prosilec - Občina Moravče

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku presojal odločitev organa, s katero je ta zahtevo po posredovanju informacij glede izpisa prometa izplačil na podlagi avtorskih ali drugih pogodb ter informacij glede najetega kredita in soglasij zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je ugotovil, da prosilec ni zlorabil instituta dostopa do informacij javnega značaja in zadevo z napotili vrnil organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-96/2024/3

Datum: 3. 4. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …….. (v nadaljevanju prosilec) z dne 29. 2. 2024, zoper odločbo Občine Moravče, Vegova ulica 9, 1251 Moravče (v nadaljevanju organ), št. 090-0007/2024-2 z dne 29. 2. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 29. 2. 2024 se ugodi. Odločba Občine Moravče, št. 090-0007/2024-2 z dne 29. 2. 2024, se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali. 

Obrazložitev:

(1)   Prosilec je dne 31. 1. 2024 na organ naslovil dve zahtevi za posredovanje informacij javnega značaja, s katerima je zahteval posredovanje:

- izpisa prometa izplačil na podlagi avtorskih ali drugih pogodb, ki so podlaga za izplačilo fizičnim osebam od leta 2019 do konca leta 2023 in pogodb (oz. drugih ustreznih dokumentov), ki so podlaga za izplačilo ter

- kreditnih pogodb za kredite, ki so bili najeti s strani organa za izgradnjo športne dvorane Primoža Peterke. Prav tako je zahteval posredovanje soglasij Ministrstva za finance za najem teh kreditov.  Izrecno je navedel, da se na teh pogodbah in soglasjih prekrije vse podatke, ki jih je organ dolžan prekriti po zakonu. Izpostavlja, da želi prejeti podatke o višini kredita, obrestni meri, mesečnem obroku ter k vsakemu kreditu tudi soglasje Ministrstva za finance.

Z zahtevanimi informacijami se je prosilec želel seznaniti v elektronski obliki.

(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-0007/2024-2 z dne 29. 2. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zavrnil posredovanje zahtevane dokumentacije zaradi zlorabe dostopa do informacij javnega značaja.  

(3) V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ med drugim povzel določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ in izpostavil, da so šikanozne zahteve tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu škodovati, bodisi z žalitvami, bodisi z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd.. Izpostavlja, da so elementi šikanoznega značaja v predmetni zadevi razvidni iz pogostosti vlaganja zahtev za dostop do informacij javnega značaja ter obsežnosti zahtevanih informacij. Od leta 2023 je prosilec pri organu vložil 49 zahtev, pri čemer vsakič znova zahteva obsežne podatke, že pridobljene informacije zahteva večkrat, kar povzroča nesorazmerne obremenitve kadra. Prosilec se pritoži na vsako odločbo, kljub temu, da so mu odločbe v celoti ali delno ugodene zaradi nujne zakonske obveznosti prekritja osebnih podatkov. Kot okoliščino, ki nakazuje na šikanozno ravnanje, organ navaja tudi dejstvo, da prosilec deluje v vlogi občinskega svetnika, kar pomeni, da ima omogočen dostop do informacij, za katere zahteva vpogled in je glede vsebine informacij, ki jih zahteva, pogosto že predhodno seznanjen, saj se redno udeležuje sej občinskega sveta, kjer se te informacije obravnavajo. Hkrati poudarja, da prosilec pridobljene informacije javnega značaja objavlja na spletni strani in družbenih omrežjih, kar izkorišča za širjenje žaljivih vsebin. Ravnanje prosilca organ šteje kot šikanozno in neprimerno in se pri tem sklicuje na odločbo IP št. 090-47/2022/4 z dne 21. 4. 2022.

(4) Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 29. 2. 2024 vložil pritožbo. V njej navaja, da so vse želene informacije povezane s porabo sredstev iz proračuna organa in so v širšem javnem interesu. Zavrača očitke organa, da z vlaganjem zahtev za dostop do informacij javnega značaja moti delovne procese pri organu, saj kot poznavalec dela občinske uprave meni, da jih lahko organ zbere in posreduje v relativno kratkem času. Prav tako zavrača očitke, da so njegove vloge šikanozne, saj je prepričan, da so te spoštljive. V zvezi z navedbami organa, da se lahko z določeno dokumentacijo seznani kot občinski svetnik, pojasnjuje, da ima kot član občinskega sveta na podlagi 15. člena Poslovnika občinskega sveta občine Moravče pravico zahtevati obvestila in pojasnila, ki so mu potrebna za delo v svetu in delovnih telesih.

(5) Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, kot pritožbenemu organu, jo je ta, v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP, odstopil organu. Slednji jo je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo nadomestil, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP.

Pritožba je utemeljena.

(6) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, saj naj bi bili njegovi zahtevi šikanozni, se IP v nadaljevanju opredeljuje do vprašanja, ali je slednji v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, kot to zatrjuje organ.

(8) V zvezi s presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru IP uvodoma poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oz. osebna okoliščina posameznika za dostop do konkretne informacije, ni relevantna. Organ kot zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, ne le prosilcu. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Posledično so irelevantne navedbe organa, da prosilec deluje v vlogi občinskega svetnika, kar pomeni, da ima omogočen dostop do informacij in da slednje predstavlja okoliščino, ki nakazuje na šikanozno ravnanje.

(9) Nadalje IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(10) IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP, npr. št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017, št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017, št. 090-269/2022/2, št. 090-2/2023/2 (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

(11) ZDIJZ v petem odstavku 5. člena ZDIJZ predvideva zavrnitev prosilčeve vloge v dveh primerih, in sicer če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ ali če je očitno, da so zahteva/zahteve šikanoznega značaja. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da je ravnanja prosilca presodil kot šikanozna in neprimerna, zato so ta v nasprotju s pravico dostopa do informacij javnega značaja.

(12) Iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 ter sodbe št. I U 490/2020-28 z dne 15. 9. 2021 izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd.. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so po mnenju sodišča v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja iz sodne prakse. Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP.

(13) Dalje iz sklepa Ustavnega sodišča, št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009, izhaja, da vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic, pomeni zlorabo pravice.

(14) Z vpogledom v vsebino zgoraj navedenih zahtev IP ocenjuje, da organ ni uspel izkazati šikanoznega značaja vlog. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic. Obravnavani zahtevi (in tudi pritožbi) nimata takšne vsebine, sta popolnima vrednostno nevtralni in, kot že rečeno, iz njiju ne izhaja prav nič, kar bi kazalo, da bi prosilec lahko po seznanitvi z informacijo le to uporabil na načine, ki bi predstavljali kršitev zakona. Tega ni mogoče ugotoviti tudi upoštevaje pavšalne navedbe organa, da prosilec objavlja pridobljene informacije na spletni strani ter družbenih omrežjih, kar negativno vpliva na ugled organa. Organ z ničemer ni konkretiziral svojih navedb, saj ni povedal, niti katere konkretne podatke iz katerih konkretnih dokumentov bi prosilec lahko zlorabil, niti na kakšen konkreten način bi to lahko storil.

(15) Nadalje po oceni IP ne gre za zahtevi, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirali izpolnjevanje temeljnih nalog organa. IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetnih zahtev ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetnih zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi predmetni zahtevi prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivali na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem pa IP še pojasnjuje, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti, oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa. Ob tem IP še pojasnjuje, da lahko organ za obsežnejše zahteve podaljša rok za odločanje celo do 30 delovnih dni.

(16) Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bil posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. V zvezi z navedbo organa, da prosilec pridobljene informacije zahteva večkrat, IP pojasnjuje, da je skladno z določili ZUP potrebno takšne zahteve zavreči. Če je torej organ o dostopu do posameznih dokumentov prosilca že odločil, zahteve po posredovanje te iste dokumentacije zavrže, ne predstavlja pa zgolj ponovitev določenih zahtev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.

(17) IP po preučitvi konkretne zadeve zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Obravnavanih zahtev namreč ni mogoče opredeliti kot šikanoznih, torej takšnih, s katerimi bi želel prosilec organu na različne načine škodovati ter mu namerno povzročati neprijetnosti in nevšečnosti.

(18) S tem, ko se je organ pri zavrnitvi skliceval na zlorabo pravice, je napačno uporabil materialno pravo, posledično pa ni pravilno in popolno ugotovil dejanskega stanja, ki je pomembno za odločitev v predmetni zadevi. S tem je pri izdaji izpodbijane odločbe tudi bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(19) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP  ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(20) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(21) Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). V ponovljenem postopku je organ najprej dolžan vsebinsko presoditi zahtevi prosilca in se opredeliti do obstoja dokumentov, ki jih zahteva prosilec. Če bo ugotovil, da s tovrstnimi dokumenti ne razpolaga, mora v obrazložitvi izpodbijane odločbe navesti, na katera dejstva in dokaze je oprl tako ugotovljeno dejansko stanje, oziroma kako se je dokopal do te ugotovitve. Če bo ugotovil, da z dokumenti razpolaga, pa mora preveriti, ali je prosilec dokumente z isto vsebino pri organu že zahteval in takšno zahtevo na podlagi 129. člena ZUP zavreči. Organ namreč v izpodbijani odločbi kot element šikanozne zahteve izpostavil, da prosilec dokumente, ki jih je že pridobil, zahteva ponovno.

(22) V zvezi z zahtevanimi  dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

(23) Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1.  in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. V kolikor gre pri zahtevanih podatkih za absolutno javno dostopne informacije (npr. poraba javnih sredstev) IP v tej zvezi izpostavlja sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, opr. št. I U 761/2021-17 z dne 18. 3. 2024, v kateri je sodišče navedlo, da je treba tožnikove navedbe, ki se nanašajo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, presojati v povezavi z dejstvom, da so zahtevani podatki absolutno javni dostopni.

(24) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(25) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(26) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.

informacijska pooblaščenka