP z odločbo, št. 090-111/2022/2 z dne 18. 5. 2022, pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

Organ je v ponovnem odločanju izdal odločbo št. 090-0022/2022-6 z dne 20. 6. 2022, s katero je zahtevo prosilca ponovno, v celoti, zavrnil, na podlagi 5. odstavka 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice). V obrazložitvi je organ navedel, da je bila v zvezi z investicijo ureditve Trga vstaje, prosilcu že posredovana dokumentacija, ali pa je bilo v zadevah že odločeno z delnimi oz. zavrnilnimi odločbami, pri čemer je navedel vse številke predmetnih odločb. Organ je pojasnil, da prosilec svoje nestrinjanje s projektom izkazuje s prijavami na inšpekcijske službe (gradbena inšpekcija, okoljska inšpekcija, inšpekcija za kulturo in medije…), z raznimi dopisi na nedoločljivo število naslovnikov, pisanjem kozerij, pismi bralcev v časopisu, vlaganjem kazenskih ovadb ter nenehnim vlaganjem zahtev za informacije javnega značaja, katere vlaga še preden lahko organ na zahteve odgovori. Glede na pretekle zahteve prosilca (organ je navedel vse zahteve prosilca, od januarja do junija 2022) je razvidno, da prosilec do posameznih uslužbencev oz. funkcionarjev goji osebno zamero in je do njih skrajno žaljiv, da prosilec vlaga zahteve, katere kažejo na ribarjenje za podatki, da prosilec s svojimi zahtevami izraža svojo jezo, zaradi konkretne odločitve organa, oz. z namenom nadlegovanja in nerviranja organa, zato je organ zavrnil dostop do vseh zahtevanih informacij, s sklicevanjem na izjemo po 5. odstavku 5. člena ZDIJZ.

Dne 29. 6. 2022 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo organa št. 090-0022/2022-6 z dne 20. 6. 2022, (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedel razloge za pridobitev zahtevanih informacij in svoje mnenje o uradni osebi za dostop do informacij javnega značaja in njenem delu. Po mnenju prosilca zahtevani dokumenti obstajajo, saj jih organ objavlja v mesečnih poročilih o izvajanju proračuna, vendar niso dovolj specificirani, da bi si javnost lahko ustvarila jasno sliko. Prosilec je navedel, da ni potrebe, da bi organ ustvarjal nove dokumente, temveč mu lahko posreduje posamične dokumente, iz katerih bo sam kreiral nove dokumente, ki mu jih lahko posreduje tudi v vednost.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-0022/2022 dne 5. 7. 2022, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. 

IP je dne 17. 8. 2022, z namenom ugotovitve dejanskega stanja, pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Kot izhaja iz zapisnika o ogledu in camera št. 090-206/2022/3, 090-207/2022/3, 090-208/2022/3, 090-225/2022/3 je organ, v zvezi z izpodbijano odločbo, k posameznim točkam zahteve, z dne 28. 2. 2022,  pojasnil, in sicer:  k 1. točki zahteve je navedel, da je projekt še v teku in se finančno izvaja v okviru pogodbe, zato še nima nobenih dodatnih nepredvidenih stroškov. Organ ima predvidene stroške arheoloških raziskav in že razpolaga s posameznim računom, ki ga je, dne 23. 8. 2022, posredoval IP. Za ostale stroške organ še ne ve, ali bodo bremenili izključno občino. K 2. točki zahteve je organ pojasnil, da takšna dokumentacija pri organu ne obstaja, saj do sedaj še ni prišlo do prerazporeditve sredstev znotraj proračuna. K 3. točki zahteve je organ pojasnil, da takšna dokumentacija ne obstaja, saj do prerazporeditve sredstev še ni prišlo. K 4. točki zahteve je organ pojasnil, da je prosilcu že posredoval vso dokumentacijo, ki se nanaša na izvedena dela pred podpisom pogodbe, in sicer z odločbo št. 090-0022/2021-14 z dne 9. 7. 2021. V zvezi z dokumentacijo nastalo po podpisu pogodbe je organ, pojasnil, da razpolaga z računi, katere je, dne 23. 8. 2022, posredoval IP. 

IP je dne 18. 8. 2022, z dopisom št. 090-206/2022/4, 090-207/2022/4, 090-208/2022/4, 090-225/2022/4, prosilcu posredoval predmetni zapisnik o ogledu in camera, v katerem ga je pozval na morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz., da se pisno izreče o navedenih ugotovitvah IP. Prosilec je, dne 26. 8. 2022, odgovoril na poziv, št. 090-206/2022/4, 090-207/2022/4, 090-208/2022/4, 090-225/2022/4 in pojasnil svoje mnenje v zvezi z delom organa, zavrnitvijo dostopa do zahtevanih dokumentov in (ne) posredovanja zahtevane dokumentacije. Prosilec je podal tudi ugovore zoper vsebino posredovanih dokumentov.

