prosilec - Občina Moravče

POVZETEK:

Prosilec je od občine zahteval podatke o določenih izplačilih, sklepe in pogodbe o zaposlitvi. Organ je zahtevo zavrnil zaradi zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je v postopku pritožbe ugotovil, da zloraba v tem primeru ni podana in je organu naložil, da prosilcu posreduje zahtevane informacije, na katerih je dolžan prekriti varovane osebne podatke.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-266/2023/9

Datum: 13. 11. 2023

Informacijski pooblaščenec po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 8. 2023, zoper odločbo Občina Moravče, Vegova ulica 9, 1251 Moravče (v nadaljevanju organ), št. 090-0018/2023-3 z dne 4. 8. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 16. 8 2023 zoper odločbo Občine Moravče, št. 090-0018/2023-3 z dne 4. 8. 2023 se delno ugodi in se 1. tč. izreka odločbe delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki poslati:

- Obračun po avtorjih od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 za …, in sicer stolpce: izplačilo, datum plačila in bruto+stroški,

- Obračun po avtorjih od 1. 1. 2019 do 31. 12. 2022 za …, in sicer stolpce: izplačilo, datum plačila in bruto+stroški za vse vrstice, ki se začnejo s šifro izplačila VOP,

- Sklep št. 1006-0001/2019-1 z dne 2. 9. 2019, pri čemer mora prekriti datum rojstva in naslov v 1. členu na str. 1, datum rojstva in naslov v 4. vrstici prvega odstavka Obrazložitve na str. 2 in naslov v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Obračun po avtorjih od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2022 za …, in sicer stolpce: izplačilo, datum podpisa in bruto+stroški,

- Obračun po avtorjih od 1. 1. 2014 do 31. 12. 2018 za …, in sicer stolpce: izplačilo, datum plačila in bruto+stroški, za vse vrstice, ki se začnejo s šifro izplačila PŽ in NPŽ,

- Sklep o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0091/2014-1 z dne 6. 11. 2014, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 3,

- Sklep o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0011/2019-1 z dne 18. 1. 2019, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Sklep o spremembi sklepa o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana, št. 100-0053/2013-1 z dne 23. 7. 2013, v celoti,

- Sklep o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0090/2014-1 z dne 6. 11. 2014, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 3,

- Sklep o spremembi sklepa o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0008/2023-4 z dne 30. 3. 2023, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Sklep o spremembi sklepa o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana, št. 100-0008/2023-3 z dne 30. 3. 2023, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Sklep o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0008/2023-2 z dne 18. 1. 2023, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Sklep o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0008/2023-1 z dne 18. 1. 2023, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Sklep o določitvi plačila za opravljanje funkcije podžupana št. 100-0044/2019-2 z dne 16. 4. 2019, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča v 1. členu na str. 1 in v prvi alineji pod odredbo »Vročiti« na str. 2,

- Sklep o določitvi plače župana št. 100-0074/2018-1 z dne 13. 12. 2018, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča, EMŠO in davčno številko v 1. členu na str. 1 in številko TRR v 3. členu na str. 1,

- Sklep o določitvi plače župana št. 100-0007/2023-2 z dne 18. 1. 2023, na katerem je dolžan prekriti naslov prebivališča, EMŠO in davčno številko v 1. členu na str. 1 in številko TRR v 3. členu na str. 1,

- Sklep o določitvi plače župana št. 100-0095/2014-1 z dne 3. 12. 2014, v celoti,

- Pogodbo o zaposlitvi za določen čas, št. 100-0027/2019-1 z dne 1. 2. 2019, pri čemer je dolžan na str. 1 prekriti datum rojstva, naslov, EMŠO in davčno številko javnega uslužbenca, v 9. točki na str. 3 prekriti TRR,

- Aneks št. 1 k pogodbi o zaposlitvi št. 100-0027/2019-1, št. 100-0027/2019-2 z dne 30. 3. 2023, pri čemer je dolžan prekriti datum rojstva, stalno prebivališče, EMŠO javnega uslužbenca na str. 1,

- Aneks št. 2 k Pogodbi o zaposlitvi št. 100-0050/2010-1, št. 100-0027/2012-3 z dne 4. 12. 2013, pri čemer je dolžan prekriti datum rojstva, naslov prebivališča, davčno številko in EMŠO javne uslužbenke na str. 1,

- Aneks št. 3 k Pogodbi o zaposlitvi št. 100-0050/2010-1, št. 100-0027/2012-5 z dne 4. 6. 2014, pri čemer je dolžan prekriti datum rojstva, naslov prebivališča, davčno številko in EMŠO javne uslužbenke na str. 1,

- Aneks št. 4 k Pogodbi o zaposlitvi št. 100-0050/2010-1, št. 100-0027/2012-7 z dne 9. 12. 2014, pri čemer je dolžan prekriti datum rojstva, naslov prebivališča, davčno številko in EMŠO javne uslužbenke na str. 1,

- Aneks št. 5 k Pogodbi o zaposlitvi št. 100-0050/2010-1, št. 100-0027/2012-8 z dne 22. 6. 2015, pri čemer je dolžan prekriti datum rojstva, naslov prebivališča, davčno številko in EMŠO javne uslužbenke na str. 1,

- Aneks št. 6 k Pogodbi o zaposlitvi št. 100-0050/2010-1, št. 100-0027/2012-10 z dne 1. 3. 2016, pri čemer je dolžan prekriti datum rojstva, naslov prebivališča, davčno številko in EMŠO javne uslužbenke na str. 1.

2.    V delu, v katerem je organ dolžan skladno s 1. tč. izreka te odločbe prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilca zavrne.

3.            V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilec je dne 25. 6. 2023 od organa zahteval, da mu na elektronski naslov posreduje naslednje podatke:

1. prejemke g. …, ki jih je prejel od Občine Moravče za mandat 2014-2018, znesek bruto (evri) in sicer ločeno: prejemki za sejnine in prejemki za mesto podžupana,

2. prejemke g. … - mandat 2018-2022, ki jih je prejel od Občine Moravče za opravljanje dela varuha občanovih pravic, znesek v bruto (evri) in sklep o višini prejemka za varuha občanovih pravic,

3. skupaj prejemke g. …, ki jih je prejel od Občine Moravče v obdobju od leta 2006 do leta 2022, znesek v bruto (evri),

4. prejemke g. …, ki jih je prejel od Občine Moravče v mandatu 2014-2018 za čas podžupana, znesek v bruto (evri),

5. sklepe o višini prejemkov za vse podžupane in župane Občine Moravče v mandatih 2014-2018, 2018-2022, 2022-2026,

6. pogodbe o zaposlitvi direktorjev občinske uprave Občine Moravče od 2014 do danes.

(2) Organ je dne 4. 8. 2023 izdal odločbo št. 090-0018/2023-3 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil, pri čemer je navedel, da je prosilec vse doslej posredovane informacije izrabil za negativno politično propagando, ki jo širi preko spleta in občinskega časopisa. Poleg tega organ nenehno zasipa z različnimi zahtevami, ki obremenjujejo in otežujejo tekoče delo in s svojim početje škodi delu občinske uprave in dobrobiti občank in občanov. Organ je zahtevo zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 16. 8. 2023 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da so trditve organa neresnične in pavšalne, pri čemer konkretna dejanja niso navedena. Lažnih profilov nima, na institucije ne pošilja lažnih prijav in v občinskem časopisu ničesar ne objavlja. Vedno objavlja le resnične informacije na svojem profilu, vendar do sedaj ni še nič objavil. Če bodo objave povzročile nelagodje pri obstoječi politični garnituri, to ni razlog za zavrnitev zahteve. Tudi ni razlog, da zahteva povzroča dodatno delo, saj vsaka zahteva povzroči določeno delo, dostop do informacij pa je nujno potreben za zagotovitev nadzora oblasti v demokratični družbi. V zadnjem letu je na organ naslovil samo še eno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, saj so bili v časopisu navedeni zavajajoči podatki. Po pridobitvi podatkov s pomočjo IP se je izkazalo, da so bili javnosti posredovani napačni podatki. Tako ni mogoče zaključiti, da bi zlorabil svojo pravico ali deloval šikanozno. Zato zahteva, da se pritožbi ugodi in da se mu posredujejo podatki.

(4) Organ je pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP, z dopisom z dne 1. 9. 2023, dne 11. 9. 2023 pa je IP odstopil še manjkajočo zahtevo prosilca, dne 15. 9. 2023 in 13. 11. 2023 pa dokumentacijo, ki jo je zahteval prosilec.

Pritožba je delno utemeljena.

(5) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

(6) Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

(7) Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja, zato je IP najprej presojal, ali je v konkretni zadevi podana zloraba.

Splošno o zlorabi pravice

(8) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(9) Kot izhaja iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona) so elementi oziroma kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.[1] Šikanoznost je torej eden od elementov oziroma kriterijev, ki se presoja pri zlorabi pravice dostopa oziroma povedano drugače, zahteva, ki je šikanozna, že v osnovi pomeni tudi zlorabo pravice.[2]

(10) Ker se je IP o zlorabi pravice dostopa že večkrat izrekel in v svojih odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa[3], se IP do tega v tej odločbi posebej ne opredeljuje. Ne glede na to, pa poudarja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora torej vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

(11) IP uvodoma poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oz. interes posameznika za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Organ zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Navedbe organa, da prosilec nima izkazanega nikakršnega pravnega upravičenja do pridobivanja informacij javnega značaja, so posledično irelevantne, saj prosilec v postopku pravnega upravičenja ni dolžan izkazati niti ga organ ne sme preverjati in presojati, saj ta za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevan. Špekulacije organa, da bo prosilec informacije morda uporabil z namenom jasnega in načrtnega načina zlorabe informacij, prav tako ni razlog, da se prosilcu dostop do informacije odreče.  

(12) ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

- ponavljajoče se vloge za isto zadevo s pavšalnimi navedbami[4];

- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[5];

- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[6];

- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[7];

- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[8];

- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom[9];

- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[10];

- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[11].

(13) IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

(14) IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajočo se zahtevo za isto zadevo, ampak je zahteva prosilca v obravnavanem primeru povezana z željo pridobiti informacije o porabi javnih sredstev za konkretne javne uslužbence oz. funkcionarje organa.

(15) Po mnenju IP zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Ob pregledu same zahteve IP namreč ugotavlja, da določeni dokumenti skladno s prakso IP predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja, v zvezi s katerimi je IP že večkrat odločil, da jih je treba prosilcu posredovati (npr. pogodbe o zaposlitvah javnih uslužbencev s prekritimi varovanimi osebnimi podatki oz. izplačila posameznikom iz javnih sredstev organa.) Nedvomno je torej, da je glede večine zahtevanih informacij že na prvi pogled mogoče ugotoviti, da je najverjetneje izpolnjen pogoj za informacijo javnega značaja. Nedvomno je organ zavezan po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, kar pomeni, da lahko vsakdo zahteva dostop do informacij, ki sodijo v okvir njegovega delovanja. Da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem, izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007. Po navedeni sodbi je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti, skladno z načelom zakonitosti, izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa.[12] Tudi v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. V obeh navedenih zadevah pa se je Vrhovno sodišče tudi jasno izreklo, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Glede na namen ZDIJZ ima tako predmetna zahteva načeloma vse možnosti za uspeh, in sicer v delu, v katerem so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

(16) Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal nobenih dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ se namreč ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe tako ni določno razvidno, kateri dokumenti sodijo v okvir zahteve, nadalje ni določno razvidno, kateri dokumenti ne izpolnjujejo pogojev za informacije javnega značaja, in ni določno razvidno, kateri dokumenti sicer izpolnjujejo pogoje za informacijo javnega značaja, vendar obstaja kakšna izjema od prostega dostopa. Nadalje iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila, in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih uslužbencev. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[13] Iz sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[14] Tudi iz novejše sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo), ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[15] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnost, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Po prejemu dokumentacije, ki jo je zahteval prosilec, je IP ugotovil, da obseg zahtevane dokumentacije ne predstavlja prekomerne obremenitve organa. Organ namreč razpolaga s 24 dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, od tega gre za dokumente, ki praviloma ne presegajo 4 strani, nekateri dokumenti pa imajo le eno stran. Takšen obseg dokumentacije objektivno ne more predstavljati obsega, ki bi prekomerno obremenil delo organa in ohromil njegovo delo tudi v drugih postopkih, ki jih organ vodi.

(17) Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

(18) V zvezi z navedenim pa IP opozarja še na določbo 24. člena ZDIJZ. Če bi organ potreboval več časa za pripravo in posredovanje zahtevanih informacij zaradi obsežnosti, navedena določba predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni. Ob tem IP ugotavlja, da iz posredovane dokumentacije in izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ to zakonsko možnost uporabil. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje zavezancev in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka. Povedano drugače, iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka, katerega določbe se uporabljajo subsidiarno[16], zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

(19) Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Kot že navedeno, osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, prav tako v konkretni zadevi ni mogoče špekulirati o tem, da bi prosilec lahko po seznanitvi z informacijo le to uporabil na načine, ki bi predstavljali kršitev zakona, saj o tem v zadevi ni nobenih indicev.

(20) IP ocenjuje, da organ prav tako ni uspel izkazati šikanoznega značaja zahteve. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja organa ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic. Nezadovoljstvo državljanov nad delom organov javnega sektorja ali nadzor nad delom organov javnega sektorja predstavlja enega temeljnih nagibov za uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja. Bistvo nadzorne funkcije je pogosto ravno v preverjanju sumov nepravilnosti delovanja ali v podrobnejšem ugotavljanju dejanskega stanja. ZDIJZ ne določa, da mora za pridobitev dokumentov prosilec izkazati pravni interes, zaradi česar se razlogov ali nagibov za pridobitev dokumentov po ZDIJZ v postopku ne ugotavlja. Morebitno nezadovoljstvo organa nad tem, da javnost preverja zakonitost njegovega delovanja, ne more predstavljati razloga za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja s sklicevanjem na izjemo zlorabe instituta dostopa do informacij javnega značaja.

(21) V obravnavanem primeru tudi ni mogoče govoriti o zlorabi pravice dostopa zaradi funkcionalno povezanih zahtev. Iz same pritožbene zadeve nikjer ne izhaja, da je prosilec vlagal zahteve na organ, ki bi bile funkcionalno povezane. Pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[17] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[18] Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec npr. že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino oziroma v postopku po ZDIJZ že pridobil zahtevane podatke, ali da bi z izigravanjem več organov želel dobiti podatke, ki jih sicer ne bi prejel. Vložitev funkcionalno povezanih zahtev tudi ne pomeni, da prosilec nima pravice na druge organe vložiti zahtev ali pri drugih organih preveriti določene okoliščine glede prvega organa ali dokumentacije. Organ v ničemer ni opravil tehtanja, ali je prosilec s tem, ko je vložil zahtevo, tako očitno zlorabil svojo ustavno pravico, da je s tem prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja.

(22) IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je namen prosilca v zlorabi informacije javnega značaja.

(23) IP je v nadaljevanju presojal, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja. IP je na poziv od organa dne 15. 9. 2023 in 13. 11. 2023 prejel dokumente, ki jih je zahteval prosilec, zato je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije oz. ali je podana katera od izjem, ki prosti dostop omejuje.

(24) IP je ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje tudi informacije, ki predstavljajo osebni podatek posameznikov, vendar je treba upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ki določa, da se ne glede na morebitni obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tudi izjeme varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP ugotavlja, da so pogodbe o zaposlitvi, sklepi in prejemki posameznikov v celoti povezani z opravljanem delovnega razmerja javnega uslužbenca oz. javne funkcije pri organu. Določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ torej predstavlja neposredno pravno podlago za posredovanje osebnih podatkov v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja oz. javne funkcije posameznikov. IP je tako organu naložil, da posreduje zahtevane dokumente in tudi tiste informacije, ki predstavljajo podatke povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca oz. javnega funkcionarja in podatke o javnih sredstvih, ne pa tudi tistih informacij, ki predstavljajo varovane osebne podatke (tj. datum rojstva, prebivališče, EMŠO, davčna številka, številka TRR in neto prejemki). Ti podatki ne predstavljajo podatka o porabi javnih sredstev ali podatka povezanega z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, zato jih na tej podlagi ni mogoče razkriti in jih je skladno s 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, treba varovati kot izjemo od prostega dostopa.

(25) IP pojasnjuje, da je prosilec pod tč. 1 zahteval prejemke posameznika za mandat 2014-2018, ločeno za sejnine in ločeno za mesto podžupana, organ pa razpolaga s skupnim dokumentom, na katerem je prejemke možno ločiti po šifrah, saj se prejemki za mesto podžupana začnejo s šifro PŽ ali NPŽ, prejemki za sejnine pa imajo šifre ODB, OS, SO (odbori, komisije, občinski svet). Organ je tudi poslal podatke o prejemkih posameznika za opravljanje dela varuha občanovih pravic za obdobje 2018-2022 na izpisu, ki vsebuje tudi podatke o preostalih prejemkih, vendar je prejemke za delo varuha občanovih pravic mogoče izločiti, saj se vsi začnejo s šifro VOP.

Sklepno

(26) IP je na podlagi navedenega ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilca zoper 1. tč. izreka izpodbijane odločbe delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu posredovati dokumente, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan na dokumentih prekriti, je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno, kot to izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

(27) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

(28) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1]  Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[2]  Npr. Odločba IP št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016 in sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[3]  Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-249/2016, št. 090-27/2017, št. 090-68/2017, št. 090-55/2017 in št. 090-175/2017.

[4]  Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[5]  Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[6]  Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[7]  Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[8]  Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[9]  Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[10]  Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[11]  Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[12] Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002.

[13]  Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[14]  Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[15]  Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[16]  V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ.

[17]  Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[18]  Glej: www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt