prosilec - Občina Ankaran

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ niti v izreku niti v obrazložitvi ni navedel, o katerih konkretno določenih dokumentih je odločal. Organ tudi ni popolno in celovito ugotovil dejanskega stanja, ker iz izpodbijane odločbe ne izhaja, kako se je dokopal do tam navedenih ugotovitev in na katera dejstva in dokaze jih je oprl. Posledično je IP pritožbi ugodil in zadevo vrnil organu v ponoven postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-195/2025/2

Datum: 30. 4. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………….(v nadaljevanju prosilka) z dne 24. 4. 2025, zoper odločbo Občine Ankaran, Jadranska cesta 66, 6280 Ankaran, (v nadaljevanju organ), št. 0900-0003/2025 (2) z dne 16. 4. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.       Pritožbi prosilke z dne 24. 4. 2025 se ugodi in se odločba Občine Ankaran št. 0900-0003/2025 (2) z dne 24. 4. 2025 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.      V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)            Prosilka je pri organu dne 28. 3. 2025 vložila zahtevo za posredovanje vse dokumentacije (morebitne zapisnike, elektronska sporočila, dopise, itd.) med Občino Ankaran in Medobčinsko upravo Istre v zvezi s sankcioniranjem, nadziranjem parkiranja v območjih urejenega prometa na območju Občine Ankaran (nastalo v letih 2024 in 2025). Dokumente je želela v elektronski obliki.

(2)            Organ je zahtevo prosilke z odločbo št. 0900-0003/2025 (2) z dne 16. 4. 2025 (dalje izpodbijana odločba) v celoti zavrnil. V obrazložitvi je pojasnil, da se je seznanil z zahtevo prosilke in ugotovil, da je prosilka v pretežni meri upravičena do zahtevanih informacij ter nato preveril vse evidence, dosjeje ter ostale arhivske zbirke v dokumentarnem sistemu in v drugih sistemih, ki služijo hrambi dokumentacije, s katero organ operira pri svojem delu. Organ je ugotovil, da z dokumentacijo v smislu zapisnikov, dopisov,..med Občino Ankaran in Medobčinsko upravo Istre, v zvezi s sankcioniranjem, nadziranjem parkiranja v območjih umirjenega prometa na območju Občine Ankaran, nastale v letih 2024 in 2025, ne razpolaga in je zato prosilki ne more posredovati. V primeru zaprošene elektronske pošte, ki predstavlja interno komunikacijo med organizacijskima enotama občine ter v primeru druge tovrstne komunikacije med Občino Ankaran in Medobčinsko upravo Istre, je organ ocenil, da gre za informacije, za katere se uporablja izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa). Pojasnil je, da morata biti za obstoj te izjeme podana dva pogoja ter zaključil, da je bilo ugotovljeno, da sta oba pogoja izpolnjena in da se zahteva prosilke posledično zavrne tudi glede elektronske pošte (in podobne interne komunikacije). Organ je odločil, da posebni stroški niso nastali.

(3)            Zoper odločbo organa je prosilka dne 24. 4. 2025 pri organu vložila pritožbo, zaradi kršitve pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Ne strinja se, da je podana izjema notranjega delovanja in opozarja, da organ zatrjevanih motenj, ki naj bi mu nastale z razkritjem zahtevnih dokumentov, ni konkretno izkazal. Obrazložitev organa je pavšalna in abstraktna in ne dosega dokaznega standarda, ki ga zahteva IP, npr. v svojih odločbah št. 090-3/2025 in št. 090-360/2024 in upravno sodišče v sodbi U 1176/2010. Zatrjuje, da je organ, zaradi napačne uporabe materialnega prava, tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje. Izrek izpodbijane odločbe ni v skladu z 214. členom ZUP, ker v njem ni navedenih konkretnih dokumentov, ki jih je organ presojal v postopku, zato se odločbe ne da preizkusiti.

(4)            Organ je pritožbo prosilke, z dopisom št. 0900-0003/2025 (4) z dne 29. 4. 2025, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z 245. členom ZUP.

Pritožba je utemeljena.

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)            Prosilka izpodbija odločbo v celoti, in sicer iz vseh pritožbenih razlogov.

(7)            IP najprej ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj ni razvidno, glede katerih dokumentov se dostop zavrne. Iz izreka izpodbijane odločbe namreč izhaja, da je organ odločal o »dokumentaciji«, ni pa se opredelil do posameznih dokumentov, ki jih, niti v izreku, niti v obrazložitvi, ni konkretiziral, in ni poimensko navedel. Nadalje IP ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilke zavrnil. Obrazložitev namreč ostaja splošna, pavšalna in zgolj na deklaratorni ravni, ker se organ glede izjeme notranjega delovanja le sklicuje na zakonsko določbo in jo povzema, ni pa presojal vsakega posameznega dokumenta z vidika njegove vsebine, na katero bi moral aplicirati zakonsko normo 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšnih pavšalnih navedb pa se ne da preizkusiti. Organ je v postopku na prvi stopnji tudi nepopolno ugotovil dejstva glede obstoja zahtevanih dokumentov, ker iz obrazložitve ni razvidno, s katerimi dokumenti (interna komunikacija in elektronska pošta) sploh razpolaga in posamezni dokumenti niso konkretno opredeljeni. IP tako ugotavlja, da so razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeni pavšalno, splošno, zato iz nje ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do posameznih zaključkov, kot izhajajo iz izreka izpodbijane odločbe.

(8)           Takšen izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

Konkretna opredelitev vseh zahtevanih informacij javnega značaja

V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta navesti vsak posamični dokument, ki se nahaja v zahtevani dokumentaciji) in se jasno opredeliti tudi do vprašanja, s katerimi dokumenti razpolaga oziroma zakaj z določenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Pojasniti bo moral, na kakšen način je ugotavljal, ali z zahtevano dokumentacijo razpolaga (npr. v katere konkretne dele zbirke oziroma evidence dokumentarnega gradiva in na podlagi katerih ključnih besed oziroma drugih oznak je organ vpogledal; katera konkretna dejstva in pri katerih konkretnih pristojnih osebah je organ preverjal, ipd.) ter kaj konkretno je pri tem ugotovil (npr. kaj je ugotovil po pregledu dokumentov, s katerimi razpolaga, kaj so glede neobstoječih dokumentov pojasnile osebe, pristojne za zahtevano dokumentacijo, ipd.). Ob tem IP še pojasnjuje, da je pojem »razpolagati z informacijo« v smislu namena zakona (2. člen ZDIJZ) treba razlagati široko. Gre za vsakršno posedovanje, hranjenje, registriranje, evidentiranje, reproduciranje, izdelovanje, proizvajanje ali predelovanje informacije s strani organa, za njega ali pri njem. IP poudarja, da nahajanje dokumenta v arhivu pri organu ali pri katerikoli notranji organizacijski enoti pomeni razpolaganje z njim. Dalje IP pojasnjuje, da morajo biti želene informacije opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. IP poudarja, da je pri opredelitvi določnosti zahteve treba izhajati iz temeljnega načela ZDIJZ, ki je v zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, ki usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi, predvsem državljani oz. občani, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Kot izhaja tudi iz pritožbenih navedb, mora organ prosilcu dati tiste informacije, katerih vsebina je takšna, kot jo želi prejeti prosilec, ne glede na to, kako prosilec poimenuje zahtevani dokument. Ker se v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, je treba zahtevo po opredelitvi informacije javnega značaja obravnavati v duhu procesnega načela varstva pravic stranke, podrobneje določenega v 7. členu ZUP. Po tej določbi morajo organi pri postopanju in odločanju strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. V četrtem odstavku istega člena je določeno še, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Načela upravnega postopka so tako temeljno razlagalno merilo tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Upoštevaje navedeno je v postopku po ZDIJZ tako treba upoštevati, da organ ne more dosledno vztrajati pri absolutno določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.

(9)            V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje, kot je pojasnjeno v prejšnjem odstavku te obrazložitve, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnih dokumentov,^[1] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(10)          Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

Glede izjeme notranjega delovanja

(11)          IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na izjemo notranjega delovanja ugotavljati obstoj vsakega od obeh zakonskih pogojev te izjeme za vsak presojan dokument posebej. Tako ne zadoščajo, denimo, zgolj pavšalne navedbe organa, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe, da »je bilo ugotovljeno« da sta glede zahtevane »dokumentacije« podana oba zakonska pogoja in da se dostop zavrne, ker gre za navedeno izjemo. Organ mora namreč zatrjevane izjeme izkazati glede na konkretno vsebino posameznega dokumenta in ne za vse dokumente na splošno.

Glede izjeme varovanih osebnih podatkov

(12)         V ponovljenem postopku je organ po uradni dolžnosti dolžan ugotavljati tudi obstoj izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri obstoju izjeme varstva osebnih podatkov mora organ v izrek odločbe izrecno navesti, kateri osebni podatki se na zahtevanih informacijah prekrijejo oz. se dostop do njih dovoli, v obrazložitvi odločbe pa navesti razloge za njihovo razkritje oziroma za zavrnitev prostega dostopa.

Delni dostop in vsebina izreka odločbe

(13)          Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki ni presežena s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ in prosilki, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Le jasen, razumljiv in določen izrek je skladen z 213. členom ZUP, na njegovi podlagi pa je mogoča izvršljivost odločbe. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(14)          IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(15)          Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(16)          Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.