Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
| sl | Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

prosilec - Občina Ljutomer

+ -
Datum: 25.03.2022
Številka: 090-39/2022
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Ali je organ zavezanec, Notranje delovanje organa, Osebni podatek

POVZETEK:

Organ je z izpodbijanim sklepom, na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP, zavrgel zahtevo prosilca za posredovanje zapisnikov sej Sveta ustanoviteljic, ker je odločil, da za obravnavo takšne zahteve ni pristojen, saj ne gre za dokumente občine. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je takšna odločitev materialnopravno zmotna, saj je ugotovil, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga v okviru delovnega področja. IP je odločil, da je glede nekaterih delov dokumenta podana izjema notranjega delovanja, v obsegu, ki se nanaša na t.i. podajanja mnenj in pogledov posameznih članov, ki niso stališča organa, ki ga predstavljajo. Prav tako predmetni zapisniki vsebujejo nekatere varovane osebne podatke. IP je zato odločil, da mora organ prosilcu predmetne zapisnike posredovati z delnim dostopom.

 

ODLOČBA:

 

Številka: 090-39/2022/6

Datum: 25. 3. 2022

 

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena, prvega odstavka 248. člena ter 259. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec) z dne 26. 1. 2022, zoper sklep Občine Ljutomer, Vrazova ulica 1, 9240 Ljutomer (v nadaljevanju: organ), št. 090-1/2022-2 z dne 21. 1. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

 

 

O D L O Č B O:

 

 

  1. Pritožbi prosilca z dne 26. 1. 2022 se delno ugodi, sklep Občine Ljutomer, št. 090-1/2022-2 z dne 21. 1. 2022, se delno odpravi in se odloči: »Organ mora prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v obliki fotokopij posredovati naslednje dokumente:

-           Zapisnik 1. dopisne seje z dne 27. 3. 2020, (št. 032/2020 z dne 30. 3. 2020);

-           Zapisnik 2. dopisne seje z dne 8. 5. 2020;

-           Zapisnik 53. seje z dne 18. 7. 2019, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke: na str.3: celotno besedilo, razen prvih dveh vrstic besedila;

-           Zapisnik 53. seje z dne 2. 9. 2019 – nadaljevanje, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 1: zadnji odstavek besedila (pred besedilom »Župan…«),
  • na str. 2: vse odstavke besedila razen prvega in drugega,
  • na str. 3: vse besedilo pod točko »Ad 11 –Razno«,
  • na str. 4: prvi in drugi odstavek besedila ter zadnja dva odstavka besedila,
  • na str. 5: celotno besedilo, razen zadnjih dveh odstavkov;

-           Zapisnik 54. seje z dne 23. 9. 2019, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

na str. 1: ime in priimek odvetnice,

  • na str. 2: zadnji odstavek besedila,
  • na str. 3: prvi, drugi, četrti, peti, šesti, osmi, deveti, enajsti in dvanajsti odstavek besedila
  • na str. 4: vse odstavke pod točko »AD10.)…«,
  • na str. 5: vse odstavke, razen predzadnjega,
  • na str. 6: ime in priimek odvetnice na vrhu strani, tretji odstavek besedila pod točko »11 Razno.«;

-           Zapisnik 54. seje z dne 4. 10. 2019 – nadaljevanje, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 1: ime in priimek odvetnice, zadnji odstavek besedila,
  • na str. 2: prvi in drugi odstavek besedila pod točko »AD 10.)…«,
  • na str. 3: prvi, drugi, četrti, šesti in sedmi odstavek besedila,
  • na str. 4: tretji odstavek besedila, ki se začne z besedo »Direktor«;

-           Zapisnik 55. seje z dne 23. 12. 2019, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str 1: ime in priimek odvetnika v rubriki »Prisotni« in v drugem odstavku besedila po točko »Ad 1…«, tretji in četrti odstavek besedila pod točko »Ad 1…«, začenši z besedami »Župan občine Radenci…« do vključno »…na seji.«,
  • na str. 2: prvi odstavek besedila od besede »V pogodbi….« do vključno »…dopustu«, tretji, četrti, peti in šesti odstavek besedila,
  • na str. 3: v prvem odstavku besedila pod točko »Ad 5…« drugi stavek besedila, ki se začne na besedo »Povedal…« vse o konca tega odstavka (do besede »potrjuje«.), prvi odstavek pod točko »Ad 6…«,
  • na str. 4: ime in priimke odvetnika ter celotno besedilo te strani, razen naslova (»Ad 7…),
  • na str. 5: prvi odstavek besedila, razen prvega stavka, celoten odstavek nad »Ad 8…«, ime in priimek odvetnika pod točko »Ad 8..« ter drugi, tretji, četrti in peti odstavek pod točko »Ad 8…«,
  • na str. 6: prvi, drugi in tretji odstavek pod točko »Ad 9…«,
  • na str. 7: prvi do sedmi odstavek pod točko »Ad 10…«,
  • na str.8: prvi odstavek pod točko »Ad. 12…«;

-           Zapisnik 56. seje z dne 28. 1. 2019, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 2: prvi in drugi odstavek pod točko »Ad 4…«, zadnja dva stavka na tej strani od besede »Predlaga…« do »…zapiše.«,
  • na str. 3: vse tri odstavke pod točko »Ad 6…«, razen prvega stavka v prvem odstavku,
  • na str. 4: celotno besedilo, razen zadnjega odstavka, ki se začne na besedo »V razpravi…«,
  • na str. 5: prvi, tretji, četrti in peti odstavek pod točko »Ad 7..«,
  • na str. 6: drugi odstavek pod točko »Ad 8…«, drugi in tretji odstavek pod točko »Ad 9…«,
  • na str. 7: drugi in tretji odstavek pod točko »Ad 10…«, ime odvetniške pisarne v prvem odstavku po točko »Ad 11…« in drugi, četrti, peti in šesti odstavek po to točko;

-           Dopolnitev zapisnika 56. seje z dne 28. 1. 2019, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 1: celotno besedilo, razen prvega in drugega odstavka;

-           Zapisnik 57. seje z dne 19. 2. 2020, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 1: imeni in priimek odvetnika, imena in priimke fizičnih oseb iz JP Prlekija d.o.o. ter ime in priimek osebe iz medija, navedene v rubriki »Prisotni«,
  • na str. 2: prvi odstavek pod točko »Ad 4…«, prvi odstavek pod točko »Ad 5…«,
  • na str. 3: celotno besedilo,
  • na str. 4: celotno besedilo,
  • na str. 5: celotno besedilo,
  • na str. 6: celotno besedilo,
  • na str. 7: celotno besedilo, razen predzadnjega in zadnjega odstavka,
  • na str. 8: imena, priimke in naslove obeh oseb v četrti povedi drugega odstavka pod točko »Ad6…«, vso besedilo pod točko »Ad 8…«,
  • na str. 9: prvi, drugi in tretji odstavek besedila;

-           Zapisnik 58. seje z dne 4. 3. 2020, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 1: imeni in priimke oseb iz JP Prlekija d.o.o., razen ime in priimek direktorja, ime in priimke osebe iz medija, navedene v rubriki »Prisotni«,
  • na str. 2: imen in/priimke odvetnika in oseb v drugem, tretjem, četrtem in petem odstavku pod točko »Ad 4…«šesti, sedmi in osmi odstavek pod točko »Ad 4…«,
  • na str. 3: priimek odvetnika in celotno besedilo pod pripombami (točke 1 – 4) in zadnji odstavek na tej strani,
  • na str. 4: prvi in drugi odstavek besedila, imena in priimke fizične osebe in odvetnika v tretjem odstavku besedila in v besedilo sklepa št. 2, zadnje tri odstavke besedila na tej strani,
  • na str. 5: celotno besedilo,
  • na str. 6: celotno besedilo,
  • na str. 7: celotno besedilo,
  • na str. 8: celotno besedilo,
  • na str. 9: celotno besedilo,
  • na str. 10: prvi trije odstavki, besedilo Sklepov št. 4 in 5, drugi odstavek pod točko »Ad 6…«,
  • na str. 11: celotno besedilo,
  • na str. 12: prvi, peti, šesti in sedmi in deveti odstavek;

-           Zapisnik 59. seje z dne 15. 4. 2020, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 2: zadnja poved v prvem odstavku po točko »Ad 7…«,
  • na str. 3: celotno besedilo,
  • na str. 4: celotno besedilo,
  • na str. 5; prvi do sedmi odstavek besedila, imena in priimki fizičnih oseb v zadnjih dveh vrsticah zadnjega odstavka na tej strani,
  • na str. 6: celotno besedilo,
  • na str.7: prvi do deveti odstavek besedila, rojstni podatki osebe navedene v sklepu št. 5;

-           Zapisnik 60. seje z dne 12. 10. 2020, pri čemer je v dokumentu dolžan prekriti naslednje podatke:

  • na str. 1: imena, priimke in nazivi oseb iz Inštituta za javno in finančno pravo, Ljubljana in Komunale Radgona v rubriki »Prisotni«,
  • na str. 2: ime, priimek in naziv fizične osebe v prvem in šestem odstavku po točko »Ad 3…«
  • na str. 3: imena, priimke in nazivi fizičnih oseb, ki se pojavljajo v besedilu na tej strani,
  • na str. 4: imena, priimke in nazivi fizičnih oseb, ki se pojavljajo v besedilu na tej strani,
  • na str. 5: imena, priimke in nazivi fizičnih oseb, ki se pojavljajo v besedilu na tej strani, druga poved v drugem odstavku, začenši z besedo »Ni…«, zadnja poved v četrtem odstavku začenši z besedo »Sam…«, v prvi povedi sedmega odstavka besedilo od vključno besede »verjetno«…..do besede »vzdržal.«,
  • na str. 6: imena, priimke in nazivi fizičnih oseb, ki se pojavljajo v besedilu na tej strani,
  • na str. 7: druga poved v prvem odstavku pod točko »Ad 8…«,
  • na str. 10: besedilo v prvi vrstici na tej strani za besedo »povedala« do vključno besede »imeti«.

 

  1. V delu, v katerem je organ v skladu s prejšnjo točko tega izreka dolžan prekriti varovane podatke, se pritožba prosilca zavrne.

 

  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

 

 

O b r a z l o ž i t e v:

 

Prosilec je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 4. 1. 2022, od organa, kot izvajalca strokovnih, organizacijskih in administrativnih nalog za potrebe Sveta ustanoviteljic JP Prlekija d.o.o. (v nadaljevanju Svet ustanoviteljic), zahteval, da mu posreduje veljavne in podpisane zapisnike vseh sej Sveta ustanoviteljic JP Prlekija d. o.o., ki so bile izvršene v času od 30. 6. 2019 do 31.12.2021.

 

Organ je 21. 1. 2021 izdal sklep, št. 090-1/2022-2 (v nadaljevanju izpodbijani sklep), s katerim je prosilčevo zahtevo zavrgel na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP, saj je ocenil, da je ni pristojen sprejeti, ob tem pa ni mogel ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen. V razlogih se je skliceval še na prvi odstavek 23. člena ZUP in navajal, da se prosilčeva zahteva nanaša na zapisnike sej Sveta ustanoviteljic, medtem, ko je Občinska uprava organa, v skladu z Odlokom o ustanovitvi javnega podjetja Prlekija d. o. o.,[1] pristojna le za opravljanje strokovnih, administrativnih in organizacijskih nalog za Svet ustanoviteljic. Pojasnjuje, da je bil ta ustanovljen s strani vseh občin ustanoviteljic JP Prlekija d.o.o. in opravlja naloge v imenu in za račun vseh občin. Namenjen je uresničevanju ustanoviteljskih pravic in za usklajevanje odločitev občin v zvezi z zagotavljanjem javne službe, ki jo izvaja JP Prlekija d.o.o. Občinska uprava organa zato ne more biti in ni pristojna odločati o prejetih zahtevkih, ki se nanašajo na Svet ustanoviteljic, ki je organ vseh občin ustanoviteljic. To pomeni, da je prosilec zahtevo naslovil na stvarno nepristojen organ. Ob tem je še navajal, da Svet ustanoviteljic ne predstavlja samostojnega pravnega (javnega) subjekta in pravno osebo, ki bi imela pravno subjektiviteto. Kot tak tudi Svet ustanoviteljic ne more odločati o prejetih zahtevkih za dostop do informacij javnega značaja in voditi upravnega postopka. Pojasnil je, da bil Svet ustanoviteljic, ki ga opredeljuje Zakon o lokalni samoupravi[2] (v nadaljevanju ZLS), v konkretnem primeru ustanovljen v povezavi z JP Prlekija d.o.o. Svet ustanoviteljic je skupaj ustanovilo 8 občin, ki so ustanoviteljice navedenega podjetja, v imenu ter za račun katerih opravlja naloge. Posledično Svet ustanoviteljic ni in ne more biti samostojna pravna oseba, ni vpisan v register zavezancev za dostop do informacij javnega značaja in o prejetih zahtevkih ne more samostojno odločati kot organ v smislu 1. člena ZDIJZ. Organ je tako zaključil, da je bila prosilčeva vloga, kolikor se nanaša na Svet ustanoviteljic, naslovljena na stvarno nepristojen organ. Organ dalje ugotavlja, da v konkretnem primeru zahteve ni mogoče popraviti v smislu 18. člena ZDIJZ, saj je bila podana na stvarno nepristojen organ, zato je bilo potrebno postopati po petem odstavku 65. člena ZUP in vlogo zavreči, saj organ ni mogel ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen.

 

Prosilec je zoper sklep organa vložil pritožbo z dne 26. 1. 2022 in nasprotoval odločitvi organa. Navajal je, da je Svet ustanoviteljic po Odloku o ustanovitvi JP Prlekija d.o.o. skupni organ občin ustanoviteljic, ki ima svojega zastopnika in svoj pečat, odlok pa v 18. členu prav tako določa, da strokovne in administrativne naloge za potrebe Sveta ustanoviteljic JP Prlekija d.o.o. opravlja občinska uprava Občine Ljutomer. Trdi, da je Svet ustanoviteljic javni organ, ki ima z odlokom jasno opredeljen sedež, način delovanja in pristojnosti ter način odločanja. Glede na to, da občinska uprava Občine Ljutomer na sedežu Sveta ustanoviteljic po odloku opravlja strokovne in administrativne naloge za potrebe tega skupnega organa občin, je pristojna in odgovorna tudi za posredovanje informacij javnega značaja povezanih z delovanjem sveta ustanoviteljic. Tudi v primeru, da bi bilo za potrebe posredovanja informacij javnega značaja, povezanih z delovanjem Sveta ustanoviteljic, potrebno pridobiti sklep sveta ustanoviteljic, bi morala občinska uprava organa skladno s predpisi s področja upravnega postopka, prosilčevo zahtevo posredovati Svetu ustanoviteljic, ki bi posredovanje zaprošenih informacij javnega značaja s sklepom naložil občinski upravi občine Ljutomer, saj kot organ ne razpolaga z zaprošenimi informacijami javnega značaja, oz. po odloku s temi informacijami razpolaga občinska uprava Občine Ljutomer. Skladno s predpisi, ki urejajo upravni postopek, je organ edini, ki razpolaga z zaprošenimi informacijami javnega značaja, zato je dolžan prosilčevo zahtevo za potrebe vednosti in soglasja posredovati pristojnemu organu, bodisi Svetu ustanoviteljic ali Javnemu podjetju Prlekija d.o.o., nikakor pa ne drži trditev organa, da v primeru zaprošenih pomembnih informacij javnega značaja, ki se nanašajo na vprašanje zakonitosti porabe zbranih javnih sredstev uporabnikov gospodarskih javnih služb, ni pristojnega organa, ki bi lahko te informacije posredoval; takšna trditev ima namen zavajanja ter prikrivanja informacij o resničnem stanju pri porabi javnih sredstev. IP predlaga, da organu naloži posredovanje zaprošenih informacij.

 

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijanega sklepa ni nadomestil z novo odločitvijo, zato je pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-1/2022-5 z dne 1. 2. 2022, odstopil v reševanje IP. Dopisu je priložil prosilčevo zahtevo in izpodbijani sklep, skupaj z vročilnico.

 

IP je prosilčevo pritožbo kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe vzel v obravnavo.

 

Ker organ IP ni posredoval dokumentov, ki so bili predmet zahteve prosilca, je IP, na podlagi drugega odstavka 245. člena ZUP in prvega odstavka 10. člena ZInfP, z dopisom št. 090-39/2022/2 z dne 9. 2. 2022, organ pozval, naj pojasni, ali razpolaga z dokumenti, ki so predmet prosilčeve zahteve z dne 4. 1. 2022 in če razpolaga, naj jih IP, v postavljenem roku posreduje. Ob tem je organ še pozval, naj pojasni, kaj obsegajo strokovne, organizacijske in administrativne naloge, ki jih za potrebe Sveta ustanoviteljic opravlja organ skladno z 18. členom Odloka o ustanovitvi Javnega podjetja Prlekija d. o. o.

 

Organ je IP svoj odgovor posredoval z dopisom, št. 090-1/2022-6 z dne 17. 2. 2022, v katerem je IP posredoval zapisnike Sveta ustanoviteljic, ki jih je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve. Ob tem je še pojasnil, kakšna je pravna in dejanska narava Sveta ustanoviteljic, kakšna je njegova vloga in naloge ter način delovanja. Navajal je, da so Občina Apače, Občina Gornja Radgona, Občina Križevci, Občina Ljutomer, Občina Radenci, Občina Razkrižje, Občina Sveti Jurij ob Ščavnici in Občina Veržej  ustanoviteljice javnega podjetja JP Prlekija d.o.o. Javno podjetje je bilo ustanovljeno z Odlokom. Kot je določeno v 2. členu tega odloka, je Svet ustanoviteljic skupni organ občin ustanoviteljic za izvrševanje njihovih ustanoviteljskih pravic v podjetju JP Prlekija d.o.o. Sestavljajo ga župani oziroma županje vseh občin ustanoviteljic. Pojasnil je, da je ustanovitev Sveta ustanoviteljic predvidena tudi z ZLS, ki v tretjem odstavku 61. člena določa, da Občinski sveti občin v zvezi s posameznim javnim podjetjem, katerega ustanovitelji so, ustanovijo za uresničevanje ustanoviteljskih pravic in za usklajevanje odločitev občin v zvezi z zagotavljanjem javnih služb, svet ustanoviteljic, ki ga sestavljajo župani. V četrtem odstavku pa je določeno, da Svet ustanoviteljic opravlja svoje naloge v imenu in za račun občin, ki so ga ustanovile. Naloge in pristojnosti Sveta ustanoviteljic so podrobneje opredeljene v 17. členu Odloka, pri čemer je organ pojasnil, da Svet ustanoviteljic na sejah dejansko sprejema vse odločitve in podaja usmeritve, pomembne za delovanje javnega podjetja (tako npr. odloča o ceni vode, imenuje in razrešuje direktorja, usmerja oz. daje soglasje k poslovni politiki javnega podjetja, programih dela, finančnim načrtom, itd.). Vse občine ustanoviteljice so članice Sveta ustanoviteljic in sprejemajo skupne odločitve z glasovanjem, JP Prlekija d.o.o. pa je te odločitve dolžan upoštevati in izvrševati. Ker ima Svet ustanoviteljic na podlagi 17. člena Odloka določene pristojnosti, ki načeloma pripadajo skupščini družbe, ga je mogoče šteti tudi kot organ JP Prlekija d.o.o., čeprav v Odloku med njimi ni izrecno naveden. V tem delu namreč deluje kot organ, na katerega je delegirano izvajanje zasebnopravnih pravic družbenikov iz naslova poslovnega deleža v JP Prlekija d.o.o. Navedeno pomeni, da je SU skupni organ vseh občin ustanoviteljic, ustanovljen izključno za potrebe javnega podjetja JP Prlekija d.o.o., delno pa ima naravo organa tega podjetja. To pomeni, da Svet ustanoviteljic nima lastne pravne subjektivitete in ne predstavlja samostojne pravne osebe, zato tudi ne more samostojno voditi upravnega postopka - reševanje zahtevkov za dostop do informacij javnega značaja, saj pravno in dejansko ni zmožen izdati upravne odločbe. Enako pa velja tudi za Občino Ljutomer kot izvajalko administrativnih nalog za Svet ustanoviteljic. Organ meni, da je v tem delu za razumevanje predmetne zadeve pomembna okoliščina, da je prosilec zahtevo naslovil na Občino Ljutomer kot izvajalko administrativnih in strokovnih nalog za Svet ustanoviteljic. Zahteve ni naslovil na Občino Ljutomer kot tako, ampak v funkciji izvajalke administrativnih nalog za Svet ustanoviteljic, torej se zahteva po vsebini nanaša na Svet ustanoviteljic in ne na Občino Ljutomer. Organ meni, da zato ne more voditi postopka, saj v tem delu nastopa kot izvajalec strokovnih in administrativnih nalog. Ob tem pojasnjuje, da strokovne, organizacijske in administrativne naloge, ki jih opravlja za potrebe Sveta ustanoviteljic, obsegajo različna tajniška opravila, sklicevanje in vabljenje na seje Sveta ustanoviteljic, pisanje in urejanje zapisnikov sej, opravljanje vse potrebne telefonske in elektronske korespondence v zvezi s temi sejami, ipd. Poudarja pa, da v nobenem primeru pooblastila za izvajanje teh nalog, podana na podlagi 18. člena Odloka, ne obsegajo tudi kakršnihkoli vsebinskih odločitev iz delokroga Sveta ustanoviteljic, ker je to izvirna pristojnost vseh občin skupno. Niti ZLS, niti Odlok namreč organu ne podeljuje pooblastila za vodenje upravnega postopka in odločanje o vsebinah, ki spadajo v izvorno pravico odločanja vseh občin ustanoviteljic, ki sestavljajo Svet ustanoviteljic. Občina Ljutomer nima upravičenja, da samostojno odloča o zahtevkih in vodi postopke, ki se tičejo vseh občin ustanoviteljic. Za to potrebuje posebno pooblastilo vseh občin, ki predstavljajo Svet ustanoviteljic, v imenu in za račun katerih bi lahko izdala odločbo. Meni, da so upravičeni naslovnik zahteve za dostop do informacij javnega značaja (ki lahko tudi vodi upravni postopek), bodisi vse občine ustanoviteljice skupaj in ne Svet ustanoviteljic, saj slednji, kot zapisano, nima pravne subjektivitete, da bi lahko nastopal kot organ, ki vodi postopek po ZUP in ZDIJZ, bodisi JP Prlekija d.o.o., v zvezi s katerim je bil Svet ustanoviteljic ustanovljen. Ker je organ zgolj in samo eden izmed osmih občin ustanoviteljic, je bila zahteva prosilca podana na stvarno nepristojni organ, saj organ nima pristojnosti, da bi samostojno odločal o zahtevku. Organ po prejemu zahteve prav tako ni mogel ugotoviti, kateri organ je zanj pristojen (ali vse občine ustanoviteljice ali JP Prlekija d.o.o.), zato je, v skladu s petim odstavkom 65. člena ZUP, zahtevo zavrgel zaradi nepristojnosti.  Glede posredovanih zapisnikov pa je organ pojasnil, da z istimi zapisniki razpolagajo tudi preostale občine ustanoviteljice, ki jih prejemajo za lastno evidenco ter v vednost. To pa absolutno ne pomeni, da lahko vsaka posamezna občina samostojno odloča o usodi takega dokumenta, saj gre za dokument, ki je nastal s skupnim sodelovanjem. O usodi takih dokumentov lahko zato odločajo občine ustanoviteljice zgolj in samo skupno in to velja tudi za zahtevke za dostop do informacij javnega značaja, ki bi se pojavili v zvezi s temi dokumenti. Organ meni, da kljub dejstvu, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, ni mogoče zaključiti, da bi moral o zahtevi prosilca odločiti zgolj na osnovi tega dejstva (4. člen ZDIJZ). Predmetni zapisniki so produkt delovanja osmih različnih županov in tudi sama vsebina zapisnikov se vedno nanaša na vse občine ustanoviteljice. Tako ni moč poenostavljeno zaključiti, da za odločanje o zahtevi prosilca zadostuje že posest zahtevanih dokumentov. Položaj organa je v konkretni situaciji primerljiv s položajem družbenika v gospodarski družbi z več družbeniki. Zapisnik seje skupščine družbe seveda dobijo vsi v vednost, ne more pa en družbenik odločati o dostopu do informacije javnega značaja v obliki zapisnika seje skupščine, saj tak dokument pripada vsem družbenikom, oz. v konkretnem primeru, vsem občinam ustanoviteljicam in morajo tudi sprejeti skupno odločitev o dostopu do dokumenta. Poleg tega organ poudarja, da je že po naravi samih dokumentov oziroma njihove vsebine moč sklepati, da odločitev o dostopu do njih nikakor ne more biti v pristojnosti zgolj samo ene občine ustanoviteljice. Kot izhaja iz samih zapisnikov, na sejah vsi župani podajajo svoja mnenja, stališča, celo čisto subjektivna mišljenja in pomisleke. Zapisniki razkrivajo notranji proces razmišljanja tega organa, podani so povzetki sprejetih odločitev, izvedenih oz. načrtovanih nalog in povzetki dogajanj v zvezi z podjetjem JP Prlekija d.o.o., kar ni bilo namenjeno širši javnosti. Razkritje tovrstne vsebine vsekakor terja predhodno soglasje vseh občin ustanoviteljic. V nasprotnem primeru bi celo lahko govorili o situaciji, ko bi zaradi razkritja zapisnikov prišlo do motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (6. člen ZDIJZ). Organ kot izvajalec strokovnih in administrativnih nalog za Svet ustanoviteljic dejansko nastopa kot neke vrste tajništvo. Vendar to ne pomeni, da mora prosilcu posredovati zapisnike, ki se tičejo vseh ustanoviteljic in bi odločitev lahko kvečjemu sprejele vse občine skupaj. O zahtevku lahko odločijo bodisi vse občine ustanoviteljice, ki sestavljajo Svet ustanoviteljic, skupaj in izdajo skupno odločbo, bodisi je to lahko JP Prlekija d.o.o., ki mu Svet ustanoviteljic naloži pripravo odločbe v skladu s sklepom, ki bi ga obravnaval na svoji seji in bi dejansko šlo ponovno za izraženo voljo vseh občin. Vsekakor pa organ v nobenem primeru nima pooblastil za samostojno vsebinsko odločanje, brez sodelovanja ostalih občin ustanoviteljic, zato je o zahtevi prosilca moral odločiti, kot izhaja iz izpodbijanega sklepa.

 

K I. in II. točki izreka:

 

Pritožba je delno utemeljena.

 

Kot organ druge stopnje je IP, skladno z 247. in 259. členom ZUP, izpodbijani sklep organa preizkusil v delu, v katerem ga je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 

  1. Pristojnost za obravnavo prosilčeve zahteve

 

Predmet prosilčeve zahteve so veljavni in podpisani zapisniki vseh sej Sveta ustanoviteljic JP Prlekija d. o. o., ki so bile izvršene v času od 30. 6. 2019 do 31. 12. 2021. Organ je prosilčevo zahtevo za dostop do njih zavrgel na podlagi petega odstavka 65. člena ZUP, po tem, ko je ocenil, da je ni pristojen sprejeti v obravnavo, ob tem pa ni mogel ugotoviti, kateri organ je zanjo pristojen. Organ je svojo odločitev utemeljil z dejstvom, da je prosilec zahteval dokumente (zapisnike) sej Sveta ustanoviteljic, za katerega organ izvaja le strokovne in administrativne naloge, zato o dostopu do dokumentov, kljub temu, da z njimi razpolaga, ne more odločati, saj so predmetni zapisniki produkt delovanja osmih različnih županov oziroma osmih občin ustanoviteljic, zato organ samostojno ne more odločati o dostopu do njih po ZDIJZ. Prosilec je takšni odločitvi nasprotoval in navajal, da organ z zaprošenimi informacijami javnega značaja razpolaga in jih je zato dolžan posredovati prosilcu ali pa prosilčevo zahtevo za potrebe vednosti in soglasja posredovati pristojnemu organu, bodisi Svetu ustanoviteljic ali Javnemu podjetju Prlekija d.o.o.

 

Organ po drugi strani trdi, da o njih ne more odločati po ZDIJZ, saj ne gre za »njegove« dokumente, temveč za dokumente Sveta ustanoviteljic, s katerimi organ razpolaga kot eden od ustanoviteljic tega Sveta in zato ker za ta Svet opravlja strokovne in administrativne naloge. IP ugotavlja, da organ s temi argumenti dejansko utemeljuje stališče, da ti dokumenti ne spadajo v delovno področje organa kot ga določa ZDIJZ. Ob tem IP poudarja, da v obravnavani zadevi ne gre za vprašanje, kdo je pristojen odločati o dostopu do predmetnih zapisnikov po ZDIJZ, temveč, ali je o njih pristojen odločati organ. Zato so navedbe organa in tudi pritožbene navedbe prosilca, s katerimi utemeljujeta, da bi o dostopu do njih moral odločati Svet ustanoviteljic ali pa JP Prlekija d. o. o., za presojo v obravnavani zadevi irelevantni. Upoštevajoč izpodbijani sklep in pritožbene navedbe je torej primarno sporno vprašanje v obravnavani zadevi, ali je o dostopu do predmetnih zapisnikov po ZDIJZ pristojen odločati organ, oziroma ali je pravilna in zakonita odločitev organa, da ni pristojen za obravnavo te prosilčeve zahteve.

 

Iz razlogov, ki bodo navedeni v nadaljevanju, IP ugotavlja, da stališču organa v izpodbijanem sklepu ne more slediti, saj to ni skladno s konceptom dostopa do informacij javnega značaja. Pri svoji presoji je IP izhajal iz temeljnega namena ZDIJZ, ki je v tem, da si organi prizadevajo, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. odstavek 2. člena v zvezi z 5. členom ZDIJZ).

 

Na tem izhodišču temelji tudi pojem informacije javnega značaja, njena definicija pa je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Ta določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe torej izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

  1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
  2. organ mora z njo razpolagati, in
  3. nahajati se mora v materializirani obliki.

 

V obravnavani zadevi je bila zahteva za dostop do dokumentov – zapisnikov sej Sveta ustanoviteljic - vložena pri organu, ki je kot organ lokalne samouprave, nedvomno zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. Prav tako ni sporno, da se zahtevani dokumenti nahajajo v materializirani obliki in da organ z njim razpolaga, saj jih je IP tudi posredoval.

 

Pri razlagi določb ZDIJZ in s tem pri razlagi prvega odstavka 4. člena, je treba upoštevati namen zakona. Ta je, kot izhaja iz prvega odstavka 2. člena, zagotoviti javnost in odprtost delovanja zavezancev po ZDIJZ ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ je med drugim v zagotavljanju nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu oziroma opravljajo javnopravne naloge, poleg tega pa je pravica do dostopa do informacij javnega značaja ustavna pravica (drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije). Temu je pritrdilo tudi Upravno sodišče v sodbi št. II U 43/2016-17. Upoštevati je treba tudi, da ZDIJZ pojem informacije javnega značaja definira zelo široko. V 4. členu namreč vsebuje pozitivno opredelitev informacije javnega značaja. V skladu z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ, v praksi velja domneva, da so vse informacije v posesti zavezanih subjektov, informacije javnega značaja (razen tistih, na katere se lahko aplicira katera od izjem po ZDIJZ). Zavezanec lahko to domnevo uspešno izpodbije, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave. Povedano drugače, informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije. Pojem delovno področje je v skladu z ZDIJZ potrebno tolmačiti široko in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. Pojem delovnega področja organa po 4. členu ZDIJZ je torej bistveno širši od pojma javna služba, saj ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. O tem vprašanju se je večkrat tudi že izrekla sodna praksa[3], iz katere izhaja stališče, da gre za delovno področje v smislu ZDIJZ, kadar je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega javnopravnega režima izhajajo. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Izhajajoč iz navedenega je mogoče zaključiti, da določba prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, med informacije javnega značaja, ki sodijo v delovno področje organa, vključuje vse dokumente, ki jih je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb, kot to velja tudi v konkretnem primeru. Povedano drugače, pri presoji, ali dokument izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, ni pomembno, kdo je dokument pripravil, temveč je ključno, da organ z njim razpolaga v okviru svojega dela oz. svojih pristojnosti.

 

Iz Komentarja ZDIJZ[4] izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa. Termin delovnega področja organa se deloma naslanja na Uredbo o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom, iz katere izhaja, da gre pri informacijah iz delovnega področja organa za informacije, ki nastanejo pri delu organa[5]. Podobno izhaja tudi iz Priporočila SE št. 2 (2002), ki pojem uradnega dokumenta razlaga kot vse informacije, ki so povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Široka opredelitev izhaja tudi iz Obrazložitvenega poročila Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov[6], ki razlaga, da so uradni dokumenti vsi tisti, ki jih organi oziroma javni uslužbenci prejmejo (ali ustvarijo) v zvezi z opravljanjem svojih nalog. Opredelitve, ki se pojavljajo v teoriji, so torej zelo široke in ne izključujoče; opravljanje javnopravnih nalog oz. dejavnosti, delo organa, opravljanje nalog itd. so pojmi, ki jasno kažejo na to, da je delovno področje organa celokup (javnopravnih) aktivnosti, ki jih izvaja organ brez omejevanja zgolj na temeljna področja, zaradi katerih je bil ustanovljen, temveč z vključevanjem vseh področij, na katerih deluje.

 

Ministrstvo za javno upravo je v mnenju št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 interpretiralo informacije z delovnega področja organa tako, da je navedlo, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. MJU je v citiranem mnenju poudarilo, da se lahko informacija nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Informacije javnega značaja so torej vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd.

 

Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (glej npr. sodbo št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007) poudarja, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zakonitost poslovanja in delovanja, odločitve organa, zakonske dolžnosti organa, dolžnosti, ki jih ima organ kot delodajalec, ukrepi oz. odločitve, ki jih drugi organi sprejmejo vezano na delovanje organa, finančne posledice, varnost in zdravje pri delu, posamezni postopki, ki jih vodi organ, notranje delovanje ipd. vsekakor so informacije, ki nastanejo pri izvajanju javnopravnih nalog organa, oz. nalog, ki so javnopravno regulirane, zato so nedvomno informacije javnega značaja. V delovno področje organa sodi tudi izvrševanje drugih zakonskih pristojnosti organa, denimo na delovnopravnem področju, na področju varstva upravnih pravic posameznikov, avtorskopravnem področju, okoljevarstvenem področju, področju zagotavljanja splošne varnosti, finančnih in proračunskih obveznostih itd.

 

Izhajajoč iz navedenega IP poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oziroma ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi, torej tudi v postopkih kjer nastopa kot eden od odločevalcev, kot je to v konkretnem primeru. Kar aplicirano na okoliščine konkretnega primera pomeni, da organ s predmetnimi zapisniki razpolaga v okviru svojega delovnega področja, kot ga definira praksa IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča ter pravna teorija. Organ je namreč eden od ustanoviteljic Sveta ustanoviteljic, skladno s 14. členom Odloka, župan kot njegov zakoniti zastopnik pa je eden od župan, ki sestavljajo Svet ustanoviteljic (primerjaj prvi odstavek 15. člena Odloka). Ob tem prvi odstavek 18. člena Odloka izrecno določa, da strokovne, organizacijske in administrativne naloge za potrebe Sveta ustanoviteljic opravlja občinska uprava Občine Ljutomer, torej organ. Organ je v dopisu, št. 090-1/2022-6 z dne 17. 2. 2022 pojasnil, da strokovne, organizacijske in administrativne naloge, ki jih opravlja za potrebe Sveta ustanoviteljic, obsegajo različna tajniška opravila, sklicevanje in vabljenje na seje Sveta ustanoviteljic, pisanje in urejanje zapisnikov sej, opravljanje vse potrebne telefonske in elektronske korespondence v zvezi s temi sejami, ipd.

 

Izhajajoč iz navedenega so zapisniki sej Sveta ustanoviteljic nedvomno informacije, ki spadajo v delovno področje organa v smislu ZDIJZ. Zgolj dejstvo, da dokumenta ni izdal organ sam, pač pa je nastal pri izvrševanju njegove pristojnosti, ki jo izvršuje skupaj z ostalimi ustanovitelji, nikakor ne pomeni, da ne gre za informacijo, ki je nastala v zvezi z opravljanjem pristojnosti organa. Že sama definicija informacije javnega značaja namreč govori o tem, da gre za dokument, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Navedeno pomeni, da je napačno stališče organa, da dejstvo, da je dokument nastal s sodelovanjem članov različnih organov (ali v konkretnem primeru županov več občin) rezultira v tem, da morajo o dostopu do njega odločati vsi organi skupaj. Pristojnost odločanja o dostopu do dokumenta po ZDIJZ je vezana na ugotovljeno dejstvo, da organ z dokumentom razpolaga v materializirani obliki in na pravno presojo, da gre za dokument iz delovnega področja organa. Ob teh izpolnjenjih predpostavkah definicije informacije javnega značaja, pristojnost odločanja o dostopu do dokumenta tudi ne more biti vezana na samo vsebino dokumenta.

 

IP je vpogledal v predmetne dokumente in ugotavlja, da ne gre za dokumente, ki bi jih organ prejel po pomoti in katerih vsebina se ne bi nanašala nanj ali na njegovo delovanje. To, da ga ni izdelal organ sam, je za presojo, ali gre za informacijo javnega značaja, irelevantno, saj ni v skladu z zakonsko definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Takšno stališče je nesmiselno in neupoštevno, saj je v popolnem nasprotju tako z načelom odprtega delovanja organov zavezancev, kot tudi s samo opredelitvijo delovnega področja posameznega organa širšega javnega sektorja. Navedeno je potrjeno tako v pravni teoriji kot v upravni in sodni praksi, kar je IP pojasnil v predhodnih odstavkih. Za pojem informacije javnega značaja je odločilno, da zavezanec z informacijo dejansko razpolaga in da jo je pridobil v zvezi z izvajanjem nalog oz. dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi, ni pa odločilno vprašanje, kdo je »originator« oz. avtor zahtevane informacije[7]. Navedenemu stališču je Upravno sodišče RS sledilo tudi v nedavni sodbi, opr. št. I U 1365/2020-32 z dne 9. 2. 2022, v kateri je jasno zapisalo, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oziroma ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Zgolj dejstvo, da je dokument izdala druga inštitucija in ne organ sam, ne pomeni, da ne gre za informacijo, ki je nastala v zvezi z opravljanjem pristojnosti organa, ter da ni odločilno vprašanje, kdo je avtor zahtevane informacije.

 

Ob upoštevanju zgornjih izhodišč je, po presoji IP, ugotovitev organa, da ni pristojen za obravnavanje prosilčeve zahteve, ker se ta nanaša na zapisnike Sveta ustanoviteljic, materialnopravno zmotna.  Zahtevani zapisniki v odnosu do organa izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja, zato je organ pristojen za obravnavanje prosilčeve zahteve.

 

  1. Presoja obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa

 

Izjema notranjega delovanja organa

 

Ker zahtevani dokumenti torej predstavljajo informacijo javnega značaja, je IP v nadaljevanju, v okviru materialne presoje po uradni dolžnosti, presojal, ali je v zvezi z dostopom do njih podana katera od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5. a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

 

Organ je kot predmet obravnavane zadeve prepoznal naslednje dokumente:

  • Zapisnik 1. dopisne seje z dne 27.3.2020;
  • Zapisnik 2. dopisne seje z dne 8. 5. 2020;
  • Zapisnik 53. seje z dne 18. 7. 2019;
  • Zapisnik 53. seje z dne 2. 9. 2019 - nadaljevanje;
  • Zapisnik 54. seje z dne 4. 10. 2019 - nadaljevanje;
  • Zapisnik 54. seje z dne 23. 9. 2019;
  • Zapisnik 55. seje z dne 23. 12. 2019;
  • Zapisnik 56. seje z dne 28. 1. 2019;
  • Dopolnitev zapisnika 56. seje z dne 28. 1. 2019;
  • Zapisnik 57. seje z dne 19. 2. 2020;
  • Zapisnik 58. seje z dne 4. 3. 2020;
  • Zapisnik 59. seje z dne 15. 4. 2020;
  • Zapisnik 60. seje z dne 12. 10. 2020. 

 

Ob ugotovljenem obsegu prosilčeve zahteve je IP v nadaljevanju presojal, ali oziroma glede katerih dokumentov ali njihovih delov so morebiti podane izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Pri tem IP najprej pojasnjuje, da skladno s prasko IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010) iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga in uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja, pomeni da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument. Kar a fortiori velja za primere, ko predmet odločanja predstavlja več dokumentov. V takšnih primerih namreč ni mogoče avtomatično, brez natančne utemeljitve v zvezi z vsakim posamičnim dokumentom, zaključiti, da se izjema, ki je ugotovljena za dokument, razteza nanj kot celoto.

 

Organ je v dopisu, št. 090-1/2022-6 z dne 17. 2. 2022 podredno navajal, da iz zapisnikov izhaja, da so na sejah župani podali svoja mnenja, stališča, celo čisto subjektivna mišljenja in pomisleke. Zapisniki razkrivajo notranji proces razmišljanja tega organa, podani so povzetki sprejetih odločitev, izvedenih oz. načrtovanih nalog in povzetki dogajanj v zvezi z podjetjem JP Prlekija d.o.o., kar ni bilo namenjeno širši javnosti. Razkritje tovrstne vsebine vsekakor terja predhodno soglasje vseh občin ustanoviteljic. V nasprotnem primeru bi celo lahko govorili o situaciji, ko bi zaradi razkritja zapisnikov prišlo do motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (6. člen ZDIJZ).

 

IP je zato v nadaljevanju te navedbe organa presojal v okviru izjeme notranjega delovanja, ki jo določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ob tem pa upošteval dejstvo, da mora pritožbeni organ na obstoj izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja paziti po uradni dolžnosti v okviru materialnopravne presoje.

 

Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

(1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

(2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

 

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.

 

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

 

IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

 

V obravnavani zadevi so predmet presoje zapisniki sej Sveta ustanoviteljic, ki ga je ustanovilo 8 občin z Odlokom o ustanovitvi javnega podjetja Prlekija d. o. o. IP na začetku najprej ugotavlja, da noben predpis (npr. Odlok o ustanovitvi JP Prlekija d.o.o.) ne določa, da so seje Sveta ustanoviteljic avtomatično zaprte za javnost. Iz navedenega tako ni mogoče potegniti zaključka, da seje Sveta ustanoviteljic niso javne in so namenjene le vabljenim članom. IP je z vpogledom v predmetne zapisnike celo ugotovil, da je sta bila na dveh od predmetnih sej prisotna predstavnika medija. Po drug strani pa je bil del ene od teh dveh sej zaprt za javnost (takrat predstavnik medija ni bil prisoten), zato IP ugotavlja, da se posamezni del sej Sveta ustanoviteljic lahko zaprejo za javnost glede na vsebino teme, ki je obravnavana (npr. predstavitev kandidatov za direktorja JP Prlekija d. o.o. ).

 

Kot že pojasnjeno, Svet ustanoviteljic sestavljajo župani oziroma županje ustanoviteljic javnega podjetja. Odločitev iz svoje pristojnosti (ki jih določa 17. člen Odloka o ustanovitvi javnega podjetja Prlekija d. o. o.) Svet ustanoviteljic sprejema na sejah, kjer nastajajo predmetni zapisniki. V njih pa so zabeležene vsebina in potek odločanja ter odločitve (sklepi). Iz vsebine zahtevanih dokumentov izhaja, da dnevni redi sej, ki so predmet presoje v konkretnem primeru, vsebujejo navedbo tem, ki jih je Svet ustanoviteljic obravnaval, zapisniki teh sej pa razkrivajo tudi, kako so bile te teme obravnavane, kakšne so navedbe, stališča in pogledi članov oziroma drugih prisotnih oseb. Nadalje je IP ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokumenti povzemajo mnenja članov, ki so bila podana pred sprejetjem sklepov. V tem delu gre za informacije, ki se nanašajo na interno komunikacijo ali delovanje organa. Informacije, ki jih zahtevani zapisnik vsebuje, deloma razkrivajo, kakšen je modus operandi notranjega delovanja Sveta ustanoviteljic. Iz obravnavanih dokumentov je torej razvidna vsebina obravnavanih zadev, in sicer tudi v smislu širše razprave in podrobnih razlogov za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako je organ razmišljal, in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve, ki so prav tako vsebovane v obravnavanih dokumentih. Po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa[8]. IP ugotavlja, da je glede obravnavanih dokumentov torej nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo obravnavani dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja institucije. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa.[9] Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnja procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. XIps 1613/2011-28 izhaja, da »jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje – pri delovanju organa – pomenijo (po slovarju slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.« (13. odstavek sodbe X Ips 1613/2011-28).

 

Če navedeno stališče povežemo s prasko IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010), da iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga in uporaba izjem od dostopa do informacije javnega značaja, pomeni da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, je moral IP tudi v obravnavanem primeru ugotoviti, ali se motnje, ki bi nastale z razkritjem predmetnih dokumentov, nanašajo na vse podatke v predmetnih zapisnikih. Upoštevajoč navedena stališča namreč ni mogoče avtomatično, brez natančne utemeljitve v zvezi z vsakim podatkom ali skupkom podatkov, zaključiti, da se izjema, ki je ugotovljena za dokument, razteza nanj kot celoto.

 

Organ je motnje utemeljeval z navajanjem, da zapisniki vsebujejo celo čisto subjektivna mišljenja, mnenja in pomisleke članov Sveta ustanoviteljic in so povzetki sprejetih odločitev, izvedenih oz. načrtovanih nalog in povzetki dogajanj v zvezi z podjetjem JP Prlekija d.o.o., kar ni bilo namenjeno širši javnosti, ob tem pa je primeroma navajal razpravo o odprtih sodnih postopkih. Na podlagi teh navedb je organ menil, da razkritje tovrstne vsebine vsekakor terja predhodno soglasje vseh občin ustanoviteljic. Glede slednje navedbe IP najprej opozarja, na stališče sodne prakse (sodba I U 1857/2012), da v ZDIJZ ni podlage za zaključek, da bi organ v primeru, če informacijo dobi od drugega organa, moral slediti stališču tega drugega organa, o tem da je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno pomeni, da je presoja pogojev notranjega delovanja v pristojnosti organa, ki odloča od dostopu do dokumenta.

 

Dalje pa je IP, z vpogledom v predmetne zapisnike, presodil, da bi, glede na njihovo vsebino, nedvomno nastale motnje pri delovanju Sveta ustanoviteljic in JP Prlekija, d.o.o., za izvrševanje pravic katerega je bil Ustanovljen Svet ustanoviteljic, če bi se v predmetnih zapisnikih razkrili tisti deli, ki predstavljajo osebne poglede in zaznavanja članov Sveta ustanoviteljic, saj gre v tem delu za vsebino, ki je namenjena notranji rabi Sveta ustanoviteljic ali pa JP Prlekinja d.o.o. in je podana na podlagi subjektivnih zaznavanj posameznih deležnikov glede tem, ki so bile obravnavane na posamezni seji. Ker predmetna subjektivna zaznavanja posameznikov, ki ne pomenijo stališč organa (občin), ki ga ti zastopajo in ker tudi ne gre zgolj za izražanje dejstev, ki so preverljiva, pač pa za podajanje mnenj, ki temeljijo na osebnih pogledih in zaznavanjih subjektov glede posameznih obravnavanih tem in nimajo učinka navzven, bi po presoji IP razkritje tega dela razprav znotraj Sveta ustanoviteljic povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, JP Prlekija d. o. o., in nenazadnje tudi ostalih občin ustanoviteljic. V tem nekateri zapisniki vsebujejo razpravo članov (županov in ostalih), ki je v tolikšnem obsegu prepletena s podajanjem osebnih zaznav, pri katerih gre v smislu zgoraj že podane definicije te izjeme za »opinion«. Nedvomno se takšna stališča posameznih udeležencev razprave pojavljajo v delu Zapisnika 58. seje, ki je bil zaprt za javnosti in kjer je šlo za predstavitev prijavljenih kandidatov na razpisano delovno mesto direktorja JP Prlekija. d. o. o. , kjer niti ne gre za temo, ki bi bila neposredno povezana s porabo javnih sredstev. IP ocenjuje, da je za kritično in učinkovito delo Sveta ustanoviteljic pomembno, da člani neobremenjeno, kritično in brez zadržkov izražajo svoje mnenje, na odprti platformi. Razprava na za javnost zaprti seji je tako po vsebini kot po strukturi brez dvoma drugačne narave kot takrat, ko prisotni vedo, da jih javnost neposredno spremlja. Nenazadnje je izključitev javnosti namenjena tudi temu, da se prisotnim članom omogoča razprava brez zadržkov. Če bi razpravo Sveta ustanoviteljic neposredno spremljala javnost, bi bila ta okrnjena, ker člani ne bi iskreno in brez zadržkov izražali svojih stališč, s tem pa bi bila okrnjena tudi vsebina in zaključki razprave. Enako velja za dele zapisnikov, kjer javnost sicer ni bila izrecno izključena, vendar je IP ocenil, da je razprava prepletena z izražanjem osebnih zaznav članov v tolikšni meri, da ločevanjem med »facts in opinions« ni možno.

 

Izhajajoč iz tega IP meni, da bi z razkritjem tega dela razprave nastale motnje pri delovanju Sveta ustanoviteljic, saj bi se s tem pokazal način njegovega notranjega razmišljanja, usklajevanj, potek razprav, ki ne bi odražal sprejetih stališč posameznih članov do obravnavanih tem, pač pa osebne poglede in zaznave sodelujočih, razkritje katerih ne sodi v koncept odprtega delovanja javnega sektorja, saj ne gre za mnenja, ki bi bila neposredno vključena v sprejete odločitve organa, pač pa gre za notranji posvetovalni postopek pri organu oziroma v konkretnem primeru Svetu ustanoviteljic[10]. Iz navedenega razloga je po oceni IP v teh delih zahtevanih zapisnikov izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja, to je, da bi z razkritjem nastale motnje pri delovanju organa. Te bi se odražale v tem, da bi bilo delo Sveta ustanoviteljic zaradi okrnjene razprave slabše.

 

Po drugi strani pa IP opozarja na določbo 7. člena ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5a. in 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Navedeno pomeni, da zaradi ugotovitve obstoja izjeme notranjega delovanja, ki se nanaša na del (in to celo manjši) vsebine zapisnikov, ni mogoče avtomatično zavrniti dostopa do celotne vsebine posameznih zapisnikov. Institut delnega dostopa je v praksi treba uporabiti, kadar je to le mogoče, in prosilcem omogočiti kar največjo mero dostopa. IP z vpogledom v predmetne dokumente ni našel razlogov, da bi z razkritjem sledečih podatkov iz zahtevanih dokumentov nastale motnje pri delovanju organa oziroma organov: številka, datum in naziv dokumenta, kraj, datum in čas seje, vodenje seje, prisotni, ugotovitev prisotnosti in sklepčnosti, dnevni red, sklep in podatki o glasovanju ter navajanje ostalih dejstev. Ti podatki predstavljajo objektivna dejstva, nastala na podlagi splošnih pravil o sestavi takšnih dokumentov (naziv, številka dokumenta, sestava zapisnika) ali pa gre za preverljiva dejstva upoštevajoč določbe Odloka o ustanovitvi JP Prlekija d.o.o. (npr. kdo so člani Svet ustanoviteljic, kdo je predsednik Sveta ustanoviteljic, kdo vodi seje, način glasovanja;.ipd.) ali pa za ravnanje Sveta ustanoviteljic, ki ga izrecno predpisuje Odlok (npr. dajanje soglasja Sveta ustanoviteljic pred sklenitvijo pogodbe o zaposlitvi direktorja JP Prlekija d.o.o..). Prav tako, po presoji IP, motnje delovanja, ni mogoče utemeljiti pri razkritju sklepov, ki so bili izglasovani oziroma sprejeti na predmetnih sejah (ne pa tistih, ki niso bili sprejeti), kjer so nastali zapisniki. Gre namreč za delovanje Sveta ustanoviteljic navzven, in ne vsebujejo osebnih pogledov posameznih članov, pri njih namreč ne gre za notranje »razmišljanje« (»opinion«), ampak za dejstva (»facts«). Ti sklepi tako pomenijo manifestacijo odločitev Sveta ustanoviteljic, kot skupnega organa občin navzven in kot taki zadevajo občane občin ustanoviteljic in uporabnike JP Prlekija d. o. o. Ob tem IP ni mogel mimo dejstva, da se nekateri sprejeti sklepi (npr. sklep o višini odpisa in višini zakonskih zamudnih obresti posameznih občin) neposredno nanašajo na porabo javnih sredstev, to pa so podatki, ki so absolutno javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

Pri izjemi iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba namreč upoštevati tudi to, da notranje delovanje organa zajema vsebino oz. podatke o njegovem razmišljanju in načinu dela, ne pa tudi objektivna dejstva, kot npr. kdaj je dokument nastal, čas sestanka. Pri presoji dostopa do zahtevanih dokumentov, je IP tako sledil svoji in sodni praksi, pri kateri ni sporno, da lahko pod izjemo notranjega delovanja oz. dejavnosti organa zapade vsebina stališč, namenjenih interni rabi znotraj organa, ne pa tudi preostali deli dokumenta, kot npr. naziv dokumenta, datum, dogodek, dnevni red, prisotni, podpisi. Teh objektivnih dejstev ne moremo umestiti pod izjemo notranjega delovanje in delnega dostopa ni moč zavrniti, saj so za prosilca lahko pomembni tudi ti podatki. Kot je zapisalo tudi sodišče v sodbi III U 86/2019-19, lahko »v primeru, ko bi bili zahtevani dokumenti po uporabi instituta delnega dostopa za prosilca povsem brez vsakega pomena, zavezanec za dostop do informacij javnega značaja sicer izjemoma zavrne zahtevo za dostop. Vendar pa mora v takem primeru zavezanec opraviti analizo in odločitev utemeljiti na zelo konkretnih razlogih« (tč. 14 obrazložitve). V obravnavani zadevi taki konkretni razlogi niso podani. Ob tem pa tudi ni razvidno, da bi bil delni dostop do informacij za prosilca brez vsakega pomena, saj je v pritožbi jasno izrazil dvom, da bi celotna vsebina zahtevanega dokumenta predstavljala izjemo od prostega dostopa. IP je ugotovil, da so v obravnavanem primeru zahtevane informacije vsebinsko napisane na način, da se da prekriti vse podatke, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.

 

Po oceni IP je v obravnavanem primeru z delnim dostopom do zahtevanih zapisnikov tako mogoče varovati notranje delovanje organa, prosilcu pa kljub temu omogočiti uresničevanje pravice dostopa do informacije javnega značaja na način, da se lahko seznani s sprejetimi sklepi Sveta ustanoviteljic in z glavnimi razlogi zanje. Kot notranje delovanje namreč niso varovani zapisniki kot celota, ampak zgolj podatki o tem, kakšnega mnenja je bil posamezen član.

 

Ker je delni dostop do zahtevanega dokumenta, ne da bi s tem ogrozili zaupnost informacij, mogoč, je IP odločil kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

Dalje IP poudarja, da iz razloga izjeme 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni mogoče prekriti vseh osebnih podatkov, ki jih vsebujejo obravnavani dokumenti, zato je IP presojal še, ali je v konkretnem primeru podana tudi izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

 

  1. Izjema varstva osebnih podatkov

 

ZDIJZ pri ugotavljanju izjeme varstva osebnih podatkov napotuje na določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, 113/05, 51/07-ZUstS in 67/07; v nadaljevanju ZVOP-1), na podlagi katerih nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno. Takšen primer je npr. razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. Poleg Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1) se od 25. 5. 2018 dalje v Republiki Sloveniji uporablja Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljnjem besedilu Splošna uredba o varstvu podatkov). Ker Splošna uredba o varstvu podatkov velja neposredno, na nacionalnem nivoju pa zakona, ki bi zagotovil izvajanje njenih določb, (še) ni, je treba glede varstva osebnih podatkov spoštovati določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov. Ob tem je mogoče ugotoviti, da predmetna uredba bistveno ne spreminja definicije osebnega podatka. Po določilu člena 4, pododstavka (1), pomeni osebni podatek katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nadaljnjem besedilu: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika.

 

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da javni organi oziroma javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e).

 

Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ). Po mnenju IP nima vsak osebni podatek statusa varovanega osebnega podatka in drži, da je določene osebne podatke v dokumentih, ki sicer izpolnjujejo kriterije za informacijo javnega značaja, dovoljeno razkriti. Osebni podatek, ki ni varovan osebni podatek, namreč predstavlja informacijo javnega značaja. Določanje meje (ločnice) med varovanimi in nevarovanimi osebnimi podatki je v praksi pogosto zahtevno in terja upoštevanje vseh relevantnih okoliščin.

 

IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti vsebujejo naslednje osebne podatke: imena, priimke in znanstvene nazive fizičnih oseb. Za tiste izmed njih, za katere je IP ugotovil, da so javni uslužbenci ali javni funkcionarji (npr. župani), pravno podlago za njihovo obdelavo in posredovanje predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da se ne glede na morebitne izjeme dostop do informacij dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ker je nedvomno, da so javni uslužbenci in javni funkcionarji v zahtevanih dokumentih navedeni kot v kontekstu opravljanja svojih nalog iz delovnega razmerja oziroma funkcije, navedeni osebni podatke teh oseb, torej niso varovani osebni podatki. Posamezniki - župani, ki so člani Sveta ustanoviteljic in javni uslužbenci, ki so sodelovali na teh sejah pri tem namreč ne zastopajo svojih osebnih interesov, temveč delujejo v imenu in za račun organa (občine), kot posamezniki torej opravljajo javno funkcijo tega organa ali pa delo v okviru delovnega področja, ki ga opravljajo kot javni uslužbenci v posamezni občini.

 

Navedeno je IP ugotovil iz že zgoraj navedenih določb Odloka o ustanovitvi JP Prlekija d. o. o., ki določajo, da Svet ustanoviteljic sestavljajo župani oziroma županje ustanoviteljic javnega podjetja. Za zastopanje na seji Sveta ustanoviteljic lahko župani pooblastijo drugo osebo (prvi odstavek 15. člena).

Svet ustanoviteljic izvaja svoje naloge na sejah (tretji odstavek 15. člena). Pristojnosti Sveta ustanoviteljic določa 17. člen Odloka, ki določa, da Svet ustanoviteljic:

– določi posebne pogoje za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin,

– odloča o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, po predhodnem mnenju občinskih svetov,

– imenuje in razrešuje direktorja,

– sprejema merila za določitev variabilnega dela plače, pravic in obveznosti direktorja javnega podjetja;

– odloča o višini nagrade članom skupščine,

– daje soglasje k odločitvam organov javnega podjetja o poslovni politiki, programih dela ter finančnih načrtih javnega podjetja,

– odloča v drugih primerih, ko zakon ali drug predpis določa, da o določenem vprašanju odloča organ občine, pa ni določeno, da je takšna naloga v pristojnosti občinskega sveta,

– je posvetovalni organ občinskega sveta ali skupščine v zvezi z nalogami iz drugega ali tretjega odstavka tega člena.

Ko je IP navedeno povezal z vsebino zapisnikov, je zaključil, da je tematika, ki jo vsebujejo posamezni zahtevani zapisniki, obravnavala v okviru izvajanja nalog, ki jih določa Odlok, osebni podatki članov Sveta ustanoviteljic pa se posledično v zahtevanih dokumentih pojavljajo v zvezi z izvajanjem teh (javnopravnih) nalog oziroma funkcij in ne v zasebnem svojstvu tam navedenih posameznikov. Poudariti velja, da župani občin, ki jim je bila z izvolitvijo v funkcijo zaupana naloga delovanja v interesu občanov, s svojimi stališči pomembno vplivajo na izvajanje nalog, ki jih zagotavlja javno podjetje v okviru javne službe in posledično tudi na uporabnike njihovih storitev, torej občane. Stališča županov tako spadajo med podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, saj ti ne delujejo kot člani Sveta ustanoviteljic v svojem prostem času in s svojimi stališči ne predstavljajo le lastne volje, temveč delujejo v funkciji zakonitih zastopnikov občin in kot taki s stališči (oziroma vsaj s skupnim končnim stališčem Sveta ustanoviteljic) omogočajo delovanje javnega zavoda.

 

Dejstvo, da so osebe, ki se pojavljajo v zahtevanih zapisnikih, javni uslužbenci posameznih občin je IP ugotavljal z vpogledom na spletne strani občin, kjer so podatki o zaposlenih, po tem, ko je ugotovil, da so ti kot taki navedenih v posameznih zapisnikih (npr. kot pooblaščene osebe občine, kot sestavljavci zapisnikov skladno z 18. členom Odloka) in ugotovil, da so ti javni uslužbenci v zahtevanih dokumentih navedeni v zvezi z opravljanem svojega delovnega razmerja.

 

Nadalje je IP po pregledu vsebine zahtevanih zapisnikov ugotovil, da ti v pretežnem delu ne vsebujejo nobenih osebnostnih značilnosti posameznikov – županov in javnih uslužbencev, niti njihovega vedenja, čustev in odnosa do določene tematike. Posledično je IP zaključil, da pri v zapisnikih navedenih osebnih podatkih teh oseb ne gre za varovane osebne podatke, saj gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnih uslužbencev in je podana izjema od izjem iz 3. odst. 6. čl. ZDIJZ ter je razkritje teh podatkov dopustno. V konkretnem primeru namreč ne gre za presojo dobesednega zapisa seje (magnetograma), niti za presojo tonskega zapisa seje, kot npr. v primeru, ki ga je IP obravnaval pod opr. št. 090-155/2013/10 v povezavi s sodbo Upravnega sodišča RS št. II U 469/2013-10 z dne 14. 5. 2014 ali v primeru pod opr. št. 090-153/2015 z dne 31. 7. 2015 in v katerih je IP zavzel stališče, da gre za varovane osebne podatke. Iz tonskega zapisa so namreč dejansko razvidne osebne govorne značilnosti udeleženih posameznikov, pa tudi sam glas, ki predstavlja biometrični podatek. V konkretnem primeru ne gre za takšno dejansko stanje, ampak za primer, ki je podoben dejanskemu stanju v zadevah IP št. 090-289/2015 z dne 8. 1. 2016, št. 090-262/2015 z dne 30.11.2015 ali št. 090-286/2014 z dne 6. 2. 2015, v katerih so bili predmet presoje zapisniki sej organov javnih zavodov in kjer je IP odločil, da je do zahtevanih dokumentov mogoč vsaj delni dostop.

 

Glede na navedeno IP ni odredil prekritja teh osebnih podatkov (imen in priimkov, strokovnih in znanstvenih nazivov ter podpisov) na zapisnikih, prav tako pa teh oseb ni vabil v postopek kot stranskih udeležencev, upoštevajoč pri tem določbo člena a 26. a ZDIJZ, ki določa, da je v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo, stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni[11].

 

IP na tem mestu dalje ugotavlja, da imena, priimki in naslov prebivališča zakonitih zastopnikov pravnih oseb (JP Prlekija d.o.o.), ki se pojavljajo v zahtevanih dokumentih, niso varovani osebni podatki, saj gre za osebe, pooblaščene za zastopanje, katerih vpis v Poslovni register Slovenije[12] je obvezen. Ostali osebni podatki teh oseb (npr. rojstni datum), pa so varovani, zato je IP odredil njihov prekritje.

 

V zvezi z osebnimi podtlaki (imeni in priimki) ostalih oseb navedenih v dokumentih (zaposleni pri JP Prlekija d.o.o., ki niso javni uslužbenci, predstavniki medija, ime odvetnika, ki na teh sejah ni nastopal v smislu zastopanja pred sodiščem) pa IP ni našel zakonske podlage za njihovo razkritje, zato so tudi ti osebni podatki v zahtevanih t.i. varovani osebni podatki in je IP odredil njihovo prekritje kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

 

  1. Sklepno

 

Iz vseh navedenih razlogov je IP odločil, da je glede zahtevanih zapisnikov delno podana izjema notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in izjema varstva osebnih podatkov iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je mogoče varovane dele zapisnikov izločiti in prosilcu omogočiti dostop do preostalega dela dokumenta (z institutom delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ), je IP organu naložil, da te dele prekrije in prosilca seznani s preostalim delom zapisnikov.

 

IP je tako zaključil, da je odločitev organa v izpodbijanem sklepu, upoštevajoč določbe 1. in 4. člena ZDIJZ, materialnopravno zmotna, zato je IP pritožbi prosilca delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ter 259. člena ZUP, izpodbijani sklep delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je prosilcu dolžan posredovati zahtevane dokumente v obliki fotokopij, v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora skladno s 7. členom ZDIJZ v njem prekriti varovane podatke. Ob odsotnosti ugotovitve organa glede želene oblike seznanitve z dokumentom, je prosilca k tej dopolnitvi zahteve pozval IP. Z dopisom (elektronskim sporočilom) je prosilec IP sporočil, da se z dokumenti želi seznaniti v obliki fotokopije. 

 

Glede podatkov v zahtevnih dokumentih, ki izpolnjujejo pogoje izjeme iz 3. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je treba prekriti skladno s 1. točko izreka te odločbe, je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno (2. točka izreka te odločbe).

 

K III . točki izreka:

 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz III. točke izreka te odločbe. 

 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

 

 

Postopek vodila:

Maja Wondra Horvat, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

 

 

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

 

 

[1] Uradni list RS, št. 81/2016.

[2] Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF, 14/15 – ZUUJFO, 11/18 – ZSPDSLS-1, 30/18, 61/20 – ZIUZEOP-A in 80/20 – ZIUOOPE

[3] Npr. sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča, I U 2263/2017-29 z dne 20. 11. 2019.

[4] Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82).

[5] Za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148.

[6] Poročilo je dostopno na: conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/205.htm

[7] Enako IP v odločbi, št. 090-65/2020.

[8] Iz prakse Upravnega sodišča RS na primer izhaja, da se je izjema notranjega delovanja nanaša na sklepe in kolegije ministrstva (Sodba št. I U 896/2015-8, z dne 11. 4. 2016) ali pa magnetogram seje Vlade RS (Sodba št. I U 1837/2014-25, z dne 11. 2. 2016), kar smiselno ustreza zahtevanim dokumentom. 

[9] Tako sklep Vrhovnega sodišča, št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011, ki mu sledijo sodbe Upravnega sodišča RS I U 817/2015, I U 896/2015.

[10] Takšno stališče se je razvilo tudi skozi prakso Ameriškega Vrhovnega sodišča, povzeto na spletni strani https://www.nist.gov/foia, v razlikovanju med t.i. »facts and opinions«

[11] Navedeno razlago je Upravno sodišče RS potrdilo v nedavni sodbi, IV U 108/2021 z dne 15. 2. 2022.

[12] https://www.ajpes.si/