IP je pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Pritožba je delno utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Ker se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval na peti odstavek 5. člena ZDIJZ in zatrjeval, da je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane. 

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru primarno je, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato se IP najprej opredeljuje do tega instituta.

1.    Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. 

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017 (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

Na tem mestu IP najprej poudarja, da 5. odstavek 5. člena ZDIJZ predvideva zavrnitev prosilčeve zahteve v dveh primerih, in sicer:
(1) če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ ali
(2) če je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru prosilec organu ni podal »več funkcionalno povezanih zahtev«, prav tako zahteva ni šikanoznega značaja. V zvezi s pojmom »funkcionalno povezane zahteve« je mogoče ugotoviti, da zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona  izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«. Povedano drugače, glede na zahtevano dokumentacijo po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec pri organu že pred to zahtevo vložil zahteve z identično ali podobno vsebino (upoštevaje celotno zahtevo prosilca) glede navedenega pa se ni opredelil niti organ v izpodbijani odločbi, temveč je zgolj pavšalno citiral številke odločb s katerimi je organ že odločal o zahtevah prosilca, pri čemer pa ni mogoče ugotoviti, da je odločal o identični ali podobni vsebini.

IP ob tem pripominja, da ZDIJZ sicer ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:
-    ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami ; 
-    pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin ;
-    vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic ;
-    zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj ;
-    vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje ; 
-    z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, … ;
-    zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev ;
-    za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti .

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

Po oceni IP predmetna zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi v ponovljenem postopku ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Iz navedenega tako izhaja, da na podlagi posredovane zahteve ni mogoče ugotoviti, da bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno, v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru, po oceni IP, ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. 

Organ se tudi v ponovljenem postopku ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bila posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop do informacij javnega značaja, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru, torej organ. Ob tem IP še pojasnjuje, da lahko organ, za obsežnejše zahteve podaljša rok za odločanje celo do 30 delovnih dni.

Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Iz same zahteve prosilca pa niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo oziroma provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic, prav tako iz zahteve ne izhaja, da bi bila ta šikanozna. Ob tem IP še pojasnjuje, da se v postopkih po ZDIJZ zahteva zavrže, če je organ o dostopu do posameznih dokumentov prosilca že odločil, torej zgolj ponovitev določenih zahtev, ne predstavlja zlorabe pravice. Odvzem pravice iz 39. člena Ustave iz tega razloga ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti. Glede na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije je mogoče ugotoviti, da  to dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih upravnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede do dostopa do informacij javnega značaja. Ob vsem navedenem IP še pojasnjuje, da je IP kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilca in ne sme odločati preko meja zahteve, zato so navedbe organa glede vlaganja preteklih zahtev prosilca, za ta postopek, brezpredmetne. Odločanje IP preko zahteve z dne 28. 2. 2022, bi pomenilo odločanje preko zahtevka. Tako prvostopenjski organ, kot tudi IP sta namreč vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja zahtevka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015. 

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter, da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja. 

2.    K točki 1 izreka odločbe in k točki 1 izreka sklepa:

IP ugotavlja, da je o pravici prosilca do dostopa do posredovanja dokumentov, ki se nanašajo na posredovanje dokumentacije, iz katere bo razvidna struktura doslej nastalih stroškov za fizično izvedena dela, pred podpisom pogodbe z MK (del 4. točke zahteve), organ že odločil s pravnomočno odločbo št. 090-0022/2021-14 z dne 9. 7. 2021. 

Glede na to, da je prosilec tako z zahtevami  z dne 2. 3. 2021, 10. 3. 2021, 16. 3. 2021 (2X), 18. 3. 2021, 19. 3. 2021 in 22. 3. 2021, kot s tokratno zahtevo z dne 28. 2. 2021, med drugim zahteval iste dokumente, torej dokumente, ki se nanašajo na nastale stroške projekta Trg vstaje in se nanašajo na obdobje pred podpisom pogodbe z MK, IP ugotavlja, da organ pri odločanju ni upošteval dejstva, da je prosilec navedene dokumente že zahteval s prvimi navedenimi zahtevami in, da je bilo o teh zahtevah že odločeno s pravnomočno odločbo 090-0022/2021-14 z dne 9. 7. 2021. 

Neupoštevanje navedenega dejstva je privedlo do tega, da je organ odločil o zahtevi prosilca meritorno (z odločbo), čeprav bi ob upoštevanju določbe 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP moral uporabiti drugo vrsto pravnega akta (sklep o zavrženju zahteve). IP ugotavlja, da je organ s tem bistveno kršil pravila postopka, in sicer gre za bistveno kršitev, ki je v konkretnem primeru odločilno vplivala na pravilnost in zakonitost odločbe organa. Kot izhaja iz Zakona o splošnem upravnem postopku s komentarjem (J. Breznik in ostali, GV založba, Ljubljana 2008, strani 625 – 627) so v 237. členu ZUP, ki določa pritožbene razloge, s kršitvami pravil postopka mišljene tako kršitve, ki so v drugem odstavku tega člena izrecno določene kot bistvene kršitve pravil postopka, kakor tudi druge kršitve pravil postopka, ki so ali bi mogle vplivati na odločitev (relativno bistvene kršitve). Dejstvo, ali je bilo o zahtevi že odločano in tudi odločeno, je v upravnem postopku odločilnega pomena za pravilno in zakonito odločitev, saj se veže na (ne)uporabo 129. člena ZUP, ki določa, kdaj je potrebno upravni postopek končati s formalno odločbo, to je s sklepom o zavrženju zahteve. S tem, ko je organ v konkretnem primeru spregledal 129. člen ZUP in z njim povezana dejstva, je njegova odločba v celoti napačna. Navedeno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 2021/2010-30 z dne 14. 3. 2012. Ker je 129. člen ZUP procesna določba, je v obravnavanem primeru podana bistvena kršitev postopka v smislu 2. odstavka 247. člena ZUP, na katero je pritožbeni organ dolžan paziti po uradni dolžnosti.

Po določbi 4. točke 1. odstavka 129. člena ZUP organ s sklepom zavrže zahtevo, če se o isti upravni zadevi že vodi upravni ali sodni postopek, ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice, ali so ji bile naložene kakšne obveznosti. Enako ravna tudi, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo. Ker je bilo o dostopu do dokumentacije, iz katere bo razvidna struktura doslej nastalih stroškov za fizično izvedena dela  (projekt Trg vstaje) pred podpisom pogodbe z MK, že odločeno, je treba zahtevo prosilca iz dela 4. točke zahteve, skladno s 4. točko prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči s sklepom, kar je IP storil na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP, kot izhaja iz 1. točke sklepa.

3.    K točki 2 in 3 izreka odločbe 

V nadaljevanju je IP ugotavljal, ali organ razpolaga s preostalimi zahtevanimi dokumenti in, ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Če kateri od navedenih pogojev ni izpolnjen, pomeni, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in posledično zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo.

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je sicer treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje pravilnosti poslovanja organa oz. pravilnosti vsebine zahtevanih dokumentov. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu, v materializirani obliki. Glede na navedeno prosilec v tem pritožbenem postopku z ugovori zoper vsebino zahtevanih dokumentov ne more uspeti. Posledično se IP ni opredelil do vseh pritožbenih navedb prosilca in jih tudi ni podrobneje povzel, saj so za postopek po ZDIJZ brezpredmetne in niso v pristojnost IP.

Upoštevaje predhodno navedeno in na podlagi ugotovitev na ogledu in camera, z dne 17. 8. 2022, je IP ugotovil, da organ razpolaga z dokumenti/računi, ki ustrezajo zahtevi prosilca, in sicer v delu, ki se nanaša na dokumentacijo, iz katere bo razvidna struktura doslej nastalih stroškov za fizično izvedena dela, po podpisu pogodbe z MK (del 4. točke zahteve), in sicer z naslednjimi računi:
-    račun št. 27/2021, z dne 26. 11. 2021;
-    račun št. 21-390-000167, z dne 16. 6. 2021;
-    račun št. 21IR_13, z dne 30. 3. 2021;
-    račun št. RK/30-2021, z dne 21. 7. 2021;
-    račun št. RK/55-2021, z dne 20. 9. 2021;
-    račun št. 2021-264, z dne 7. 10. 2021;
-    račun št. 210949, z dne 4. 10. 2021;
-    račun št. 00881-2021, z dne 8. 10. 2021;
-    račun št. 210334557, z dne 31. 10. 2021;
-    račun št. 2021-273, z dne 9. 11. 2021;
-    račun št. 280-1-24590, z dne 17. 11. 2021; 
-    račun št. 04/2022, z dne 11. 3. 2022;
-    račun št. 2022-44, z dne 4. 4. 2022;
-    račun št. 2022-96, z dne 9. 5. 2022;
-    račun št. 2022-122, z dne 10. 6. 2022;
-    račun št. 12/2022, z dne 13. 6. 2022.

Ker je IP ugotovil, da navedeni dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca in da izpolnjujejo vse tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja, je v nadaljevanju ugotavljal, ali je dostop do njih dopusten, oziroma ali obstajajo izjeme, ki bi v konkretnem primeru pomenile razlog za zavrnitev dostopa. Organ lahko prosilcu zavrne dostop le v primeru taksativno določenih izjem v prvem odstavek 6. člena in 5. a člena ZDIJZ.

IP je ob pregledu dokumentov ugotovil, da določeni navedeni dokumenti vsebuje osebne podatke in po uradni dolžnosti preveril, ali gre za varovane osebne podatke, ki niso prosto dostopna informacija javnega značaja, v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. 

S 25. 5. 2018 se je začela uporabljati Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov) . Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov je torej pravni akt, ki ureja varstvo osebnih podatkov in v določenih delih zamenjuje Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZVOP-1), kar pomeni, da se v določenih delih ZVOP-1 ne uporablja več. 
Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Kot obdelavo osebnih podatkov predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Skladno z definicijo obdelave osebnih podatkov iz druge točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov razkritje s posredovanjem osebnih podatkov izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov. Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali, ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).
IP ugotavlja, da iz navedenih dokumentov izhajajo imena, priimki, telefonska in fax številka, ki pomenijo osebne podatke, po definiciji prve točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, za katere pa IP ni našel pravne podlage, ki bi dopuščala njihovo razkritje javnosti skladno s 6. členom Splošne uredbe o varstvu podatkov. Upoštevajoč zgoraj navedeno gre pri navedenih podatkih za varovane osebne podatke, ki po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da pravna podlaga za razkritje osebnih podatkov ne obstaja, posledično organ teh podatkov ne sme posredovati prosilcu.
Zaradi ugotovljenega obstoja varovanih osebnih podatkov v zahtevanih dokumentih, je IP v nadaljevanju presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.

Skladno z ugotovitvami IP, da za razkritje navedenih podatkov, ni pravne podlage, mora organ te podatke na posredovanih dokumentih prekriti in prosilcu omogočiti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ, kot to izhaja iz 2. točke  izreka te odločbe.

Ob tem IP še pojasnjuje, da je varoval le osebne podatke fizičnih oseb, kar pa ne velja za pravne osebe (samostojni podjetnik ali gospodarska družba ali državni organ oz. občina), saj v tem primeru ni mogoče govoriti o osebnih podatkih, saj se osebni podatki lahko nanašajo zgolj na konkretne posameznike, torej fizične osebe. IP je varoval osebne podatke zaposlenih pri podjetjih, saj zaposleni pri gospodarskih družbah oz. podjetjih, niso javni uslužbenci, zato zanj ne velja določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so javni tudi podatki v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev. IP je dovolil razkritje imen in priimkov ter podpisov javnih funkcionarjev in javnih uslužbencev, saj so ti podatki, kot že navedeno, javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako skladno z določbami ZGD-1, Zakona o Poslovnem registru Slovenije (Uradni list RS, št. 49/06, 33/07 – ZSReg-B, 19/15 in 54/17) in Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H, 17/15, 54/17 in 16/19 – ZNP-1), kot varovanih osebnih podatkov, ni mogoče šteti imen in priimkov družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. 

Nadalje IP ugotavlja, da organ v času izdaje izpodbijane odločbe z drugimi dokumenti, ki bi ustrezali zahtevi prosilca, ni razpolagal. Organ je, v zvezi s 1. točko zahteve, pojasnil, da je projekt še v teku in se finančno izvaja v okviru pogodbe, zato še nima nobenih dodatnih nepredvidenih stroškov, z izjemo stroškov za arheološke raziskave, zato organ še ne more vedeti, ali bodo bremenili izključno občino. V zvezi z 2. in 3. točko zahteve je organ pojasnil, da takšna dokumentacija pri organu ne obstaja, saj do sedaj še ni prišlo do prerazporeditve sredstev znotraj proračuna. Iz vsega navedenega tako izhaja, da prosilcu ni mogoče posredovati tudi drugih dokumentov, ki bi ustrezali zahtevi prosilca, saj organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja, zato je IP pritožbo prosilca, v tem delu, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
IP še pojasnjuje, da so podatki o porabi javnih sredstev ter podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije javnih uslužbencih organa absolutno javni, IP v postopek ni pozival stranskih udeležencev (javne uslužbence organa in podjetja na katere se računi nanašajo), saj je skladno z a 26.a členom ZDIJZ v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. 
Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je treba pritožbi prosilca delno ugoditi. Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, je IP izpodbijano odločbo organa, delno odpravil in organu naložil, da  mora  prosilcu posredovati zahtevane dokumente na način, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih mora organ v posredovanih dokumentih prekriti in dokumente, s katerimi organ ne razpolaga, pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

4.    K točki 4 izreka odločbe in k točki 2 izreka sklepa

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe in 2. točke izreka sklepa. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:                    
Urša Pleterski                                                
raziskovalka pooblaščenca    

                            
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica informacijske pooblaščenke