prosilec - Občina Brežice

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do  Poročila o opravljeni redni notranji reviziji poslovanja Občine Brežice, Pregled poročila upravljanja s kapitalsko naložbo v Javno podjetje Komunala d.o.o., z dne 23. 12. 2019, zaradi izjeme notranjega delovanja organa. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je predmet presoje dokument, ki ga je organ naročil zunanjemu izvajalcu z namenom nadzora nad subjektom, ki je v 100% lasti organa, kar pomeni, da dokument že pojmovno ne ustreza prvemu pogoju zatrjevane izjeme, saj ne gre za dokument, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Že glede na formalno obliko dokumenta tako izhaja, da ta ni namenjen notranji komunikaciji, ampak predstavlja uradni dokument, ki je nastal na podlagi Pravilnika o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ. Glede na namen in cilj revizije, je IP ugotovil, da niso izpolnjeni niti vsebinski pogoji, saj vsebuje zunanje ugotovitve neodvisne institucije o skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi s področja delovanja javnega podjetja, ki je v lasti organa in je izvajalec javne službe (obvezne in izbirne). Glede na navedeno je  IP ugotovil, da prvi pogoj za obstoj izjeme ni podan. IP pa je nadalje ugotovil, da ni podan niti drugi pogoj, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Vsekakor pa je po oceni IP ključno, da v kolikor notranja revizija ni zaznala nepravilnosti, razkritje poročila ne more škodovati oz. povzročiti motnje pri delovanju organa, v kolikor pa je bilo ugotovljeno delovanje v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo, kar pa je možno le, če je revizijsko poročilo dostopno kot informacija javnega značaja.

ODLOČBA:

Številka: 090-89/2021/6

Datum:  15. 4. 2021

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilka), z dne 2. 3. 2021, zoper odločbo Občine Brežice, Cesta prvih borcev 18, 8250 Brežice, (v nadaljevanju organ), št. 090-15/2020 z dne 2. 3. 2021, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 2. 3. 2021 se ugodi in se odločba Občine Brežice št. 090-15/2020 z dne 2. 3. 2021 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati: Poročilo o opravljeni redni notranji reviziji poslovanja Občine Brežice, Pregled poročila upravljanja s kapitalsko naložbo v Javno podjetje Komunala d.o.o., z dne 23. 12. 2019.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je 1. 12. 2020 po elektronski pošti na organ podala zahtevo za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, s katero je zahtevala zunanjo revizijo poslovanja Komunale Brežice, ki jo je konec leta 2018 naročil župan zaradi očitkov o nepreglednem poslovanju prek hčerinske družbe Zelkom.

Organ je prosilko z dopisom pozval, naj svojo zahtevo dopolni v skladu z določili 17. člena ZDIJZ. Ker prosilka svoje zahteve ni pravočasno dopolnila, je organ njeno zahtevo s sklepom zavrgel. O pritožbi zoper sklep organa je odločil IP z odločbo z dne 28. 1. 2021, s katero je ugodil pritožbi prosilke, odpravil sklep organa prve stopnje ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

Organ je v ponovljenem postopku odločil z odločbo št. 090-15/2020 z dne 2. 3. 2021, s katero je zahtevo prosilke za dostop do Poročila o opravljeni redni notranji reviziji poslovanja Občine Brežice, Pregled poročila upravljanja s kapitalsko naložbo v Javno podjetje Komunala d.o.o., z dne 23. 12. 2019, zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ ugotovil, da v konkretnem primeru ne gre za dokument, ki bi nastal pri Občini Brežice, vendar pa je mogoče ugotoviti, da gre za informacijo, ki je povezana z delovanjem Občine Brežice. Prav tako je ugotovil, da z zahtevano informacijo razpolaga, kar pomeni, da prosilka zahteva vpogled v informacijo javnega značaja. Nadalje je organ opozoril na izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ , ki določa, da lahko organ zahtevo zavrne, če se le ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnjo pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je pojasnil, da je poročilo naročil z namenom kontrole upravljanja s kapitalsko naložbo. V poročilu so razkriti mehanizmi kontrole ter način kako organ nadzira delovanje javnega podjetja. S predmetnim poročilom nadzorovano podjetje ni seznanjeno in ne pozna njegove vsebine. Posledično bi razkritje poročila ali delov poročila povzročilo motnjo pri delovanju oziroma dejavnosti organa, in sicer na način, da bi ne le obča javnost, temveč tudi in predvsem subjekt nadziranja prišel do spoznanja okoliščin in mehanizmov samega nadzora, kar bi pomenilo, da bi bil seznanjen z načinom priprave na sam nadzor, vrednotenja informacij in nasploh okoliščin, ki vplivajo na ustrezen in kvaliteten nadzor. V takšnem primeru bi subjekt nadzora v položaju izvedbe novih nadzornih postopkov glede na razkrite metode pripravil svoje poslovanje in bi bil učinkovit nadzor s tem preprečen, nadzorno delo moteno. Konkretno gre za motnjo pri delovanju nadzora, pri čemer je napolniti pravni standard povzročitve motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Stališče organa je, da že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje »pri delovanju organa« pomenijo (po SSKZ) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Pri tem tudi test javnosti, ki ga je treba uporabiti v obe smeri, pokaže, da javni interes glede razkritja ne more biti močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. To med drugim pomeni, da ni mogoče trditi, da je javni interes po razkritju meril, metod oziroma mehanizmov nadzora, ki jih organ izvaja v Javnem podjetju Komunala Brežice d.o.o., večji od javnega interesa za omejitev dostopa. Test prevladujočega interesa javnosti iz drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki v sodni praksi pomeni izjemo nad vsemi izjemami svobode informacij, je treba uporabljati s previdnostjo in skrbnostjo ter le, kadar njegova uporaba vodi k širši poglobljeni razpravi in razumevanju zadev, pomembnih za širšo javnost, pa hkrati nujna oziroma potrebna družbena razprava brez dostopa do določenih informacij sploh ne bi bila mogoča, oziroma bi bila pomembno omejena. To pa po oceni organa v konkretnem primeru ni mogoče zaključiti. Ker se torej zahteva prosilke po dostopu do poročila nanaša na pridobitev podatkov, ki so pridobljeni zaradi postopka nadzora in bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo organu in bi hkrati tudi resno ogrozilo izvajanje kontrol nad javnim podjetjem, je organ zahtevo zavrnil. Organ zaključi, da kot je bilo pojasnjeno, gre za podatke, ki se nanašajo na notranje delovanje organa in bi njegovo razkritje lahko povzročilo razkritje principov nadzora nad javnim podjetjem, ki je bilo predmet nadzora, s tem pa bi organ razkril principe tistim, ki so bili nadzorovani, kar pa ni namen naročene revizije poslovanja.

Prosilka je zoper zgoraj navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 2. 3. 2021, v kateri je navedla, da se z odločitvijo ne strinja. Komunala Brežice je v 100-odstotni lasti Občine Brežice, obe pa sta zavezani po ZDIJZ. Omenjeno revizijo je lastnik podjetja naročil po tem, ko so se v javnosti pojavili sumi netransparentnega poslovanja podjetja. Organ je pred meseci prosilki odgovoril, da revizija ni pokazala bistvenih nepravilnosti, neuradni viri pa pravijo, da so bile ugotovitve vseeno obremenilne. Poleg tega, da gre za porabo javnega denarja, ni zanemarljivo niti, da je tedanji direktor Komunale Brežice, zdaj državni sekretar, šef kabineta ministra za okolje in prostor, ta pa je bil v času revidiranega obdobja predsednik nadzornega sveta Komunale Brežice. Prosilka meni, da je razkritje celotne revizije v javnem interesu.

Organ po prejemu pritožbe, izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločitvijo, zato jo je, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. 090-15/2020 dne 10. 3. 2021, poslal v odločanje IP, skupaj z dokumenti iz spisa 090-15/2020. Organ je dne 30. 3. 2021 na poziv IP posredoval dokument, ki je predmet zahteve.

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevana informacija sodi v delovno področje organa, sporno pa je vprašanje, ali je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva kriterija, ki izhajata iz navedene določbe ZDIJZ:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.

V obravnavanem primeru je predmet presoje Poročilo o opravljeni redni notranji reviziji poslovanja Občine Brežice, Pregled poročila upravljanja s kapitalsko naložbo v Javno podjetje Komunala d.o.o., z dne 23. 12. 2019, ki ga je organ naročil zunanjemu izvajalcu z namenom nadzora nad subjektom, ki je v 100% lasti organa, kar pomeni, da dokument že pojmovno ne ustreza prvemu pogoju zatrjevane izjeme, saj ne gre za dokument, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Že glede na formalno obliko dokumenta tako izhaja, da ta ni namenjen notranji komunikaciji, ampak predstavlja uradni dokument, ki je nastal na podlagi Pravilnika o usmeritvah za usklajeno delovanje sistema notranjega nadzora javnih financ[1] (dalje Pravilnik) v povezavi s 100. čl. Zakona o javnih financah, torej je zakonsko reguliran. Organ je torej zavezan k notranji reviziji poslovanja, ki skladno z 9. čl. omenjenega Pravilnika, zajema neodvisno in nepristransko naknadno preverjanje poslovanja ter svetovanje, namenjeno izboljšanju poslovanja. Notranja revizija s sistematičnim in discipliniranim pristopom za vrednotenje in izboljšanje učinkovitosti obvladovanja tveganj, kontrol in postopkov vodenja pomaga organizaciji pri doseganju njenih ciljev. Notranja revizija je funkcionalno sredstvo, s katerim vodstvo iz neodvisnega vira dobi zagotovilo, da notranje kontrole izpolnjujejo cilje notranjega kontroliranja in o obvladovanju tveganj na še sprejemljivi ravni. Glede na namen in cilj revizije, tako niso izpolnjeni niti vsebinski pogoji, da gre za dokument, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, saj se je v obravnavanem primeru preverjala ustreznost upravljanja organa s kapitalsko naložbo v Javno podjetje Komunala d.o.o. in tako ne gre za razkrivanje informacij, ki bi razkrivale postopek oziroma način dela organa oziroma njegovo notranjo politiko ter morebiten proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, občutljivih notranjih navodil in načrtov organa in podobno, ampak vsebuje zunanje ugotovitve neodvisne institucije o skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi s področja delovanja javnega podjetja, ki je v lasti organa in je izvajalec javne službe (obvezne in izbirne). To pomeni, da v obravnavanem primeru revizijsko poročilo predstavlja pregled poslovanja, dokumentov, zaradi ugotavljanja skladnosti s predpisi, zakoni, neposrednega proračunskega uporabnika, kar se v svojem bistvu nanaša tudi na nadzor nad porabo javnih sredstev. Za učinkovito uresničevanje namena ZDIJZ, ki je v nadzoru širše javnosti nad delovanjem in poslovanjem javnega sektorja, pa je nujno, da se omogoči dostop do dokumentov, ki obravnavajo poslovanje organov in torej obravnavajo razpolaganje organov z javnimi sredstvi, ki mora biti v skladu s prvo alinejo drugega odstavka 6. čl. ZDIJZ, vselej javno. Glede na navedeno IP ugotavlja, da prvi pogoj za obstoj izjeme ni podan.

IP pa nadalje ugotavlja, da ni podan niti drugi pogoj, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je pri zatrjevanju motnje navajal, da nadzorovano podjetje ni seznanjeno z vsebino poročila in da bi se z dostopom do njegove vsebine seznanil z metodami nadzora, kar bi v primeru novih nadzornih postopkov izkoristil za pripravo svojega poslovanja, s čimer bi preprečil učinkovit nadzor. IP takšni utemeljitvi ne more slediti, saj organ z njo ni izkazal niti s stopnjo verjetnosti motnje pri delovanju organa, temveč gre zgolj za nepojasnjena in nedokazana predvidevanja organa. Poleg tega pa notranja revizija ni namenjena temu, da bi organ kot lastnik podjetja, le tega »ujel« pri nepravilnostih, temveč predstavlja instrument notranje kontrole, katere cilj in namen je zagotoviti smotrno poslovanje ter nadzor poslovanja z uporabo enotnega informacijskega sistema pri proračunskih uporabnikih, upravljanje premoženja s skrbnostjo dobrega gospodarja, vodenje enotnih evidenc o obsegu in realni vrednosti kapitalskih naložb, terjatev in obveznosti ter drugih oblik premoženja oseb javnega prava (5. čl. Pravilnika). Cilj je torej izboljšano poslovanje, ki je skladno s predpisi. IP pa nadalje ugotavlja, da iz samega poročila niti ni mogoče prepoznati katere so tiste »metode nadzora«, ki bi javnemu podjetju, če bi bil z njimi seznanjen, omogočile preprečitev bodočega učinkovitega nadzora, tega pa v izpodbijani odločbi ne pojasni niti organ. Organ je sicer analiziral besedo »motnja«, kaj sama beseda pomeni, ki pa je kot rečeno ni konkretiziral na dejansko stanje, zato ne more biti pravno upoštevna.

Vsekakor pa je po oceni IP ključno, da v kolikor notranja revizija ni zaznala nepravilnosti, razkritje poročila ne more škodovati oz. povzročiti motnje pri delovanju organa, v kolikor pa je bilo ugotovljeno delovanje v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo, kar pa je možno le, če je revizijsko poročilo dostopno kot informacija javnega značaja. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot pravna oseba javnega prava zavezan k preglednemu poslovanju v svojem celotnem delovanju, torej tudi v odnosu do Javnega podjetja Komunala Brežice, ki je izvajalec gospodarske javne službe, kar je vsekakor v javnem interesu. V javnem interesu pa je nadalje tudi vprašanje »vpliva« ustanovljenih hčerinskih podjetij, zlasti z vidika učinkovitosti poslovanja javnega podjetja in same angažiranosti oziroma porabe javnih sredstev.

Iz vsega navedenega izhaja, da organ s pavšalnimi in abstraktnimi navedbami svojega dokaznega bremena ni izpolnil, zato IP, na podlagi svojih ugotovitev, zaključuje, da ne obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju organa, ki bi nastale zaradi seznanitve prosilke oziroma javnosti z zahtevanim poročilom, kar pa pomeni, da obstaja pravica javnosti, da se seznani z informacijo.

Glede na navedeno v konkretnem primeru ni izpolnjen noben izmed pogojev, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena kumulativno določa ZDIJZ, zato ni podana izjema notranjega delovanja organa.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ. Ob tem pa IP še dodaja, da tudi iz prakse IP[2] in sodne prakse[3] izhaja, da tovrstni dokumenti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja.

IP je na podlagi navedenega ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilke ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki posredovati dokument, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list , št. 72/02

[2] Odločbe IP št: 090-167/2011/6, 090-150/2012/4, 090-47/2011/8

[3] Sodba Upravnega sodišča RS, opr. št. IU 213/2012-12 z dne 21. 11. 2012