prosilec - Občina Lendava

Številka: 090-70/2026/7

Datum: 24. 4. 2026

Informacijski pooblaščenec, po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, s spr. in dop; v nad. ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi … (v nad. prosilec), z dne 18. 2. 2026, zoper odločbo Občine Lendava, Glavna ulica 20, 9220 Lendava (v nad. organ), št. 090-0001/2026-4 z dne 28. 1. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 18. 2. 2026 zoper odločbo Občine Lendava, št. 090-0001/2026-4 z dne 28. 1. 2026, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe, v elektronski obliki, posredovati:

-       Pogodbo št. 9691-0455/2021 o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 31. 12. 2021,

-       Aneks št. 1 (9695-0040/2022) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 19. 12. 2022,

-       Aneks št. 2 (9695-102/2024) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 28. 11. 2024,

-       Aneks št. 3 (9695-0063/2025) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 21. 8. 2025, s prilogo št. 1,

-       Aneks št. 4 (9695-0073/2025) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 8. 9. 2025,

-       Aneks št. 5 (9695-0101/2025) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 6. 11. 2025, na način, da prekrije imena in priimke ter delovna mesta delavcev v 2. točki Dodatka št. 1 k Aneksu št. 5.

2.     Pritožba prosilca se v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ v skladu s prejšnjo točko na zahtevanih dokumentih dolžan prekriti, zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1)           Prosilec je dne 4. 1. 2026 od organa zahteval posredovanje pogodbe o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in Zipline Vinarium z dne 31. 12. 2021 ter vse pripadajoče morebitne anekse, ki so bili podpisani od 31. 12. 2021 do 31. 12. 2025. Organ je prosilcu ponudil vpogled na sedežu občine, kjer bi se podala tudi ustna obrazložitev vsebine dokumentacije ter pojasnila v zvezi s finančnimi in stroškovnimi vidiki predmetne zahteve, vendar je prosilec vztrajal pri posredovanju dokumentacije na elektronski naslov.

(2)           Organ je z odločbo, št. 090-0001/2026-4 z dne 28. 1. 2026 prosilcu zavrnil dostop, na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, ker bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje v delovanju organa. Organ zatrjuje, da pogodba ni zgolj evidenca pravnega posla, temveč vsebuje specifične pogodbene rešitve, ki odražajo notranje strateške odločitve glede najema nepremičnine ter izvajanje marketinških aktivnosti v imenu in na račun organa. Meni, da pogodbene rešitve izhajajo iz konkretnih notranjih razmislekov, kompromisov in pogajalskih izhodišč organa, in da bo pogodba uporabljena kot izhodiščni dokument pri pripravi novega postopka oddaje nepremičnin v najem v letu 2026. Organ ugotavlja, da zahtevana informacija sicer predstavlja informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, saj izhaja iz delovnega področja organa in se nahaja v materializirani obliki, vendar gre v predmetni zahtevi za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani dokument vsebuje podatke, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem in dejavnostjo organa, saj odraža notranja pogajalska izhodišča, način oblikovanja najemnih pogojev ter razmisleke organa glede upravljanja z občinskim premoženjem, pa tudi način izvajanja storitev na lokaciji nepremičnin. Nadalje je organ v testu škode opravil konkretno in individualizirano presojo zahtevane informacije, pri čemer ni presojal dokumenta kot celoto, temveč posamezne informacije, ki jih ta vsebuje. Organ je ocenil, da bi razkritje teh informacij povzročilo resno in verjetno škodo varovanemu interesu, ki ga navedena izjema zasleduje. Po presoji organa možnost nastanka škode ni zgolj abstraktna ali hipotetična, temveč realna in verjetna, saj bi razkritje zahtevanih informacij lahko imelo neposredne negativne posledice za varovani interes. Organ poudarja, da razlog za omejitev dostopa ni morebitna neprijetnost, kritika ali neugoden odziv javnosti, temveč konkretna nevarnost za nastanek pravno relevantne škode, kot jo predvideva ZDIJZ. Organ nadalje ocenjuje, da bi razkritje konkretnih pogodbenih določil povzročilo motnje pri delovanju organa, in sicer predvsem v povezavi s pripravo prihodnjih postopkov oddaje predmetnega objekta v najem, saj upravni organ na istih izhodiščih, kot jih je uporabil pri sklenitvi predmetne pogodbe, v letu 2026 pripravlja nov postopek oddaje nepremičnine v najem in nov postopek za izvajanje storitev na teh nepremičninah. Organ meni, da bi razkritje podrobnih pogodbenih pogojev omejilo njegovo avtonomijo pri oblikovanju prihodnjih najemnih razmerij, saj bi potencialni interesenti svoje ponudbe prilagajali znanim pogojem iz obstoječega pogodbenega razmerja, kar bi otežilo učinkovito in enakopravno vodenje prihodnjih postopkov. Organ je preučil tudi možnost delnega dostopa do zahtevanega dokumenta, vendar ugotavlja, da bistvene sestavine pogodbe (predmet najema, višina najemnine, trajanje in posebni pogodbeni pogoji; predvsem v delu obveznosti najemnika in v delu obveznosti lastnika) predstavljajo prav tiste dele, katerih razkritje bi povzročalo navedene motnje. Delni dostop zato ne bi omogočil dosega namena ZDIJZ, hkrati pa ne bi odpravil škodljivih posledic razkritja.

(3)           Zoper odločbo organa, št. 090-0001/2026-4 z dne 28. 1. 2026, je prosilec dne 18. 2. 2026 vložil pritožbo. Zatrjuje napačno uporabo materialnega prava in nezakonito razlago 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec meni, da sklenjena pogodba in vsi pripadajoči aneksi niso dokumenti notranjega delovanja, saj predstavljajo sklenjeno, veljavno pogodbo, pravni akt z zunanjimi učinki in podlago za večletno porabo proračunskih sredstev. Sklenjena pogodba po ustaljeni praksi IP in upravnega sodstva nikakor ne more predstavljati dokumenta notranjega delovanja. Izjema iz 11. točke 6. člena ZDIJZ se nanaša na interne dokumente, ne pa na končne pravne akte, ki ustvarjajo pravice in obveznosti tretjih oseb. Organ je izjemo razširil preko zakonsko dopustnega okvira. Prosilec izpostavlja tudi, da je test škode pavšalen in pravno neustrezen, saj organ zatrjuje, da bi razkritje pogodbe povzročilo motnje pri prihodnjih postopkih oddaje, kar je hipotetična, nekonkretizirana in dokazno nepodprta navedba. Možnost, da bi potencialni, novi ponudniki poznali pogoje pretekle pogodbe, ne predstavlja pravno relevantne škode, temveč je izraz transparentnosti pri ravnanju z javnim premoženjem. ZDIJZ zahteva realno, konkretno in izkazano nevarnost škode, česar organ ni dokazal. Prosilec navaja, da je izrazito prevladujoč javni interes, saj gre za upravljanje javne infrastrukture, večletno pogodbo, porabo občinskih proračunskih sredstev in finančne posledice za občino. Prosilec meni tudi, da organ ni izkazal, zakaj ne bi bilo mogoče zagotoviti delnega dostopa.

(4)           IP je dne 24. 2. 2026 prejel dopis organa, št. 090-0001/2026-6 z dne 20. 2. 2026, s katerim mu je ta odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.

(5)            Na podlagi poziva IP, št. 090-70/2026/2 z dne 6. 3. 2026, je organ v prilogah dopisa št. 090-0001/2026-9 z dne 11. 3. 2026, IP posredoval dokumentacijo, ki jo je prepoznal kot predmet obravnavane zadeve.

(6)            IP je, z dopisom 090-70/2026/5 z dne 2. 4. 2026, pozval … (v nad. stranski udeleženec), da se opredeli, ali kateri izmed zgoraj navedenih dokumentov predstavlja katero izmed izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja. IP je dne 21. 4. 2026 prejel dopis, v katerem se stranski udeleženec sklicuje na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Pritožba je delno utemeljena.

(7)            IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(8)            Prosilec izpodbija odločbo organa št. 090-0001/2026-4 z dne 28. 1. 2026 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) v celoti, zato je IP v nadaljevanju presojal utemeljenost argumentov organa o obstoju izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere je organ zavrnil prosilčevo zahtevo za posredovanje naslednjih dokumentov (v nadaljevanju zahtevani dokumenti):

-       Pogodba št. 9691-0455/2021 o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 31. 12. 2021,

-       Aneks št. 1 (9695-0040/2022) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 19. 12. 2022,

-       Aneks št. 2 (9695-102/2024) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 28. 11. 2024,

-       Aneks št. 3 (9695-0063/2025) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne  21. 8. 2025, s prilogo št. 1,

-       Aneks št. 4 (9695-0073/2025) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 8. 9. 2025,

-       Aneks št. 5 (9695-0101/2025) k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 6. 11. 2025.

1. Notranje delovanje organa (11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)

(9)            Na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

(10)         Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je po pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Bistvena funkcija ZDIJZ je funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

1.1. Presoja obstoja prvega pogoja izjeme notranjega delovanja

(11)         IP ugotavlja, da so zahtevani dokumenti povezani z najemom in izvajanjem storitev na nepremičnini občine, in sicer gre za pogodbo o najemu in izvajanju storitev na nepremičnini v lasti organa ter za anekse k predmetni pogodbi. Da bi katerikoli dokument izpolnjeval prvi pogoj izjeme notranjega delovanja, bi moralo iz njega izhajati notranje razmišljanje, načrtovanje oziroma bi moral vplivati na organizacijski vidik delovanja organa.[1] Zahtevani dokumenti pa so bili pripravljeni in podpisani s strani organa in stranskega udeleženca na podlagi namere za oddajo javnega premoženja[2], ki je bila, skupaj z osnutkom pogodbe, že predhodno javno objavljena na spletni strani organa in posledično ne morejo predstavljati dokumentov v zvezi z notranjim delovanjem organa. Gre namreč za izrazito zunanje delovanje – iskanje najemnikov in izvajalcev storitev, kar predstavlja tipičen primer »zunanjega delovanja«. Zahtevani dokumenti namreč v ničemer ne urejajo notranjih procesov razmišljanja organa.

(12)         Dodaten argument, da zahtevani dokumenti že po svoji naravi ne morejo predstavljati dokumentov v zvezi z notranjim delovanjem organa, pa je ta, da postopek, ki ureja razpolaganje s stvarnim premoženjem samoupravne lokalne skupnosti, izrazito in poudarjeno zasleduje načelo transparentnosti. Občina lahko v skladu s 7. členom Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLS) pridobiva in razpolaga z vsemi vrstami premoženja. Postopek razpolaganja je posebej urejen z Zakonom o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 11/18, 79/18 in 78/23 – ZORR; v nad. ZSPDSLS-1) in Uredbo o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 31/18), pri čemer transparentnost predstavlja temeljno vodilo pri izvedbi teh postopkov. To izraža 9. člen ZSPDSLS-1, po katerem je ravnanje s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti javno, razen kadar poseben zakon določa drugače. Namen in cilj zakonodajalca je bil torej omogočiti javnosti vpogled v postopek oddaje vsakršnega javnega premoženja v najem oziroma upravljanje. Še posebej pa je to pomembno, ko gre za razpolaganje z nepremičnim premoženjem, ki predstavlja premoženjem večje vrednosti. Interes javnosti za nadzor nad gospodarnostjo ravnanja javnega organa je v tem primeru še toliko večji.

(13)         Po presoji IP, v obravnavanem primeru, ni izpolnjen že prvi od dveh navedenih pogojev za obstoj izjeme notranjega delovanja. Glede na zgoraj navedeno v okvir navedene izjeme tako sodijo le tisti podatki oz. informacije, ki izkazujejo notranje razmišljanje organa, notranji proces dela organa, ipd., torej takšni podatki, ki so namenjeni zaposlenim znotraj organa, česar pa za zahtevane informacije nedvomno ni mogoče trditi, kar je podrobneje pojasnjeno že zgoraj. Zato je mogoče zaključiti, da zahtevani podatki niso nastali v okviru notranjega razmišljanja organa oziroma notranje politike organa. Zahtevani dokumenti namreč ne vsebujejo nobenega podatka o občutljivem notranjem razmišljanju oz. oblikovanju mnenj znotraj organa, prav tako ne vsebujejo informacij o tem, kako je znotraj organa potekala razprava ali razmišljanje, temveč vsebujejo zgolj dejstva o pogodbenih določilih glede najema in izvajanja storitev v zvezi s konkretno nepremičnino, kar pomeni, da zahtevani dokumenti ne izkazujejo nikakršnega notranjega razmišljanja organa.

(14)         Čeprav IP meni, da ni izpolnjen že prvi od pogojev za izjemo notranjega delovanja, se je v nadaljevanju opredelil tudi do obstoja drugega pogoja.

1.2. Presoja obstoja drugega pogoja izjeme notranjega delovanja

(15)         IP pojasnjuje, da morajo v zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa.

(16)         Pri tej izjemi je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti delovanje oziroma dejavnost organa, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja, kar pa, v skladu s pravno teorijo in tudi s prakso IP, ne more pomeniti »motenj« v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Besedo »motnje« je treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.

(17)         Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa. Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnje procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 1613/2011-28 pa izhaja, da motnje pri delovanju organa pomenijo pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne resno ogroženost. Z resno ogroženostjo je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ).

(18)         Organ v izpodbijani odločbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni povezal s konkretnimi argumenti, ki bi se nanašali na konkretne dokumente oziroma podatke, ki so predmet zahteve prosilca. Ker v postopku po ZDIJZ ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, namreč ne zadošča zgolj abstraktno in neobrazloženo sklicevanje na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora konkretno utemeljiti, kakšne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje zahtevanega dokumenta, pri čemer mora razloge za takšno ugotovitev natančno, jasno in konkretno obrazložiti, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost. Tega organ v izpodbijani odločbi, niti kasneje v pritožbenem postopku, ni storil, temveč je zgolj pavšalno, in za vse zahtevane dokumente hkrati, zatrjeval, da bi »razkritje podrobnih pogodbenih pogojev omejilo njegovo avtonomijo pri oblikovanju bodočih najemnih razmerij, saj bi potencialni interesenti svoje ponudbe prilagajali znanim pogojem iz obstoječega pogodbenega razmerja, kar bi otežilo učinkovito in enakopravno vodenje prihodnjih postopkov«. Takšni argumenti pa, glede na zgoraj opisano načelo preglednosti in transparentnosti, ki je z ZSPDSLS-1 predpisano za postopke razpolaganja z nepremičninami v lasti občine, niti ne morejo predstavljati pravno upoštevnih motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa. IP zato zaključuje, da ni razumno pričakovati, da bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo kakršnekoli pojave, ki ne bi bili usklajeni s pravilnim oziroma normalnim delovanjem organa.

(19)         IP je zato zaključil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede zahtevanih podatkov ni podana, zaradi česar je organ v izpodbijani odločbi zmotno uporabil materialno pravo.

2.     Poslovna skrivnost

(20)         Ker se je stranski udeleženec skliceval na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP pojasnjuje, da organ lahko zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) tako v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 s tem napotuje na določbe Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS), ki so začele veljati 20. 4. 2019. IP ugotavlja, da so presojani podatki nastali po uveljavitvi ZPosS, zato je pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS.

(21)         Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

-       je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

-       ima tržno vrednost;

-       imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

(22)         IP v zvezi s prvo alinejo 2. člena ZPosS ugotavlja, da je bil osnutek pogodbe objavljen na spletni strani občine[3], kot priloga k Nameri o sklenitvi neposredne najemne pogodbe o izvajanju storitev na objektu Stolp Vinariu in Zipline Vinarium. IP ugotavlja še, da se določbe objavljenega osnutka pogodbe in Pogodbe št. 9691-0455/2021 o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium z dne 31. 12. 2021, ne razlikujejo bistveno. Aneksi k tej pogodbi, ki so prav tako predmet tega pritožbenega postopka, pa se nanašajo na to pogodbeno razmerje. IP tako ugotavlja, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo informacij, ki niso splošno znane.

(23)         IP, upoštevaje navedeno zakonsko določbo in po vpogledu v Pogodbo o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in na Zipline Vinarium, ugotavlja, da zahtevani podatki ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, ker ni izpolnjen tudi pogoj tržne vrednosti. Poslovna skrivnost se namreč lahko nanaša na podatke gospodarskih družb, ki nastopajo na konkurenčnem trgu in, ki izpolnjujejo zahteve 2. člena ZPosS. Kot navaja stranski udeleženec že sam v dopisu z dne 21. 4. 2026, gre v obravnavanem primeru za nepridobitno organizacijo (zvezo društev), torej statusno povsem drugače organiziran subjekt, kot pa so družbe, ki so si konkurenti na prostem trgu. Navedeno pomeni, da je bistvo delovanja zveze društev neprofitnost, med tem, ko gospodarske družbe delujejo na prostem trgu, zato so določeni njihovi podatki še kako pomembni z vidika ustvarjanja prihodkov, in je njihovo varovanje iz tega razloga še toliko večje, zato zakon tudi opredeljuje varovanje podatkov, ki izpolnjujejo pogoje za obstoj poslovne skrivnosti. IP tako zaključuje, da v obravnavnem primeru pogodba med organom in stranskim udeležencem ter pripadajoči aneksi, ki urejajo razpolaganje s stvarnim premoženjem občine, nimajo tržne vrednosti. Slednjega pa tudi stranski udeleženec ni z ničemer konkretno izkazal, saj se je v dopisu z dne 21. 4. 2026 le splošno skliceval na to, da »pogodba ne vsebuje zgolj splošnih določb, temveč celovit, individualiziran poslovni model upravljanja turistične infrastrukture, ki vključuje: strukturiran model izvajanja turistične dejavnosti, strukturirane modele ustvarjanja prihodkov (plačilo za izvajanje neposrednih nalog po pogodbi, plačilo za tekoče obratovanje in vzdrževanje objektov stolpa Vinarium in Zipline Vinarium, prihodki iz naslova vstopnin, prihodki iz naslova najemnin in prodaje spominkov....), natančno razdelitev tveganj med pogodbenima strankama, prilagodljive cenovne mehanizme glede na sezonalnost in obseg obiska ter politiko oblikovanja cen storitev, integrirane marketinške strategije izvajanja dejavnosti v imenu in za račun lastnika«, in da bi razkritje zahtevanih dokumentov »omogočilo neposredno posnemanje poslovnega modela«, pri čemer je na splošno zatrjeval nastanek škode na obstoječem trgu, pri prihodnjih poslih in v prihodnjem postopku, ne da bi konkretno pojasnil, na katere konkretne določbe in informacije iz zahtevanih dokumentov se njegove trditve sploh nanašajo.

(24)         IP ugotavlja tudi, da stranski udeleženec dopisu z dne 21. 4. 2026 ni priložil nobene dokumentacije, ki bi dokazovala, da je kot imetnik poslovne skrivnosti kakorkoli razumno ukrepal, da bi jo ohranil kot skrivnost. Po pregledu vsebine zahtevanih dokumentov IP ugotavlja, da niso označeni kot poslovna skrivnost, stranski udeleženec saj stranski udeleženec, pa tudi z ničemer ni izkazal, da bi kakšne izmed podatkov iz zahtevanih dokumentov določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki  (npr. s sprejetjem sklepa ali pravilnika o poslovni skrivnosti) in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo.

(25)         Upoštevaje vse navedeno IP zaključuje, da stranski udeleženec, na čigar strani je dokazno breme, ni uspel izkazati, da zahtevani dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost po ZPosS.

(26)         Nadalje je IP ugotavljal še, ali pride v poštev tretji odstavek 2. člena ZPosS, ki pravi, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Navedena določba napotuje na področne zakone, ki izrecno določajo, kateri podatki morajo biti javni. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva.

(27)         IP ugotavlja, da zahtevani dokumenti vsebujejo absolutno javne podatke v smislu določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki med drugim določa, da so vselej javni podatki o porabi javnih sredstev.

(28)         Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Tako, denimo, Upravno sodišče RS navaja v sodbi št. I U 1034/2019-24 z dne 29. 2. 2024, sklicujoč se na sodbo št. I U 2856/2017 z dne 17. 2. 2021, »poraba javnih sredstev« v ZDIJZ ni terminus technicus, ki bi ga zakonodajalec vnaprej opredelil v uvodnih določbah ZDIJZ. Sistematična metoda razlage ZDIJZ ne kaže na to, da bi zakonodajalec imel namen transparentnost delovanja drugih oseb javnega prava vezati zgolj na določena dejanja porabe premoženja, kot ene ali več specifičnih in ožjih oblik lastninskih upravičenj, kot so: ius utendi, ius abutendi, ius fruendi ali ius disponendi. Zato je z vidika sistematične metode razlage pomembno, da si morajo po določilu drugega odstavka 2. člena ZDIJZ organi za uresničitev namena tega zakona prizadevati, da dosežejo „čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju“.« Pojem porabe (javnih sredstev) je zato treba razlagati široko (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.

(29)         Upravno sodišče RS je v sodbi I U 1034/2019-24 z dne 29. 2. 2024 (30. točka obrazložitve) poudarilo, da razlaga pojma »porabe javnih sredstev« iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ zajema tudi informacije, ki so s samo porabo posredno povezane in ne samo tistih, ki so z njo povezane neposredno. Pri tem se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča opr. št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009, kjer je bil uporabljen standard »posredne« povezanosti informacij s porabo javnih sredstev, ko je šlo za vpogled v zapisnik inšpektorja o nadzoru v občinski upravi. Odločitev sodišča sledi številnim sodbam, kjer je Upravno sodišče RS zavzelo stališče, da je treba pojem »poraba javnih sredstev« tolmačiti široko,[4] čemur je v svoji praksi vselej sledil tudi IP.[5] Pri tem je treba upoštevati, da gre lahko za absolutno obveznost razkritja podatkov tudi v primeru, ko imajo zahtevane informacije vpliv ali bi lahko vplivale na porabo javnih sredstev.[6] Vsako ravnanje s stvarnim premoženjem, njegovo upravljanje, skrb za pravno in funkcionalno urejenost, investicijska vzdrževalna dela, priprava, organiziranje in vodenje investicij v vseh fazah je lahko poraba javnih sredstev v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.[7]

(30)         IP opozarja še na stališče sodišča v sodbi Upravnega sodišča št. I U 764/2015 z dne 24. 8. 2016 (točka 15), da kadar kupci sklepajo pravni posel z osebo javnega prava, se morajo pri tem zavedati, da sklepajo pravni posel z javnim sektorjem, za katerega veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti. Upravno sodišče je v citirani sodbi navedlo, da ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem, oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt. Vsakdo ima namreč pravico vedeti, kako se razpolaga z javnimi sredstvi, ne glede na to, ali je drug partner v nekem poslu, kjer javnopravni subjekt razpolaga z javnimi sredstvi, oseba javnega prava ali zasebnopravni subjekt. ZDIJZ namreč v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ne določa, da podatki o porabi javnih sredstev ne bi bili javni v primeru, ko bi se javna sredstva porabljala v razmerju do nekega subjekta, ki ni oseba javnega prava, kar pomeni, da so podatki o porabi javnih sredstev vedno javni. Posledično to pomeni tudi, da oseba, ki je sklenila pravni posel z občino, kot osebo javnega prava, ne more pričakovati popolne svobode pri določanju morebitnih poslovnih skrivnosti, saj je občina z zakonom zavezana k višji stopnji transparentnosti, javnosti in odgovornosti, kar pomeni tudi, da morajo biti pogodbe/sporazumi v delu, v katerem predstavljajo porabo javnih sredstev, javne.

(31)         Upoštevaje vse navedene pravne podlage in prakso Upravnega sodišča RS IP zaključuje, da zahtevani dokumenti, ki se nedvomno nanašajo na razpolaganje s stvarnim premoženjem občine, predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in so zato absolutno javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ter zato, skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS, niti ne morejo biti določeni kot poslovna skrivnost.

3.           Izjema varstva osebnih podatkov

(32)         Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Poleg Splošne uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nad. Splošna uredba o varstvu osebnih podatkov), ki se uporablja neposredno, veljajo tudi določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 163/22; v nad. ZVOP-2).

(33)         Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

(34)         IP je v nadaljevanju preveril, ali je za obdelavo zahtevanih podatkov oz. dokumentov (posredovanje prosilcem oz. javnosti) podana ustrezna pravna podlaga. Z vpogledom v zahtevane dokumente IP ugotavlja, da ti, v skladu z zgoraj navedeno definicijo osebnega podatka, vsebujejo osebne podatke. Odločitev IP, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, sledi naslednjim ugotovitvam:

-       v Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in Zipline Vinarium in v vseh pripadajočih aneksih niso varovani osebni podatki o imenu in priimku, podpisu in funkciji zastopnika organa (župana), saj gre za podatke o posamezniku, ki so navedeni v zvezi z opravljanjem javne funkcije (1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ),

-       v Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in Zipline Vinarium niso varovani osebni podatki o imenu in priimku skrbnikov pogodbe na strani lastnika (občine), saj je razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo npr. podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ).

-       v prilogi št. 1 k Aneksu 3 k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev je naveden samostojni podjetnik. Pravno podlago za razkritje teh podatkov predstavljajo določbe ZGD-1, ZPRS-1 in ZSReg, iz katerih izhaja, da ime in priimek samostojnega podjetnika, s katerim ta nastopa kot poslovni subjekt na trgu in je v tem smislu tudi naveden v obravnavani dokumentaciji, nista varovana osebna podatka, ker je samostojni podjetnik posameznik glede na veljavno statusno pravno ureditev gospodarskih subjektov, fizična oseba, ki na trgu samostojno opravlja pridobitno dejavnost kot svojo izključno dejavnost; samostojni podjetnik torej ni pravna oseba in tudi ni gospodarska družba, je pa nosilec gospodarskega podjema, »imetnik« podjetja in zato enakovreden gospodarski subjekt nasproti npr. gospodarskim družbam. To potrjuje tudi ustavna sodna praksa (odločbi št. U-I-84/03 in št. U-I-298/04).

-       v dodatku št. 1 k Aneksu št. 5 k Pogodbi o najemu in izvajanju storitev na objektu Stolp Vinarium in Zipline Vinarium so navedeni imena, priimki in delovna mesta zaposlenih pri stranskem udeležencu, za razkritje katerih pa ni ni podane pravne podlage , kar pomeni, da predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in je zato dostop do teh podatkov treba zavrniti.

4. Delni dostop

(35)         Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje ureja t.i. delni dostop 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

(36)         IP ugotavlja, da je delni dostop, upoštevaje določbe 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe do zahtevanih dokumentov mogoč, zato je odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

5. Sklepno

(37)         Na podlagi zgoraj navedenega je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo organa delno odpravil in organu naložil, da mora prosilcu zahtevane dokumente posredovati na način, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu pa je IP pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(38)         V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,                       

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] Glej sodbo I U 1551/2011, z dne 18. 1. 2012.

[2] https://lendava.si/vsebina/namera-o-sklenitvi-neposredne-najemne-pogodbe-o-izvajanju-storitev-na-objektu-stolp-vinarium-in-zipline-vinarium

[3] https://lendava.si/vsebina/namera-o-sklenitvi-neposredne-najemne-pogodbe-o-izvajanju-storitev-na-objektu-stolp-vinarium-in-zipline-vinarium

[4] Npr. Sodbe Upravnega sodišča RS opr. št. I U 599/2014, I U 865/2015, I U 764/2015, I U 1125/2017, I U 1126/2023, I U 1544/2018, I U 676/2016.

[5] Npr. odločbe, št. 090-206/2027 z dne 27. 11. 2017, 090-32/2017 z dne 14. 4. 2017090-105/2018 z dne 2. 9. 2018,090-293/2020 z dne 13. 1. 2021, 090-301/2020 z dne 28. 1. 2021, 090-301/2020 z dne 28. 1. 2021 in druge.

[6] Enako sodba Upravnega sodišča I U 1125/2017 z dne 3. 10. 2018, odst. 15.

[7] Enako sodba Upravnega sodišča I U 1544/2018 z dne 7. 10. 2020, odst. 26.