prosilec - Občina Piran

POVZETEK:

Organ je prosilcu dostop do dveh zahtevanih dokumentov zavrnil, ker z njima ne razpolaga, zapisnik 18. redne seje NO pa še ni bil potrjen, v delu zahteve pa je dostop do posameznih podatkov zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov. Upoštevaje pritožbene navedbe je IP v pritožbenem postopku navedbam organa sledil. Po oceni IP je namreč organ zadostno utemeljil razloge, zakaj z zahtevanima dokumentoma ne razpolaga v materializirani obliki, IP pa tudi ni imel nobenega razloga, da bi v navedbe organa v zvezi s tem dvomil. IP pa je ugotovil tudi, da je pri zapisniku 18. redne seje NO podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-60/2022/9

Datum: 21. 4. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 8. 2. 2022, zoper odločbo Občine Piran, Tartinijev trg 2, 6330 Piran (v nadaljevanju: organ), št. 0901-1/2022-2 z dne 3. 2. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožba prosilca z dne 8. 2. 2022 zoper odločbo Občine Piran, št. 0901-1/2022-2 z 3. 2. 2022 se zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 7. 1. 2022 zahteval, da mu organ, na podlagi ZDIJZ, v elektronski obliki posreduje:

• zapisnike Nadzornega odbora Občine Piran (v nadaljevanju: NO) za vse seje v letu 2021 (člena 24 in 15 Poslovnika NO);
• programe dela (nadzora) za leti 2021 in 2022 (42. člen Statuta OP in 9. člen Poslovnika NO);
• pobudo NO, poslano Računskemu sodišču za revizijo v letu 2021.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 0901-1/2022-2 z dne 3. 2. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je:

• delno ugodil zahtevi prosilca pod prvo alinejo zahteve in mu na elektronski naslov posredoval zapisnike 15., 16. in 17. redne seje NO ter zapisnika 2. in 3. izredne seje NO, pri čemer je prekril varovane osebne podatke fizičnih oseb (ime in priimek ter naslov);
• prosilcu posredoval zapisnik 15. seje NO oziroma 6. točko dnevnega reda »Načrt nadzorov in načrt porabe finančnih sredstev Nadzornega odbora za leto 2021, zahtevo za dostavo programa dela za leto 2022 pa zavrnil, ker dokument na dan izdaje izpodbijane odločbe ni obstajal;
• zavrnil zahtevo prosilca za dostop do pobude NO, ki je bila posredovana Računskemu sodišču za revizijo v letu 2021, ker organ z dokumentom ne razpolaga, saj je NO posredoval pobudo neposredno in tako organ z dokumentom v zbirki dokumentarnega gradiva ne razpolaga.

Prosilec je zoper odločbo, na podlagi drugega in petega odstavka 27. člena ZDIJZ, vložil pritožbo z dne 8. 2. 2022. V pritožbi je navedel, da je dobil nepopoln odgovor, saj ni dobil zapisnika 18. seje NO z dne 8. 11. 2021 in tudi ni naveden v odločbi. Prav tako ne razume, da načrt nadzorov in porabe sredstev za leto 2022 ne obstaja, so pa v sprejetem proračunu 2022 za to predvidena sredstva. Prav tako ne razume, da organ ne razpolaga s pobudo NO Računskemu sodišču v letu 2021, ob tem pa je dodal, da jo ima možnost pridobiti pri Računskem sodišču.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 0901-0001/2022-6 z dne 16. 2. 2022, poslal v pristojno odločanje IP. S pritožbo je posredoval tudi zahtevo prosilca, izpodbijano odločbo, dokazilo o pošiljanju dokumentov (e-pošta) ter posredovane zapisnike, o katerih je odločil z izpodbijano odločbo. Glede na pritožbene razloge je navedel še:

• seja NO je potekala 8. 11. 2021 in ta zapisnik do izdaje odločbe še ni bil potrjen (zapisnik seje kolektivnega organa se praviloma potrjuje na naslednji seji), zaradi česar ga organ prosilcu tudi ni posredoval.
• Dejstvo, da so v proračunu za leto 2022 predvidena sredstva za delovanje NO, ne pomeni, da mora zaradi tega obstajati program dela pred oziroma ob sprejemu proračuna. NO potrjuje program dela na sejah in za leto 2022, kljub zagotovitvi sredstev za delovanje v proračunu organa, NO program dela do izdaje odločbe še ni sprejel.
• Občinska uprava, ki opravljanju administrativne naloge za NO, je seznanila člane NO z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, vendar zahtevane pobude Računskemu sodišču ni prejela in ne razpolaga z njo, saj so jo člani NO v prejšnji sestavi oddali sami in je tako občinska uprava ne hrani.

Na poziv IP, št. 090-60/2022/2 z dne 22. 2. 2022, je organ istega dne posredoval IP še osnutek zapisnika 18. redne seje NO. Ob tem je navedel še, da predmetni zapisnik prosilcu ni bil posredovan, ker ga NO še ni potrdil. Na poziva IP, št. 090-60/2022/4 z dne 23. 2. 2022 in št. 090-60/2022/5 z dne 1. 3. 2022, je organ posredoval IP obvestilo NO županu in Občinskemu svetu Občine Piran o vloženi pobudi za revizijo, št. 011-003/2019 z dne 22. 6. 2021. Naknadno 20. 4. 2022 pa je organ posredoval IP še izjavo predsednika NO, št. 011-0001/2019 z dne 19. 4. 2022, iz katere izhaja, da 19. redna seja NO, na kateri bi bil potrjen zapisnik 18. redne seje NO, do 19. 4. 2022, še ni bila sklicana.

Pritožba ni utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in, ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločba organa v delu, ki se nanaša na:

• osnutek zapisnika18. redne seje NO, o dostopu do katerega organ ni odločil, ker zapisnik še ni bil potrjen na naslednji seji NO,
• program dela (nadzora) za leto 2022, in
• pobudo NO, poslano Računskemu sodišču za revizijo v letu 2021.

Nadalje IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ po 1. členu ZDIJZ. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je prosto dostopen osnutek zapisnika 18. redne seje NO ter ali organ razpolaga tudi s programom dela (nadzora) za leto 2022 in pobudo NO, poslano Računskemu sodišču za revizijo v letu 2021.

Upoštevaje pritožbene navedbe se IP v nadaljevanju najprej opredeljuje do pojma informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz definicije informacije javnega značaja torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katerimi razpolagajo.

Upoštevaje navedeno je IP sledil navedbam organa, da ne razpolaga z zahtevanim programom dela NO za leto 2022 in pobudo NO, poslano Računskemu sodišču za revizijo. Po oceni IP je namreč organ zadostno utemeljil razloge, zakaj z zahtevanima dokumentoma ne razpolaga v materializirani obliki, IP pa tudi nima nobenega razloga, da bi v navedbe organa v zvezi s tem dvomil, pri čemer tudi prosilec ni podal nobenih okoliščin, ki bi kazale na drugačno dejansko stanje. Takšni oceni IP pa pritrjujejo še dejstva, da je organ posredoval:

- IP obvestilo NO županu in Občinskemu svetu Občine Piran o vloženi pobudi za revizijo, št. 011-003/2019 z dne 22. 6. 2021, kateremu je bil priložen zapisnik 2. izredne seje NO, ne pa tudi sama pobuda NO Računskemu sodišču;

- prosilcu posredoval program dela NO za leto 2021,

- prosilcu posredoval vse zahtevane zapisnike, razen osnutka zapisnika 18. redne seje NO, ki ga ni posredoval iz razloga, ker le-tega NO še ni potrdil,

- IP je na njegovo zahtevo posredoval osnutek zapisnika 18. redne seje NO.

IP tako zaključuje, da organ z zahtevanima dokumentoma v fizični obliki ne razpolaga, kar pomeni, da pogoji za informacijo javnega značaja v tem delu zahteve niso izpolnjeni.

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumente, s katerimi v času zahteve in odločanja o zahtevi ni razpolagal v materializirani obliki.

Ker organ o dostopu do osnutka zapisnika 18. redne seje NO ni odločil, ker ga NO še ni potrdil, se IP v nadaljevanju opredeljuje še do izjeme od prostega dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Dokument v izdelavi

Organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

Iz zakonske dikcije tako izhajajo trije kriteriji, ki morajo biti izpolnjeni za obstoj predmetne izjeme:

- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

Podrobnejša merila za dokument v izdelavi določa prvi odstavek 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[1]. Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

IP ugotavlja, da sta v obravnavanem primeru nedvomno izpolnjena prva dva pogoja za obstoj zatrjevane izjeme. Zahtevani zapisnik 18. redne seje NO je še v postopku izdelave, saj je lahko še predmet posvetovanja na naslednji seji NO. Da predmetni zapisnik NO še ni potrdil, izhaja iz navedb organa, pa tudi izjave predsednika samega NO. Zapisniki NO se namreč vsebinsko zaključijo z njihovo potrditvijo na naslednji seji NO. Tako izhaja iz posredovanih zapisnikov NO, pa tudi 28. člena Poslovnika Nadzornega odbora Občine Piran[2], ki določa:

»(2) NO kot 1. točko dnevnega reda praviloma obravnava pregled sklepov in potrditev zapisnika prejšnje seje.

(3) Pregled sklepov zadnje seje NO in poročilo o njegovi izvedbi poda predsedujoči.«.

Zapisnik je torej pred potrditvijo (ki se izvede na naslednji seji) mogoče opredeliti kot dokument v postopku nastajanja, ki je še predmet posvetovanja in vsebinsko še ni zaključen. IP tako zaključuje, da je zapisnik 18. redne seje NO dokument, ki je še v postopku nastajanja in ki je še lahko predmet posvetovanja v organu.

Po vpogledu v osnutek predmetnega zapisnika IP ugotavlja še, da je izpolnjen tudi tretji pogoj za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Osnutek zapisnika namreč povzema izjave posameznih članov in njihova mnenja v zvezi z na seji obravnavano tematiko, pri čemer ta vsebina ni nujno zaključena in se bo lahko še spreminjala. Pri zapisu vsebine zapisnika, npr. izjav posameznih članov, lahko namreč pride tudi do napačnih oziroma pomanjkljivih zapisov (ker se izjave prisotnih ne beležijo dobesedno, ampak v obliki povzemanja) in člani imajo pred potrditvijo zapisnika pravico, da se glede tega izjasnijo in s tem vplivajo na dokončno vsebino zapisnika. Ker se v obravnavanem primeru člani NO še niso imeli možnosti seznaniti s predlogom zapisnika in ker zapisnik še ni potrjen v smislu, da je njegova vsebina zaključena, bi po oceni IP z njegovim javnim razkritjem v tej fazi nedvomno lahko prišlo do napačnega razumevanja njegove vsebine. Javnost bi iz vsebine takšnega, nezaključenega, zapisnika namreč lahko sklepala na določena dejstva, npr. na vsebino izjav članov, ki pa še niso dokončna (ker se vsebina zapisnika lahko še spreminja). Do potrditve zapisnika pa so seveda mogoči popravki tudi drugih delov predmetnega zapisnika (glasovanja,…). Izhajajoč iz navedenega je IP ocenil, da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi tretji pogoj za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Upoštevaje navedeno IP zaključuje, da je pri zapisniku 18. redne seje NO podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se prosilcu dostop do tega zapisnika zavrne iz tega razloga.

IP po uradni dolžnosti ni ugotovil drugih izjem od prostega dostopa po ZDIJZ.

Sklepno

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag IP zaključuje, da pritožba prosilca ni utemeljena, zato jo je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[3] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 24/16.

[2] Sprejet na 14. redni seji NO 30. 9. 2020.

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.