prosilec - Občina Izola

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca iz razloga, da je prosilec v zahtevi postavil vprašanje, IP pa po preučitvi pritožbe ugotavlja, da je odločitev organa napačna. Na podlagi pregleda dokumentacije IP ugotavlja, da organ z zahtevano dokumentacijo razpolaga, zato je zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopnemu organu.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-214/2024/4

Datum: 17. 6. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 31. 5. 2024, zoper odločbo Občine Izola, Sončno nabrežje 8, 6310 Izola (v nadaljevanju: organ), št. 090-19/2024-2, z dne 24. 5. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.   Pritožbi prosilca, z dne 31. 5. 2024, zoper odločbo Občine Izola, št. 090-19/2024-2, z dne 24. 5. 2024, se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.   Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 15. 5. 2024 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, v kateri zahteva posredovanje pravne podlage, ki dovoljuje ... postavitev oziroma obstoj/lastništvo nezahtevnega objekta (vključno s pripadajočo infrastrukturo), kateri stoji oziroma zaseda del parcele ...

Organ je o zahtevi prosilca dne 24. 5. 2024 odločil z odločbo št. 090-19/2024-2 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ navedel, da prosilec zaproša za pravno podlago, kar ne predstavlja informacije javnega značaja, saj se zahteva ne nanaša na pridobitev dokumenta v materializirani obliki, temveč prosilec želi odgovor na vprašanje.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo dne 31. 5. 2024, v kateri navaja, da je zavrnitev neupravičena. Organ sicer med vrsticami odgovori, da pravne podlage ni, nedopustno pa je, da breme zavrnitve preloži na prosilca na podlagi lažne trditve, da prosilec zahteva odgovor na vprašanje. Navaja, da je bil javni razpis izveden in zaključen, vseboval je celo navedbo tega enostavnega nezahtevnega objekta, sklenjena je tudi pogodba, s katero lastniki ta objekt tržijo. Če ne obstaja dokument, ki je pravna podlaga, ki dovoljuje postavitev in obstoj/lastništvo tega objekta, naj se to ugotovi z odločbo. Prosilec navaja, da ne želi odgovor na vprašanje, temveč potrditev ali organ zahtevano informacijo ima ali ne.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 4. 6. 2024, odstopil v odločanje IP. Pri obravnavi pritožbe je IP ugotovil, da ne razpolaga z vsemi potrebnimi informacijami, zato je organ pozval k posredovanju dokumentacije in pojasnil. Organ je navedeno poslal dne 14. 6. 2024.

Pritožba je utemeljena.

1.     Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Informacija javnega značaja in predmet zahteve prosilca

Predmet tega pritožbenega postopka je tako vprašanje, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Kot izhaja iz navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in se pri organu nahaja. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

Organi so dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu. Pri tem IP opozarja, da organi niso dolžni odgovarjati na vprašanja prosilcev, jim dajati pojasnil, raznih obrazložitev in komentarjev. 

IP po preučitvi dokumentov konkretne zadeve ugotavlja, da je organ napačno štel, da je prosilec v svoji zahtevi postavil vprašanje in da prosilec ne želi pridobiti dokumenta. Ob tem IP še pojasnjuje, da tudi če bi prosilec postavil vprašanje v svoji zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, bi moral organ v okviru postopka po ZDIJZ preveriti, ali glede tega razpolaga s kakšnim dokumentom in prosilcu tak dokument posredovati.[1] IP ugotavlja, da je prosilec svojo zahtevo podal na obrazcu z naslovom »Zahteva za dostop do informacij javnega značaja«. Kot izhaja iz zahteve prosilca z dne 15. 5. 2024 je prosilec zahteval »pravno podlago, ki dovoljuje ... postavitev oziroma obstoj/lastništvo nezahtevnega objekta (vključno s pripadajočo infrastrukturo), kateri stoji oziroma zaseda del parcele ..«. IP ugotavlja, da prosilec zahteva dokument, ki pomeni pravno podlago za postavitev in obstoj oziroma lastništvo nezahtevnega objekta (ta pa je v konkretnem primeru lahko nek splošni ali posamični pravni akt). Organ je tako napačno zavrnil zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja iz razloga, da je prosilec želi odgovor na vprašanje.

Organ je na podlagi poziva IP z dne 11. 6. 2024 posredoval pojasnila in dokumente v zvezi z nezahtevnim objektom na parceli št. .., s katerimi razpolaga. Na podlagi pregleda dokumentacije IP ugotavlja, da so dokumenti, ki izkazujejo »pravno podlago, ki dovoljuje ... postavitev oziroma obstoj/lastništvo nezahtevnega objekta (vključno s pripadajočo infrastrukturo), kateri stoji oziroma zaseda del parcele ..« naslednji:

-       Pogodba o najemu in dovolitvi posebne rabe javne površine št. .. (ki jo je organ prosilcu že posredoval dne 18. 4. 2024, na podlagi njegove zahteve za dostop do informacij javnega značaja),

-       Najemna pogodba z dne 3. 7. 2020 (s katere prosilec že razpolaga, saj v pogodbi nastopa kot ena od pogodbenih strank-najemodajalec),

-       Prodajna pogodba z dne 23. 6. 2021 med fizično osebo in ..

Glede na navedeno IP tako ugotavlja, da organ razpolaga z informacijami, ki jih je zahteval prosilec v svoji zahtevi z dne 15. 5. 2024, tj. dokumentom, ki izkazuje pravno podlago za postavitev in obstoj oziroma lastništvo nezahtevnega objekta. Sklenjena prodajna pogodba med fizično osebo in ... je namreč pravna podlaga za lastništvo nezahtevnega objekta. Z nekaterimi izmed zgoraj navedenih dokumentov pa prosilec že razpolaga, kot je to na podlagi odstopljene dokumentacije ugotovil IP.

3.     Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP  ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, saj razpolaga z zahtevano dokumentacijo in tudi z ostalimi informacijami, ki se tičejo postavitve, uporabe in lastništva oziroma najema nezahtevnega objekta ter občinskega javnega razpisa v zvezi z dovolitvijo posebne rabe javne površine, kjer stoji ta nezahtevni objekt, poleg tega pa se organ (še) ni spustil v vsebinsko obravnavo zadeve, pri čemer mu je ta možnost dana prav z vrnitvijo v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral pri ponovnem odločanju izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

V zvezi z zahtevanimi  dokumenti, glede katerih bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da predstavljajo informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in da organ z njimi razpolaga, ob upoštevanju ugotovitev IP v pritožbenem postopku, mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V tem primeru mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja. Način seznanitve je obvezna sestavine zahteve, ki jih sicer določa 17. člen ZDIJZ. Ob tem pa IP pripominja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1.  in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedenih določb jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prav tako javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej kadar gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni, pa je stranka postopka samo prosilec (a26.a člen ZDIJZ). V obravnavanem primeru gre za prodajno pogodbo, ki sta jo sklenila fizična oseba in poslovni subjekt, ki ga mora organ, v primeru, da bo ugotovil, da gre za informacijo javnega značaja, pritegniti v postopek zaradi zaščite njihovih pravic v zvezi z morebitnim obstojem izjeme poslovne skrivnosti.

4.     Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka

[1] Postopek po ZDIJZ, ki omogoča pritožbo k IP, ne omogoča oziroma predvideva pravice do odgovorov in pojasnil ter podobnega. Podajanje pojasnil in odgovarjanje prosilcem na prejeta vprašanja tako ne pomeni odločanja v postopku po ZDIJZ. Organi v postopku po ZDIJZ na vprašanja in zahteve za pojasnila niso dolžni odgovarjati, če pa to storijo, njihovi odgovori in pojasnila niso predmet pritožbenega postopka po ZDIJZ. Organi torej niso dolžni dajati pojasnil/odgovorov v okviru postopka po ZDIJZ, razen takrat, ko le-ta izhajajo iz že obstoječega dokumenta – v takem primeru organ prosilcu posreduje predmetni dokument. Navedeno stališče izhaja iz sodb Upravnega sodišča št. III U 339/2012-17 in št. III U 273/2012-14.