prosilec - Občina Rogaška Slatina

Sodba Upravnega sodišča

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala, da ji v zadevi gradnje Razglednega stolpa Kristal posreduje seznam donatorjev, znesek donacije vsakega izmed donatorjev, datum, ko je posamezna donacija bila nakazana na račun organa in kopije donatorskih pogodb. Organ je zahtevi delno ugodil in ji posredoval seznam donatorjev in datume nakazil na račun organa. Dostop do zneskov posameznih donatorjev in do kopij donatorskih pogodb pa je zavrnil s sklicevanjem na poslovno skrivnost posameznih doktorjev, ki jih je pritegnil v postopek. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da pogoji za poslovno skrivnost niso izkazani, saj stranski udeleženci niso izkazali tržne vrednosti teh informacije poleg tega, pa gre za informacije, ki ne izkazujejo konkurenčne prednosti, zato je naložil organu, posredovanje kopij donatorskih pogodb, ki vključujejo tudi podatek o znesku donacije posameznega donatorja.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-188/2022/41
Datum: 22. 7. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki, Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 26. 5. 2022, zoper 2. točko izreka odločbe Občine Rogaška Slatina, Izletniška ulica 2, 3250 Rogaška Slatina (v nadaljevanju organ), št. 090-0007/2022 z dne 11. 5. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

I.    Pritožbi prosilke z dne 26. 5. 2022 se ugodi, 2. točka izreka odločbe Občine Rogaška Slatina, št. 090-0007/2022 z dne 11. 5. 2022, se odpravi in se odloči, da mora organ prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije 31 donatorskih pogodb, ki jih je organ sklenil z:
-    ….

II.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O B R A Z L O Ž I T E V:

Prosilka je z zahtevo z dne 23. 3. 2022 od organa zahtevala, da ji v zadevi gradnje Razglednega stolpa Kristal posreduje:
-    seznam donatorjev,
-    znesek donacije vsakega izmed donatorjev, 
-    datum, ko je posamezna donacija bila nakazana na račun organa in
-    kopije donatorskih pogodb.

Po tem, ko je organ v postopek kot stranske udeležence pozval predmetne donatorje in od nekaterih prejel odgovore, je izdal odločbo, št. 090-0007/2022 z dne 11. 5. 2022, s katero je zahtevi ugodil v delu, v katerem je prosilka zahtevala seznam donatorjev in datume, ko je bila posamezna donacija nakazana na račun organa (1. točka izreka). V preostalem delu zahteve, torej glede zneska donacije vsakega izmed donatorjev in kopij donatorskih pogodb, pa je organ zahtevo zavrnil zaradi izjeme poslovne skrivnosti. V obrazložitvi je navajal, da se prosilki predloži seznam donatorjev, ki so podpisane donatorske pogodbe vrnili do dne 11.5.2022 (tj. datum izdaje odločbe, opomba IP) in izpis datumov nakazil posameznih donacij v proračun občine do dne 11.5.2022. Glede zavrnitve zahteve zaradi izjeme poslovne skrivnosti, se je skliceval na prvi in drugi odstavek 2. člena Zakona o poslovni skrivnosti  (v nadaljevanju ZPosS) in navajal, da vsebina donatorskih pogodb nedvoumno predstavlja podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij, kar zatrjujejo tudi stranski udeleženci. Dalje je navajal, da se šteje, da ima informacija tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njena nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesu osebe, ki ima nad njo zakonit nadzor in da o tržni vrednosti lahko govorimo takrat, ko bi razkritje informacije škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom. Ocenil je, da bi razkritje podatkov, do katerih dostop je zavrnjen v 2. točki izreka odločbe, potencialno lahko škodovalo poslovnim oziroma finančnim interesom stranskih udeležencev, saj gre za poslovne informacije, ki bi lahko potencialno vplivale na konkurenčno prednost na trgu in/ali odnose z zaposlenimi, kar izhaja iz pridobljenih izjav stranskih udeležencev. Na koncu je navajal, da je, glede na vsebino vrnjenih donatorskih pogodb in pridobljene izjave stranskih udeležencev, ugotovil še, da je izpolnjen tudi tretji pogoj, da je imetnik poslovne skrivnosti (torej stranski udeleženec) v danih okoliščinah razumno ukrepal, da predmetne podatke ohrani kot poslovno skrivnost.

Prosilka je zoper 2. točko izreka odločbe organa vložila pritožbo in navajala, da je sklicevanje na poslovno skrivnost napačno, saj bi moral organ pri svoji odločitvi smiselno uporabiti tudi Zakon o financiranju občin  (v nadaljevanju ZFO-1) in Zakon o integriteti in preprečevanju korupcije (v nadaljevanju ZIntPK ). Poudarila je še, da oznaka zaupnosti in poslovne skrivnosti ne velja tudi zaradi dejstva, da je organ ob podpisu pogodb z donatorji sklical novinarsko konferenco in sporočil javnosti, da so do dneva podpisa pogodbe (1. 3 .2022) donatorji prispevali že 600.000 evrov. Na novinarski konferenci so bili prisotni tudi donatorji, kar je razvidno iz skupinske fotografije, dostopne na spletnih povezavah, ki jih je navedla v pritožbi. Na koncu je navajala še, da je vpogled v kopije donatorskih pogodb potreben zaradi ugotovitve pravočasnosti in zadostnosti sredstev za investicijo v razgledni stolp Kristal ter preverbo skrajnega roka, do kdaj morajo biti sredstva donacije nakazana. Bistvena sestavina pa je tudi višina donacij. Zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij je nedopustna, saj mora biti financiranje občin oziroma njihovih projektov še posebej pregledno in na očeh zainteresirane javnosti.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, z dopisom, št. 090-007/2022/19 z dne 10. 6. 2022, poslal v odločanje IP. Ob tem je navajal, da je pritožba dovoljena, pravočasna in da jo vložila upravičena oseba. V zvezi z navedbami pritožbe, da je občinski proračun javen, je pojasnil, da te držijo in da na podlagi 4. in 63. člena Zakona o javnih financah  (v nadaljevanju ZJF) župan v mesecu juliju poroča o izvrševanju proračuna v prvem polletju vsakega tekočega leta. Poročilo vsebuje:
1.    poročilo o realizaciji prejemkov, izdatkov, presežku ali primanjkljaju, zadolževanju in oceno realizacije do konca leta;
2.    podatke o vključitvi novih obveznosti v proračun, prenosu namenskih sredstev iz proračuna preteklega leta, plačilu neporavnanih obveznosti iz preteklih let, prerazporejanju proračunskih sredstev, spremembi neposrednih uporabnikov med letom, uporabi sredstev proračunske rezerve, izdanih in unovčenih poroštvih ter izterjanih regresnih zahtevkih iz naslova poroštev;
3.    razlago glavnih odstopanj v primerjavi s sprejetim proračunom in predlog potrebnih ukrepov.
Dopisu je priložil še upravni spis zadeve. 

IP je prosilkino pritožbo kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, vzel v obravnavo.

Z dopisom, št. 090-188/2022/4 z dne 21. 6. 2022, je IP organ pozval še na predložitev dokumentov, ki so bili predmet prosilkine zahteve. Organ je odgovor poslal 30. 6. 2022, z dopisom št. 090-0007/2022 z dne 28. 6. 2022. 

K I. točki izreka:

Pritožba je utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da je prosilka pritožbo vložila zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe, s katero je organ prosilki zavrnil dostop do zneskov donacije vsakega izmed donatorjev in do donatorskih pogodb (2. in 4. alineja prosilkine zahteve). Posledično je IP v tem obsegu presojal pravilnost in zakonitost izpodbijane odločbe. Glede na navedeno IP poudarja, da predmet pritožbene presoje ni dostop do seznama donatorjev in do datuma, ko je posamezna donacija bila nakazana na račun, do katerih je bil prosilki dostop odobren v celoti s 1. točko izreka odločbe. 

Predmet pritožbene presoje je dostop do podatkov o zneskih donacije vsakega izmed donatorjev in do 31 (enaintrideset) donatorskih pogodb, ki jih je organ posredoval IP z dopisom, št. 090-0007/2022 z dne 28. 6. 2022.

a)    Stranski udeleženci

Organ je v postopku na prvi stopnji položaj stranskih udeležencev priznal vsem 31 donatorjev (pravnim osebam), čeprav se vsi niso odzvali na povabilo v postopek. 

Kadar ne gre za primer iz prvega odstavka a 26. a člena ZDIJZ (dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni), mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. 

Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je bila vsem stranskim udeležencem izpodbijana odločba vročena, niso pa bili, s strani organa, seznanjeni s pritožbo. Zato jim je IP, na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, z dopisi. št. 090-188/2022/5-35, predmetno pritožbo posredoval v morebitni odgovor in izjasnitev. Do izdaje te odločbe so se na poziv IP odzvali trije od enaintridesetih (31) pozvanih stranskih udeležencev.

b)    Izjema poslovne skrivnosti

Organ je dostop do zneskov donacije vsakega izmed donatorjev in do donatorskih pogodb zavrnil, ker je presodil, da so glede teh podatkov izpolnjeni pogoji za poslovno skrivnost stranskih udeležencev, kot so določeni v 2. členu ZPosS. Tej presoji je prosilka v pritožbi nasprotovala.  

Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (v nadaljevanju ZGD-1). Ta v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti (ZPOsS). ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da so presojani podatki v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS.

Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:
- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;
- ima tržno vrednost;
- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

Glede na citirane določbe ZPosS je torej pojem poslovne skrivnosti v ZPosS urejen nekoliko drugače kot je bil v 39. člen ZGD-1, in je torej delitev na subjektivni in objektivni kriterij poslovne skrivnosti presežena. Skladno z določbo 2. člena ZPosS, so poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Navedeno pomeni, da je dokazovanje poslovne skrivnosti po novem urejeno strožje, saj mora, kljub domnevi iz tretjega odstavka 2 člena ZPosS (ki je v bistvu bivši subjektivni kriterij poslovne skrivnosti po takrat veljavnem prvem odstavku 39. člena ZGD-1 ), imetnik poslovne skrivnosti, ki se nanjo sklicuje, za obstoj poslovne skrivnosti izkazati tudi tržno vrednost te informacije in dejstvo, da ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. 

Za presojo, ali podatki o znesku donacije vsakega izmed donatorjev in do donatorskih pogodb predstavljajo poslovno skrivnost po ZPosS, je torej nujno, da izpolnjujejo vse tri naštete pogoje iz 2. člena ZPosS. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona , poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.
Glede prvega pogoja je organ navajal, da vsebina donatorskih pogodb nedvoumno predstavlja podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. IP se glede presoje obstoja tega pogoja, strinja z organom. Same donatorske pogodbe in podatki o zneskih donacij so nedvomno podatki, ki niso splošno znani, saj nikjer niso vnaprej odločeni, njihova vsebina oziroma višina pa je stvar dogovora med dvema pogodbenima strankama, v obravnavnem primeru organom in posameznim donatorjem. 

V zvezi s tržno vrednostjo, kot drugim pogojem iz 2. člena ZPosS, IP najprej pojasnjuje, da je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti) «. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem velja še poudariti, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj . V skladu s sodno prakso je dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje . Družba oz. podjetje ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe .

Glede obstoja pogoja tržne vrednosti teh informacij je organ ocenil, da bi razkritje teh podatkov, potencialno lahko škodovalo poslovnim oziroma finančnim interesom stranskih udeležencev, saj gre za poslovne informacije, ki bi lahko potencialno vplivale na konkurenčno prednost na trgu in/ali odnose z zaposlenimi, kar naj bi izhajalo iz pridobljenih izjav stranskih udeležencev. IP v zvezi s tem najprej ugotavlja, da je presojanje tega pogoja organ pavšalno razširil na vseh 32 stranskih udeležencev, čeprav iz podatkov v spisu izhaja, da se je na njegov poziv k priglasitvi stranske udeležbe odzvalo 12 pozvanih donatorjev, med njimi so štirje celo zatrjevali, da ne nasprotujejo razkritju zahtevanih podatkov, ostali pa so zgolj navajali, da so ti podatki poslovna skrivnost, in se pri tem (nekateri) sklicevali na določila donatorske pogodbe o zaupnosti podatkov, oziroma eden izmed njih na sklep iz leta 2014, ki naj bi podatke o donaciji označeval kot poslovno skrivnost, čeprav te navedbe ni izkazal s predložitvijo navadnega sklepa. Tudi v okviru pritožbenega postopka, kjer so se na poziv IP o izjasnitvi do pritožbenih navedb odzvali trije stranski udeleženci, od tega dva, ki se nista odzvala v postopku na prvi stopnji, IP ugotavlja, da nobeden od stranskih udeležencev ni zadostil dokaznemu standardu tržne vrednosti informacije. Dva sta se namreč le sklicevala na to, da so predmetne informacije poslovna skrivnost, eden pa pojasnil, zakaj je sploh sprejel prošnjo za donacijo s strani organa in poslovne skrivnosti teh podatkov sploh ni zatrjeval. 

Izhajajoč iz teh ugotovitev je IP zaključil, da nihče od stranskih udeležencev ni uspel izkazati tržne vrednosti zahtevanih informacij, zato je presoja organa, ki je svojo odločitev utemeljeval na teh izjavah in jo posplošil na vse stranske udeležence, ob tem pa izostal pri presoji konkretizacije tržne vrednosti informacij z vidika posameznega stranskega udeleženca, v tem obsegu materialnopravno zmotna. Nekateri od stranskih udeležencev poslovne skrivnosti sploh niso zatrjevali, tisti, ki so jo, pa niso uspeli izkazati, kako bi razkritje teh podatkov vplivalo na njihov tržni položaj in konkurenčno prednost. Zgolj s sklicevanjem na poslovno skrivnost po presoji IP, namreč ni mogoče zadostiti dokaznemu standardu tržne vrednosti informacije, ampak mora biti ta okoliščina konkretno izkazana. 

Na drugačno odločitev tudi ne more vplivati sklicevanje stranskih udeležencev na določila donatorske pogodbe, ki zavezujejo k zaupnosti varovanja vsebine te pogodbe. IP poudarja, da sama zaveza oziroma obljuba o nerazkrivanju podatkov, ne predstavlja zakonske izjeme, na podlagi katere bi organ prosilcu sploh lahko zavrnil dostop informacije javnega značaja. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je namreč temeljna človekovo pravico, ki je lahko omejena samo z zakonom. Način njenega uresničevanja določa ZDIJZ, ki ne predvideva obljube oziroma zaveze kot posebne izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Podobno tudi ne izhaja iz drugega zakona, ki bi lahko določal izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja. Tega sta se očitno zavedala tudi pogodbenika (stranski udeleženec in organ), saj je v pogodbi izrecno navedeno, da določilo o zaupnosti oziroma varovanju poslovne skrivnosti prejemnika (torej organ, opomba IP) ne zavezuje izključno v primeru, da je pogodbo dolžan razkriti na podlagi zahteve ali akta pristojnega državnega ali občinskega organa (npr. IP). Glede na navedeno, organ na podlagi sklicevanja stranskih udeležencev  na določila donatorskih pogodb o varovanju podatkov kot poslovnih skrivnosti, ne more avtomatični zaključiti, da je s tem izkazan tudi pogoj tržne vrednosti, prav tako pa ta določila pogodbe stranskih udeleženec v postopkih po ZDIJZ ne odvezujejo dokaznega bremena za izkazovanje pogojev (posebej še pogoja tržne vrednosti) za obstoj poslovne skrivnosti, določenih v ZPosS. 

Ob odsotnosti zadostne argumentacije organa, v čem in kakšna naj bi bila poslovna škoda stranskih udeležencev, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih podatkov, je IP v okviru materialnopravno presoje tudi sam presodil, da v konkretni zadevi tudi sicer ni mogoče govoriti o tržni vrednosti zahtevanih informacij, saj ne gre za podatke, ki bi lahko kakorkoli vplivali na tržni položaj stranskih udeležencev. Podatek o tem, koliko je določena pravna oseba (ali samostojni podjetnik posameznik) donirala občini za investicijo v izgradnjo konkretne turistične znamenitosti (razglednega stolpa), ki bo zgrajena s strani občine, ni take narave, da bi bilo očitno, da bi gospodarskemu subjektu na trgu nastala občutna škoda, če bi ga razkrili nepooblaščenim osebam. Predmet poslovne skrivnosti so namreč lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja na trgu . Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195). Pri tem zaključku je IP upošteval tudi davčni vidik donacij pravnih oseb. Skladno z določbo prvega odstavka 30. člena Zakona o davku od dohodkov pravnih oseb  (ZDDPO-2) so donacije namreč davčno nepriznan odhodek. Gospodarske družbe in samostojni podjetniki lahko sredstva, ki so jih donirali, uveljavljajo kot davčno olajšavo. Zakon o dohodnini  (ZDoH-2) v 66. členu in ZDDPO-2 v 59. členu določata, da se za dane donacije davčna olajšava priznava pod tam določenimi pogoji. Zato je pri dokazovanju tržne vrednosti zahtevanih informacij treba upoštevati tudi ta vidik, ki po presoji IP kaže na to, da zahtevani podatki – zneski donacij pravnih oseb občini, niso podatki, ki bi pomenili konkurenčno prednost posameznega podjetja, česar stranski udeleženci, kot že ugotovljeno, niso niti zatrjevali, še manj pa izkazali. IP na tem mestu opozarja še na stališče Upravnega sodišča RS v sodbi I U 764/2015, iz katerega izhaja, da se morajo osebe, ki sklepajo pravni posel z osebo javnega prava, pri tem zavedati, da sklepajo pravni posel z javnim sektorjem, za katerega veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Upravno sodišče je v citirani sodbi navedlo, da ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem, oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt. Vsakdo ima namreč pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi, ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. Zakon o javnih financah  (v nadaljevanju ZJF) sam pojem donacije opredeljuje v 11. točki 1. odstavka 3. člena, kjer določa, da je donacija namenski neodplačni prihodek, ki ga domača ali tuja pravna ali fizična oseba prispeva za določen namen (npr. darilo, pomoč, volilo, denarna zapuščina). Donacije (neposrednim) proračunskim uporabnikom po 43. členu ZJF sodijo med namenske prejemke proračuna in se v skladu z 11. členom ZJF izkazujejo v bilanci prihodkov in odhodkov. Organ je neposredni proračunski uporabnik, zato donacije fizičnih in pravnih oseb, z nakazilom na račun organa, postanejo del sredstev organa in s tem nedvomno del javnih sredstev. Skladno z določbo Zakona o financiranju občin  (ZFO-1), na katerega se sklicuje tudi pritožba, je donacija eden od lastnih virov financiranja občin (7. člen). Upoštevajoč navedeno je z vidika nadzora javnosti nad porabo javnih sredstev nedvomno pomembna t.i. nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je po presoji IP tudi v tem, da mora biti javnosti dana možnost, da preveri, koliko sredstev je organ skupno v določenem obdobju prejel iz naslova donacij (za katera se šteje, da so z nakazilom organu postala del javnih sredstev) ter kako so bila ta sredstva porabljena. Navedeno je izrednega pomena z vidika transparentnega delovanja organa, ki ga zasleduje ZDIJZ, saj mora imeti javnost preko dostopa do informacij javnega značaja možnost preveriti, ali je delovanje organa zakonito. Na ta način pride do izraza tudi nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki preprečuje slabo upravljanje in napake pri izvajanju oblasti, zlorabo oblasti in korupcijo. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja . V konkretnem primeru se nadzorna funkcija kaže v možnosti javnosti, da nadzoruje koliko sredstev, ki so z nakazilom v občinski proračun postala del javnih sredstev, je organ prejel od posameznega donatorja in kdaj, in na ta način preveri, kdaj in koliko sredstev je bilo prejetih za določen namen oziroma projekt (gradnjo razglednega stolpa), ki je v celoti voden s strani organa. Temu sledijo tudi predmetne donatorske pogodbe, z vpogledom v katere je IP ugotovil, da je z njihovim podpisom donator seznanjen in soglaša z obveznostjo organa o razkritju višine zneska donacije iz pogodbe zaradi izkazovanja virov financiranja gradnje razglednega stolpa. Čeprav pri podatkih o tem, kakšna je višina zneska v povezavi z navedbo konkretnega donatorja in kakšna vsebina donatorske pogodbe, ne gre za podatek, ki bi bil neposredno povezan s porabo javnih sredstev in kot tak absolutno javen na podlagi določbe prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa IP v konkretnem primeru ne moremo mimo dejstva, da ti podatki ne izkazujejo tržne vrednosti, česar niso uspeli dokazati niti organ niti stranski udeleženci, tako v postopku pred organom kot tudi v pritožbenem postopku, ko jim je bila z vročitvijo pritožbe s strani IP ponovno dana ta možnost. Tudi sicer pa IP, kot obiter dictum, opozarja še, da nihče od stranskih udeležencev ni vložil pritožbe zoper izpodbijano odločbo , čeprav je bilo z njo v delu zahteve, ki se nanaša na seznam donatorjev in datume nakazil, prosilki ugodeno in so nekateri izmed stranskih udeležencev tudi te podatke šteli za poslovno skrivnost v postopku pred organom. 

IP tako zaključuje, da v obravnavanem primeru izjema od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana, saj pogoji za obstoj poslovne skrivnosti niso izkazani. Povedano drugače, IP pritrjuje navedbam prosilke, da predmetne donatorske pogodbe in zneski donacij posameznih donatorjev v konkretnem primeru ne morejo biti poslovna skrivnost. 

Upoštevaje navedeno zneski donaciji vsakega izmed donatorjev in donatorske pogodbe (31), v konkretnem primeru, predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. Ker organ dokumenta, iz katerega bi izhajali le zneski posameznega donatorja, IP ni predložil in ker je IP z vpogledom v predmetne donatorske pogodbe ugotovil, da se ta podatek nahaja v njih, je s tem, ko je naložil organu razkritje donatorskih pogodb, odločil tudi o dostopu do zneskov donaciji vsakega izmed donatorjev.

c) Izjema varstva osebnih podatkov

IP je z vpogledom v predmetne donatorske pogodbe ugotovil, da te vsebujejo tudi osebne podatke in sicer: ime, priimek ter podpis zakonitega zastopnika posameznega donatorja oziroma ime, priimek, podpis ter davčno številko samostojnega podjetnika posameznika, ki je bil donator, ter ime, priimek in podpis župana, kot zakonitega zastopnika organa. 

V skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1) se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji neposredno uporablja Splošna uredba o varstvu podatkov . Ker na nacionalnem nivoju zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. 

IP je tako preveril še, ali je za obdelavo teh podatkov (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6.

IP ugotavlja, da za razkritje navedenih osebnih podatkov obstaja zakonita pravna podlaga. Navedeni osebni podatki župana niso varovani osebni podatki na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije župana. Med tem, ko je pravna podlaga navedenih osebnih podatkov zakonitih zastopnikov (direktorjev) in samostojnih podjetnikov posameznikov donatorjev določena v ZGD- 1, Zakonu o Poslovnem registru Slovenije (ZPRS-1) in Zakonu o sodnem registru (ZSReg). Za pravne osebe, velja, da niso varovani osebni podatki družbenikov, ustanoviteljev ali članov organov gospodarskih družb ter oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen; podatki so javni v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1), Zakon o Poslovnem registru Slovenije (ZPRS-1) in Zakona o sodnem registru (ZSReg). Tako so navedeni podatki o zakonitih zastopnikih donatorjev in samostojnih podjetnikih posameznikih - donatorjih v donatorskih pogodbah prosto dostopni na spletnih straneh AJPES (Poslovni register Slovenije, Register dejanskih lastnikov) in zato niso izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Enako velja tudi za podpise teh oseb, saj so predmetne pogodbe podpisali v svojstvu zakonitih predstavnikov donatorjev in ne kot fizične osebe. 

Drugih izjem od prostega dostopa do zahtevanih podatkov IP po uradni dolžnosti ni ugotovil.

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP pritožbi prosilca ugodil ter v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP odpravil 2. točko izpodbijane odločbe in sam rešil zadevo, tako, da je, s 1. točko izreka te odločbe, organu naložil posredovanje 31 (enaintridesetih) donatorskih pogodb, ki jih je oran prepoznal kot predmet zahteve in jih posredoval IP z dopisom, št. 090-0007/2022 dne 28. 6. 2022, in sicer v obliki fotokopij, ki je oblika, ki jo je izbrala prosilka v zahtevi. 

K II. točki izreka

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah  oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka