prosilec - Občina Markovci

POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega pravnega akta o skupni izvedbi javnega naročila zaradi varstva poslovnih skrivnosti družb, ki sta to pogodbo sklenili. IP je v pritožbenem postopku najprej ugotovil, da vsi  pogoji za obstoj poslovne skrivnosti zahtevane konzorcijske pogodbe sicer niso izpolnjeni, je pa ugotovil tudi, da je dokument javno dostopen tudi v primeru, če bi bili izpolnjeni. Javni del ponudbe namreč nedvomno predstavljajo tudi podatki, na podlagi katerih naročnik ugotavlja izpolnjevanje zahtevanih pogojev iz razpisne dokumentacije, ocenjuje in razvršča ponudbe ter skladno z merili iz razpisne dokumentacije izbere najugodnejšo ponudbo. Ob dejstvih, da sta stranska udeleženca kot soponudnika s skupno ponudbo uspela, da je bilo merilo najnižja skupna ponudbena vrednost in da se je na najugodnejšo ceno mogoče opreti samo, če ponudnik oziroma soponudniki izpolnjujejo tudi druge zahtevane pogoje naročnika, je IP zaključil, da je zahtevana pogodba prosto dostopna po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker pa zadevna pogodba obsega določene varovane osebne podatke, je IP pritožbi prosilca ugodil le delno.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-206/2025/7

Datum: 5. 6. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ), tretjega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 29. 4. 2025, zoper odločbo OBČINE MARKOVCI, Markovci 43, 2281 Markovci (v nadaljevanju: organ), št. 090-1/2025-3 z dne 26. 3. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 29. 4. 2025 se delno ugodi. Odločba OBČINE MARKOVCI, št. 090-1/2025-3 z dne 26. 3. 2025, se delno odpravi ter se odloči:

»Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati še Konzorcijsko pogodbo o sodelovanju pri javnem naročilu: »Gradnja regionalnih kolesarskih povezav za zagotavljanje trajnostne mobilnosti v Spodnjem Podravju Odsek 3: Ptuj – Markovci – Gorišnica«, sklenjeno med družbama …. in …, z dne 2. 12. 2022, na način, da v besedilu prekrije znanstveni naziv zakonitega zastopnika ter v točki 2.2. podatke o imenih in priimkih kontaktnih oseb navedenih družb.«.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.     postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je dne 7. 3. 2025 zahteval, da mu organ posreduje:

- obrazec OBR-2, seznam partnerjev pri skupnem nastopanju, z obveznima prilogama,

- pooblastilo partnerjev za podpis ponudbe, ki jo predlaga skupina ponudnikov,

- pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila,

- odločitev o oddaji naročila št. 430-0005/2021, z dne 5. 11. 2021, in

- obrazec OBR-2a, izjava partnerjev pri skupnem nastopanju.

Pojasnil je, da je organ 9. 12. 2021 sklenil gradbeno pogodbo št. 430-0005/2021. Predmet pogodbe je javno naročilo po odprtem postopku, v skladu s 40. členom Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3), Gradnja regionalnih kolesarskih povezav za zagotavljanje trajnostne mobilnosti v Spodnjem Podravju Odsek 3: Ptuj - Markovci - Gorišnica, ki ga je v svojem imenu in za svoj račun ter v imenu in za račun Mestne občine Ptuj in Občine Gorišnica izvedla Občina Markovci in je bilo objavljeno 16. 8. 2021 na Portalu javnih naročil. Izvajalec …. s partnerjem, je bil izbran kot najugodnejši ponudnik, in sicer na podlagi odločitve o oddaji naročila št. 430-0005/2021, z dne 5. 11. 2021. Kot način seznanitve je navedel elektronsko obliko na naveden naslov e-pošte.

(2) Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 090-1/2025-3 z dne 20. 3. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je delno zavrnil. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe najprej povzel zahtevo prosilca ter nato izpostavil, da je zahtevo obravnaval po določbah ZDIJZ ter da so, v skladu s četrtim odstavkom 35. člena Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3), po pravnomočnosti odločitve o oddaji javnega naročila vsi dokumenti v zvezi z oddajo javnega naročila javni, če ne vsebujejo poslovnih skrivnosti, tajnih in osebnih podatkov. Pred tem datumom se določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, namreč ne uporabljajo. Glede na navedeno je tako zahtevi prosilca delno ugodil in mu posredoval naslednje skenirane dokumente:

- OBR-2 – Seznam partnerjev pri skupnem nastopanju, s prilogo: pooblastilo partnerjev za podpis ponudbe, ki jo predlaga skupina ponudnikov,

- odločitev o oddaji naročila št. 430-0005/2021 z dne 5. 11. 2021 in

- obrazec OBR-2a – Izjava partnerjev pri skupnem nastopanju (2x).

Zahtevo za dostop do pravnega akta o skupni izvedbi javnega naročila, ki sta ga sklenila partnerja, pa je organ zavrnil, in sicer na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Partnerja sta namreč pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila izrecno določila kot poslovno skrivnost.

(3) Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 29. 4. 2025, saj meni, da samo sklicevanje na definicijo poslovne skrivnosti ne zadošča, da ima dokument status poslovne skrivnosti. To, da se naročnik ne strinja z izjavo partnerjev, da je dokument poslovna skrivnost, po njegovi oceni ni dovolj. Ta pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila so namreč zahtevali kot obvezno prilogo obrazca OBR-2 v razpisni dokumentaciji objavljeni 16. 8. 2021 na Portalu javnih naročil, št. JN005614/2021-B01, in bi kot eden izmed pogojev moral vplivati na odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika za izvedbo javnega naročila. Takšen dokument po navedbah prosilca vsekakor vpliva na pravno in finančno varnost izvedbe javnega naročila. V tem primeru je bila namreč, zaradi aneksov, končna vrednost javnega naročila višja od pogodbene vrednosti. Trdi, da obstaja pravica javnosti do dostopa do informacij javnega značaja zaradi preverjanja izpolnjevanja pogojev oziroma meril javnega naročila, s tem v zvezi pa tudi do porabe javnega denarja oziroma javnih sredstev. To so podatki, ki morajo biti prosto dostopni, saj so del izvedbe javnega naročila, katerega osnovno vodilo je načelo transparentnosti, ker gre za porabo javnih sredstev.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-1/2025-8 z dne 7. 5. 2025, poslal v pristojno odločanje IP. S pritožbo je posredoval tudi zahtevo prosilca z dne 7. 3. 2025, e-sporočilo prosilcu z dne 18. 3. 2025 s posredovanimi dokumenti v prilogi, izpodbijano odločbo, odgovor organa IP št. 090-1/2025-6 z dne 9. 4. 2025, odgovor IP prosilcu št. 0900-87/2025/2 z dne 31. 3. 2025. Navedel je še, da ne bo spremenil svoje odločitve, saj meni, da je odločitev pravilna in zakonita. Navedba prosilca, da bi pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila, ki je bil zahtevan kot obvezna priloga obrazca OBR-2 v razpisni dokumentaciji javnega naročila, kot eden izmed pogojev, moral vplivati na odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika za izvedbo javnega naročila, namreč ni pravilna. Ob izpolnjevanju formalnih in v skladu z ZJN-3 zahtevanih pogojev (ki sta jih izpolnjevala oba partnerja, saj sta bila oba preverjena – tako kot tudi ostali ponudniki, ki so predložili ponudbo) je bilo namreč kot merilo za izbor ponudbe določena le najnižja skupna vrednost, pri čemer se je upoštevala skupna ponudbena cena v EUR z DDV iz obrazca Predračun/ponudba (OBR-7). Vsak subjekt, ki izpolnjuje pogoje za opravljanje predmetne dejavnosti, ima namreč možnost oddati ponudbo (sam ali skupaj s partnerjem/-i ali s podizvajalcem/-i). Sama izbira izbranega ponudnika kot taka pa ni vplivala na končno vrednost javnega naročila, ki je res, kot navaja že prosilec, bila višja od pogodbene vrednosti. Končna vrednost javnega naročila je bila žal posledica slabo pripravljenega projekta (nepredvidena in dodatna dela) ter podražitve cen na trgu, kar je utemeljeno že v uvodnih ugotovitvah sklenjenega aneksa št. 4 in aneksa št. 5 k osnovni gradbeni pogodbi, in je vse javno objavljeno na Portalu javnih naročil.

(5) Na poziv IP, št. 090-206/2025/2 z dne 15. 5. 2025, je organ 20. 5. 2025 posredoval IP Konzorcijsko pogodbo o sodelovanju pri javnem naročilu: »Gradnja regionalnih kolesarskih povezav za zagotavljanje trajnostne mobilnosti v Spodnjem Podravju Odsek 3: Ptuj – Markovci – Gorišnica« (v nadaljevanju: Konzorcijska pogodba), sklenjeno med poslovnima subjektoma … (v nadaljevanju: …), in … (v nadaljevanju: ...), z dne 2. 12. 2022, ter anekse št. 1, 2, 3, 4 in 5 h Gradbeni pogodbi št. 430-0005/2021 Gradnja regionalnih kolesarskih povezav za zagotavljanje trajnostne mobilnosti v Spodnjem Podravju Odsek 3: Ptuj – Markovcu-Gorišnica, sklenjene med organom, MESTNO OBČINO PTUJ, OBČINO GORIŠNICA in navedenima poslovnima subjektoma.

(6) IP je z dopisom št. 090-206/2025/4 z dne 22. 5. 2025 družbo … in z dopisom št. 090-206/2025/5 z dne 22. 5. 2025 družbo …., seznanil z zadevo ter ju pozval k morebitni priglasitvi stranske udeležbe v tem pritožbenem postopku.

(7) Družba … (v nadaljevanju: stranski udeleženec), je stransko udeležbo v  tem postopku priglasila z dopisom št. 1-IJZ/2025 z dne 2. 6. 2025. Meni, da se predmetna zahteva/pritožba prosilca za dostop do pravnega akta o skupni izvedbi javnega naročila, ki je bil predložen v postopku javnega naročila št. JN005614/2021-B01, nanaša na podatke, s katerimi razpolaga v okviru tržnega delovanja in ne v okviru javnopravnih nalog. Zahtevana informacija ne izvira iz delovnega področja organa, kot to določa prvi odstavek 4. člena ZDIJZ, hkrati pa zahtevani podatki predstavljajo, na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, poslovno skrivnost stranskega udeleženca. V nadaljevanju se je stranski udeleženec opredelil do pojma informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ ter upoštevaje ta pojem in relevantne predpise ugotovil, da zahtevani podatki niso nastali v okviru izvajanja lokalnih gospodarskih javnih služb in kot taki nedvomno ne sodijo v delovno področje stranskega udeleženca kot izvajalca lokalnih gospodarskih javnih služb. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z javnopravno dejavnostjo stranskega udeleženca, med tem, ko so zahtevani podatki nastali izključno na podlagi njegovega tržnega delovanja in hkrati ne na podlagi izvajanja podpornih dejavnosti k izvajanju javnopravnih nalog. Vsled navedenega je tako ugotovil, da zahtevani podatki ne izvirajo iz javnega področja njegovega delovanja, temveč izvirajo iz izvedbe tržnih storitev, zato prosilec ni upravičen do dostopa do zahtevanih podatkov. Ne glede na te ugotovitve in dejstvo, da ZDIJZ izhaja iz načela prostega dostopa do informacij javnega značaja, pa posebej in taksativno navaja izjeme od dostopa. Ugotovil je, da zahteva, ki se nanaša na posredovanje zahtevanega akta, predstavlja izjemo v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s to izjemo je nato izpostavil pojem poslovne skrivnosti po Zakonu o poslovni skrivnosti (v nadaljevanju: ZPosS). Ocenjuje, da je glede zahtevanega dokumenta izpolnjen kriterij poslovne skrivnosti. Informacije v zvezi z zahtevo poznajo le zaposleni, ki sodelujejo pri pripravi le-teh. Hkrati gre za takšne podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Zahtevani podatki izvirajo iz poslovnih razmerij konzorcija podjetij, katerega član je tudi stranski udeleženec, ki je bil izbran v postopku javnega naročila. Konzorcij podjetij se bo tudi v prihodnosti prijavljal na javne razpise. Sporočanje podatkov neupravičeni oziroma nepooblaščeni osebi, kot je npr. prosilec, bi torej škodilo položaju stranskega udeleženca. Na navedeno navezuje tudi dejstvo, da je subjektivno predstavljanje že v preteklosti predloženih podatkov prosilcu in dejstev brez dejanske osnove in izven poklicnih standardov, na žaljiv način, tudi medijsko, kot je bilo strani prosilca v zadnjih petih letih večkrat izvedeno, stranskemu udeležencu že povzročilo pravno priznano škodo, okrnitev ugleda in dobrega imena pravne osebe.

(8) Družba ..., v postavljenem roku stranske udeležbe v tem postopku ni priglasila. Vročitev je izkazana.

Pritožba je delno utemeljena.

Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

(9) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Prvostopenjsko odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(10) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v njenem zavrnilnem delu, kar pomeni, da vztraja pri posredovanju Konzorcijske pogodbe.

(11) V tem postopku ni sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ (gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga, informacije se nahajajo v materializirani obliki). Organ je namreč posredoval IP Konzorcijsko pogodbo in IP je vanjo tudi vpogledal.

(12) V obravnavanem primeru gre za zavezanca po ZDIJZ, ki je kot organ lokalne samouprave zavezan po 1. členu ZDIJZ, kar posledično pomeni, da je zavezan po ZDIJZ na področju celotnega svojega delovanja. Slednje niti ni sporno.

(13) Ker je organ zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ odločil pravilno, ko je na tej podlagi prosilcu zavrnil dostop do zahtevane Konzorcijske pogodbe.

Izjema varstva poslovne skrivnosti

(14) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Navedeno pomeni, da se dostop do Konzorcijske pogodbe, ki je v obravnavanem primeru nastala po uveljavitvi ZPosS, presoja po določbah ZPosS.

(15) Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

(16) Glede na navedeno predstavljajo poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve.

(17) IP upoštevaje navedeno določbo in zadevno dokumentacijo ugotavlja:

- Zahtevani podatki se nanašajo na pogodbo, sklenjeno med dvema družbama, torej poslovnima subjektoma, ki nastopata na trgu, eden v delu svojih dejavnosti[1], drugi pa v celoti. Glede na to zahtevani podatki nedvomno predstavljajo podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Vsebina pogodbe se sicer nanaša na sodelovanje pri javnem naročilu »Gradnja regionalnih kolesarskih povezav za zagotavljanje trajnostne mobilnosti v Spodnjem Podravju Odsek 3: Ptuj –Markovcu-Gorišnica, konkretno na pripravo skupne ponudbe za navedeno javno naročilo. Kot taki ti podatki nedvomno vsebujejo določene poslovne informacije, ki so znane le določenemu krogu ljudi, kar pomeni, da zahtevani podatki izpolnjujejo zahtevo prvega pogoja za opredelitev poslovne skrivnosti po ZPosS.

- V zvezi s tržno vrednostjo je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[2]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. O »tržni vrednosti« informacij lahko torej govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Glede na navedeno opredelitev tržne vrednosti IP ugotavlja, da bi razkritje zadevnih podatkov lahko škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnih subjektov oziroma njunim finančnim in poslovnim interesom. Zahteva se namreč nanaša na podatke za pripravo skupne ponudbe dveh družb, ki med drugim obsegajo podatke o načinu sodelovanja, delitvi del in druge. Razkritje takšnih pogodbenih določil nedvomno lahko vpliva na konkurenčnost oziroma nekonkurenčnost na trgu, saj gre za podatke o vsebini posla. Ob tem IP pripominja, da ne more slediti navedbam stranskega udeleženca, da se bo konzorcij podjetij tudi v prihodnosti prijavljal na javne razpise, zato mu razkrivanje podatkov o medsebojnih razmerjih in podizvajalcih, s katerimi sodeluje, lahko prinese zgolj slabši konkurenčni položaj v okolju. Soponudnik je namreč v obravnavanem primeru poznan, tudi z njim so občine sklenile zadevno gradbeno pogodbo.

- V zvezi s tretjim pogojem za obstoj poslovne skrivnosti ki zahteva presojo, ali je imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost, pa IP ocenjuje, da ta ni izkazan. Stranski udeleženec namreč svojih navedb ni z ničemer utemeljil in izkazal z nobenim svojim internim aktom, iz katerega bi izhajalo, da družba zahtevane podatke šteje kot svojo poslovno skrivnost. Niti sama zahtevana pogodba ni označena kot »poslovna skrivnost« ali z drugo obliko zaupnosti.

(18) Tudi v primeru, če bi bilo mogoče Konzorcijsko pogodbo opredeliti kot poslovno skrivnost, je treba upoštevati še določbo tretjega odstavka 2. člena ZPosS. V skladu s to določbo se namreč za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva.

(19) Ker gre v obravnavanem primeru za dokument dveh soponudnikov, ki sta nato sklenila pogodbo z organom in še dvema občinama, je treba upoštevati še določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu s to določbo se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.[3] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[4] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.

(20) IP po vpogledu v zadevno razpisno dokumentacijo[5] ugotavlja, da so občine, kot naročniki pri zadevnem javnem naročilu, določile:

- 16. člen (ponudba s podizvajalci), citirano:

»Skupna ponudba je ponudba, ki jo predloži skupina gospodarskih subjektov, ki mora predložiti pravni akt (sporazum ali pogodbo) o skupni izvedbi javnega naročila v primeru, da bodo izbrani na javnem razpisu. Pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila mora natančno opredeliti naloge in odgovornosti posameznih gospodarskih subjektov za izvedbo javnega naročila. Pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila mora tudi opredeliti nosilca posla, ki skupino gospodarskih subjektov zastopa. V tem primeru naročnik v skladu z 3. odstavkom 81. člena ZJN-3 zahteva, da so navedeni subjekti v pravnem aktu skupaj solidarno odgovorni za izvedbo javnega naročila. Zgoraj navedeni pravni akt stopi v veljavo v primeru, če bo skupina gospodarskih subjektov izbrana kot najugodnejši ponudnik. Pravni akt o skupni izvedbi naročila se priloži kot priloga obrazca OBR-2. V primeru, da skupina gospodarskih subjektov predloži skupno ponudbo, bo naročnik izpolnjevanje pogojev za ugotavljanje sposobnosti – izključitveni razlogi, ugotavljal za vsak gospodarski subjekt posebej, izpolnjevanje ostalih pogojev za ugotavljanje sposobnosti pa za vse gospodarske subjekte skupaj.«.

- Kot druga obvezna priloga OBR-2, z nazivom SEZNAM PARTNERJEV PRI SKUPNEM NASTOPANJU, ki je del zadevne razpisne dokumentacije, je naveden »pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila«.

(21) V skladu z 11. členom zadevne razpisne dokumentacije je bilo merilo za izbor sicer res, citirano: »Najnižja skupna ponudbena vrednost. Upošteva se skupna ponudbena cena v EUR z DDV iz obrazca Predračun / ponudba (OBR-7).«, vendar pa se na najugodnejšo ceno ni mogoče opreti, če ponudnik ne izpolnjuje pogojev, ki so bili objavljeni v razpisni dokumentaciji in jih je bilo treba dokazati z ustreznimi listinami. Javni del ponudbe tako nedvomno predstavljajo tudi podatki, na podlagi katerih naročnik ugotavlja izpolnjevanje zahtevanih pogojev iz razpisne dokumentacije, ocenjuje in razvršča ponudbe ter skladno z merili iz razpisne dokumentacije izbere najugodnejšo ponudbo. V primeru neizpolnjevanja pogojev bi namreč morala biti ponudba izločena, zato morajo biti v postopku dostopa do informacij javnega značaja prosto dostopni vsi tisti podatki, ki predstavljajo ne le merila, temveč tudi pogoje, da ima lahko javnost v skladu z načelom transparentnosti možnost preveriti, ali je bila ponudba, ki je bila izbrana kot najugodnejša, v prvi vrsti tudi primerna, pravilna in popolna. Glede na to, da gre torej v obravnavanem primeru za dokumentacijo izbranih soponudnikov, IP ugotavlja, da ima javnost preko instituta dostopa do informacij javnega značaja širšo pravico preverjanja izpolnjevanja njihovih pogojev v predmetnem javnem naročilu, kar pomeni tudi dostop do Konzorcijske pogodbe. Ob tem IP pripominja, da je bilo treba ta akt priložiti v primeru skupne ponudbe na zahtevo naročnikov in to prav za zadevno javno naročilo, pri čemer so naročniki izrecno določili tudi, da mora pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila natančno opredeliti naloge in odgovornosti posameznih gospodarskih subjektov za izvedbo javnega naročila. IP dodaja še, da je Upravno sodišče[6] že večkrat potrdilo odločitve IP, da so dokumenti iz ponudbe izbranega ponudnika, ki izkazujejo izpolnjevanje zahtevanih pogojev javnega naročila, prosto dostopne informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(22) Ob vsem navedenem pa IP poudarja še, da se morajo poslovni subjekti zasebnega prava zavedati, da so pri sklepanju pogodb z osebami javnega prava omejeni. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni, pa tudi sicer izhaja iz sodne prakse, npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018.

(23) Ob dejstvih, da sta stranska udeleženca kot soponudnika s skupno ponudbo uspela, da je bilo merilo najnižja skupna ponudbena vrednost in da se je na najugodnejšo ceno mogoče opreti samo, če ponudnik oziroma soponudniki izpolnjujejo tudi druge zahtevane pogoje naročnika, IP zaključuje, da je zahtevana pogodba, o dostopu do katere je IP odločil v 1. točki izreka te odločbe, prosto dostopna po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(24) Ker zahtevana Konzorcijska pogodba vsebuje tudi osebne podatke, se je IP po uradni dolžnosti opredelil še do izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva osebnih podatkov

(25) V skladu z definicijo osebnega podatka po določilu člena 4(1) člena Splošne uredba o varstvu podatkov[7], so podatki o imenu, priimku, znanstvenem nazivu, položaju v družbi in podpisu, osebni podatki posamezne fizične osebe.

(26) IP je tako preveril še, ali je za obdelavo teh podatkov (posredovanje podatkov prosilcu oziroma javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Obdelava osebnih podatkov je namreč zakonita le, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v prvem odstavku člena 6. V drugem odstavku 6. člena pa Splošna uredba o varstvu podatkov določa, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. 

(27) IP ugotavlja, da niso varovani osebni podatki o imenu in priimku oseb, pooblaščenih za zastopanje, za katere je vpis v javni register obvezen. Ti podatki so namreč javni v skladu z določbami Zakona o gospodarskih družbah, Zakona o Poslovnem registru Slovenije in Zakona o sodnem registru. Podatki o imenu in priimku ter položaju zakonitih zastopnikov obeh družb, navedenih v Konzorcijski pogodbi, so torej javni, prav tako podpisi v svojstvu tega zastopanja, razen podatka o znanstvenem nazivu.

(28) Drugih izjem od prostega dostopa IP po uradni dolžnosti ne ugotavlja, zatrjevala pa jih nista niti organ niti stranski udeleženec.

Opredelitev do posameznih navedb organa in stranskega udeleženca

(29) IP pritrjuje navedbam organa v odstopu pritožbe, da je bilo ob izpolnjevanju formalnih in v skladu z ZJN-3 zahtevanih pogojev kot merilo za izbor ponudbe določena le najnižja skupna vrednost, in tudi njegovim navedbam, da pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila, ki je bil zahtevan kot obvezna priloga obrazca OBR-2 v razpisni dokumentaciji javnega naročila, kot eden izmed pogojev ni vplival na odločitev o izbiri najugodnejšega ponudnika za izvedbo javnega naročila. Vendar ne glede na to so pravilne pritožbene navedbe prosilca, da je bil pravni akt o skupni izvedbi javnega naročila zahtevan kot obvezna priloga obrazca OBR-2 v razpisni dokumentaciji št. JN005614/2021-B01, in da obstaja pravica javnosti do dostopa do informacij javnega značaja zaradi preverjanja izpolnjevanja pogojev javnega naročila in v zvezi s tem tudi do porabe javnih sredstev.

(30) Navedbe stranskega udeleženca, da zahtevani podatki ne izvirajo iz javnega področja delovanja organa, temveč izvirajo iz izvedbe tržnih storitev, zato prosilec ni upravičen do dostopa do zahtevanih podatkov, v obravnavanem primeru niso pomembne. V obravnavanem primeru je namreč zavezanec za posredovanje zahtevanih informacij organ, ki je zavezan za posredovanje po določbi 1. člena ZDIJZ, torej na celotnem področju svojega delovanja. In kot že navedeno predhodno, so v obravnavanem primeru vsi pogoji za informacijo javnega značaja izpolnjeni.

(31) Glede navedb stranskega udeleženca, da je subjektivno predstavljanje že v preteklosti predloženih podatkov prosilcu, stranskemu udeležencu že povzročilo pravno priznano škodo, okrnitev ugleda in dobrega imena pravne osebe, pa IP pojasnjuje, da v obravnavanem postopku po določbah ZDIJZ ne morejo biti upoštevne. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca (razen v primeru zlorabe pravice dostopa, ki pa v obravnavanem primeru ni podana), temveč z vidika vsebine samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. In kot izhaja iz sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017, okoliščine, ki lahko predstavljajo morebitne kršitve izven postopka po ZDIJZ, niso stvar postopka po ZDIJZ, ampak drugih postopkov (točka 19 obrazložitve). Sodišče je tako potrdilo navedbam IP, da se do zadev, ki se ne tičejo postopka po ZDIJZ, ni pristojen opredeljevati.

Delni dostop

(32) IP ugotavlja, da je delni dostop, upoštevaje določbe 7. člena ZDIJZ 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[8] (19. člen), do zahtevane Konzorcijske pogodbe mogoč, zato je odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Sklepno

(33) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca delno utemeljena. IP je tako pritožbi prosilca ugodil v delu, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca zavrnil, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP (zaradi varstva osebnih podatkov in ne poslovnih skrivnosti), kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(34) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz točke 3. izreka te odločbe).

(35) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] IP je namreč v svojih predhodnih odločitvah ugotovil, da organ poleg javne službe opravlja tudi tržno dejavnost (npr. odločbi IP št. 090-164/2021 in št. 090-316/2021).

[2] Enako je zapisano v Direktivi 2016/943.

[3] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.

[4] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[5] https://www.markovci.si/DownloadFile?id=406764

[6] Npr. sodbe št. I U 1613/2009 z dne 28. 4. 2010, št. I U 1911/2012-30 z dne 22. 12. 2013, št. I U 1647/2017-29 z dne 6. 3. 2019 in št. II U 374/2018-23 z dne 4. 9. 2019.

[7] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[8] Uradni list RS, št. 24/16.