prosilec - Občina Žužemberk
+ -Številka: 090-586/2025
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice, Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval pogodbe, naročilnice, račune in kopije dokumentov, ki so jih pravni subjekti izdelali za organ. Organ je ugotovil, da zahtevani dokumenti predstavljajo izjemo po 2., 6., 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je ugotovil tudi, da je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da prosilec pravice ni zlorabil, hkrati pa tudi, da odločbe organa ni mogoče preizkusiti, saj ni bilo mogoče ugotoviti o katerih dokumentih je organ odločal. IP je odločbo organa odpravil in vrnil v ponovni postopek.
ODLOČBA:
Številka: 090-586/2025/7
Datum: 18. 6. 2026
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 7. 1. 2026, zoper odločbo Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk (v nadaljevanju organ), št. 090-27/2025-2 z dne 22. 12. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca z dne 7. 1. 2026, zoper odločbo Občino Žužemberk, št. 090-27/2025-2 z dne 22. 12. 2025, se ugodi, izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.
2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
Obrazložitev:
(1) Prosilec je dne 25. 11. 2025 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, s katero je zaprosil za posredovanje:
1. kopije pogodbe ali naročilnice s podjetjem ……. d.o.o., ki je bila podlaga za plačilo:
· DGD projektna dokumentacija 8.750,00 eur,
· PZI projektna dokumentacija za PŠ D 14.250,00 eur,
· PZI projektna dokumentacija za PŠ D 3.890,00 eur
skupaj s popisom zadeve tega spisa;
2. kopijo pogodbe …. za …..;
3. kopije računov, ki jih je Zavodu Žužemberk plačala Občina Žužemberk:
· plačilo računov 2.846,48 eur;
4. kopijo naročilnice ali pogodbe za opravljeno storitev …...:
· Obrtna cona Klek 10.396,00 eur, končna cena z DDV 12.683,12 eur;
5. kopije dokumentov, ki jih je za to plačilo za občino izdelal …...:
· mesečni pavšal 570,00 eur in kopijo pogodbe;
6. kopije izdelanih dokumentov kot dokaz z plačilo storitev podjetju …...:
· izvedba strateških kriznih in operativnih komunikacijskih storitev 1.000,00 eur in kopijo pogodbe;
7. kopije dokumentov, ki jih je …… izdelala za občino za plačilo:
· storitve po pogodbi 2.650,00 eur ter
8. kopije dokumentov, ki jih je izdala …... in je račun plačala občina:
· odvetniške storitve 2.060,00 eur.
Z zahtevanimi dokumenti se je žele seznaniti v elektronskem zapisu, s posredovanjem na njegov elektronski naslov.
(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-27/2025-2 z dne 22. 12. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zaradi obstoja izjeme po 2., 6., 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije. Zavrnitev dostopa do zahtevanih dokumentov organ utemeljuje tudi s sklicevanjem na peti odstavek 5. člena ZDIJZ. V obrazložiti izpodbijane odločbe navaja, da zahteva prosilca v znatnem delu ne predstavlja zahteve za dostop do informacij javnega značaja v smislu 1. člena ZDIJZ, saj slednji zahteva dokaze o upravičenosti plačil, specifikacije opravljenega dela ter presojo, ali so bile storitve opravljene v ustreznem obsegu oziroma ali so bila plačila pavšalna. Takšne zahteve po mnenju organa pomenijo zahtevo po razlagi, vrednotenju, nadzoru ali ustvarjanju novih vsebin, česar organ v postopku po ZDIJZ ni dolžan izvajati. Ne glede na navedeno ugotavlja, da se zahteva nanaša na podatke, ki predstavljajo poslovno skrivnost pogodbenih partnerjev organa. Zahtevani dokumenti (pogodbe, naročilnice, računi, elaborati, strokovne podlage in drugi izdelani dokumenti) vsebujejo nerazkrito strokovno znanje, izkušnje, metodologije in poslovne informacije, ki niso splošne znane. Razkritje takšnih informacij bi lahko poseglo v konkurenčni položaj pogodbenih partnerjev, njihove poslovne in finančne interese ter strateške pozicije na trgu. Meni, da je dolžan varovati legitimne interese tretjih oseb, zato je dostop do teh delov dokumentov zavrnil. V zvezi z izjemo poslovne skrivnosti povzema določbe ZDIJZ, Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju ZPosS) ter Besedilo Predloga Zakona o poslovni skrivnosti. Prav tako se sklicuje na Ustavo Republike Slovenije in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-52/16 z dne 12. 1. 2017. Nadalje navaja, da je potrebno zahtevo prosilca zavrniti tudi zaradi obstoja izjem po 6., 7. in 8. točki 6. člena ZDIJZ, saj se zahteva nanaša tudi na podatke, ki so bili pridobljeni oziroma sestavljeni zaradi upravnih ter sodnih postopkov, razkritje teh podatkov pa bi škodovalo interesom sodnih oziroma upravnih postopkov. Dodaja, da če bi nepooblaščene osebe kadarkoli in neodvisno od odločitve organa dostopale do podatkov, ki jih organi upravljanja pridobijo oziroma obravnavajo z namenom predložitve v sodnih ali upravnih postopkih, se organ v teh postopkih ne bi mogel učinkovito braniti. S tem bi bil znatno otežen njegov položaj pri obrambi pravic in pravnih interesov v okviru sodnih in upravnih postopkov ter bi razkritje podatkov in dokumentov organa škodovalo izvedbi teh postopkov. Zavrnitev zahteve prosilca do dostopa do dokumentacije pa organ utemeljuje tudi na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Navaja, da je prosilec v zelo kratkem časovnem obdobju od sredine oktobra do sredine novembra vložil več vsebinsko nepovezanih, obsežnih in administrativno zahtevnih zahtev, katerih kumulativni učinek predstavlja nesorazmerno obremenitev organa in posega v njegovo sposobnost učinkovitega opravljanja rednih nalog. Nadalje iz ravnanj prosilca izhaja, da pridobljenih informacij ne uporablja za stvarno razumevanje delovanja organa, temveč jih selektivno in izven konteksta javno objavlja z namenom diskreditacije organa in posameznih uslužbencev ter izvajanja pritiska na organ. Takšno ravnanje presega namen pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je v zagotavljanju transparentnosti in pomeni izvrševanje v nasprotju z njenim ciljem. Upoštevaje pogostost vlaganja zahtev, njihov obseg, učinek na delo organa in namen uporabe pridobljenih informacij organ ugotavlja, da gre v konkretnem primeru za očitno zlorabo pravice.
(3) Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 7. 1. 2026 vložil pritožbo. V njej navaja, da izpodbijana odločba ni obrazložena tako, da bi jo bilo moč preizkusiti. Prav tako obrazloži razloge, zakaj meni, da zahtevane informacije ne predstavljajo zatrjevanih izjem od dostopa do informacij javnega značaja, ob tem pa tudi poudari, da ne zlorablja pravice dostopa do informacij javnega značaja.
(4) Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP.
Pritožba je utemeljena.
(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec prereka izpodbijano odločbo v celoti.
Nadalje IP pojasnjuje, da se ne strinja z navedbo organa, da zahteva prosilca v znatnem delu ne predstavlja zahteve za dostop do informacij javnega značaja v smislu 1. člena ZDIJZ, saj da slednji zahteva dokaze o upravičenosti plačil, specifikacije opravljenega dela ter presojo, ali so bile storitve opravljene v ustreznem obsegu oziroma ali so bila plačila pavšalna. IP pojasnjuje, da so razlogi prosilca, zakaj potrebuje informacijo javnega značaja (npr., da preveri ali so bila plačila pavšalna), povsem brezpredmetni za presojo o dopustnosti dostopa do informacij, ker lahko takšno informacijo zahteva kdorkoli.
(6) Organ je dostop do zahtevanih informacij zavrnil, med drugim, tudi na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu, oziroma je očitno, da so zahteva šikanoznega značaja. IP se zato uvodoma opredeljuje do teh ugotovitev.
(7) Čeprav ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, ali dokumentov, ki jih lahko zahteva prosilec, so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Ti določajo, da se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni, povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oz. v javni interes. IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve, navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja ter se opredelil, kdaj se zahteva prosilca šteje za šikanozno.
(8) O zlorabi pravice dostopa do informacij javnega značaja se je izreklo tudi že Upravno sodišče RS. Tako je sodišče v sodbi I U 1128/2017-29 zapisalo, da je »glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ mogoče govoriti o zlorabi pravice ali pa o zahtevi šikanoznega značaja predvsem v odnosu prosilca do zavezanca, in sicer če bi šlo na primer za zahteve, s katerimi bi želel prosilec organu škodovati na primer z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ali če bi šlo za prekomerno zasipavanje zavezanca z delom in s tem oviranjem pri opravljanju nalog in podobno, kar pa ne izključuje tudi zlorabe pravice s strani prosilca v razmerju do drugih prizadetih strank v postopku«. Svoje stališče je ponovilo tudi v sodbi I U 1136/2017-52.
(9) Glede na upravno sodno prakso v zvezi z uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ (npr. sodbi II U 214/2016-12 in I U 1816/2016, II U 339/2022) je prosilcu mogoče odreči dostop do zahtevanih podatkov v primerih, ko prosilec prekorači namen pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice. Sodišče je v navedenih sodbah izpostavilo tudi, da je treba predmetno določbo kot izjemo od splošnega dostopa razlagati ozko, v skladu z namenom, ki ga je zasledoval zakonodajalec, ter upoštevati okoliščine vsakega konkretnega primera posebej. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. III 240/2012 z dne 7. 11. 2013 zavzelo stališče, da gre za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja v primeru, ko subjekt prestopi mejo pravno zavarovanega upravičenja, tako da ogroža oziroma posega v pravice drugega. Gre za primere, ko subjekt pravico, ki mu jo daje pravo, izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, tako da prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo in dostojanstvo organa in mu s tem onemogoča, da bi opravljal delo samostojno in v skladu z ustavo in zakoni, to pa ima lahko vpliv tudi na pravice tretjih, ki so udeleženi v (drugih) postopkih, ki jih vodi organ.
(10) Iz obrazložitve predloga novele ZDIJZ-C, ki je uzakonil tovrstno možnost zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja, so s tem mišljeni primeri, ko iz načina vlaganja zahtev izhaja, da namen prosilca ni (le) dostopati do informacij javnega značaja zaradi izvrševanja pravno zavarovanega upravičenja, torej zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa, temveč prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog.
(11) Poudariti velja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Prav tako gre opozoriti, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
(12) Institut zlorabe pravice je tako kompleksen institut, pri katerem mora biti izpolnjenih več različnih elementov, ki skupaj predstavljajo zlorabo pravice v posameznem primeru. Tako je za opredelitev zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba presoditi ali zahteva izpolnjuje kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, kot npr.:
- ponavljajoče se ali zaporedne zahteve,
- očitno nedovoljena ali neutemeljena (vložitev vloge vsak razumen posameznik šteje kot vložitev brez vseh možnosti za uspeh in se z njo ovira izpolnjevanje temeljnih nalog organa),
- šikanoznost (izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacij in s tem navidezno uveljavljanje pravic),
- prekomerno vpliva na delo organa in s tem na pravice tretjih (dokazni standard je »onkraj dvoma«, kar pomeni, da mora organ natančno opredeliti količino zahtevane dokumentacije, upoštevati da je količina dela odvisna od narave dokumenta, navesti povprečen čas za pripravo 1 strani zahtevane dokumentacije, število zaposlenih ipd.),
- milejše možnosti ne zadostujejo (npr. nudenje pomoči pri oblikovanju zahteve, možnost podaljšanja roka za odločitev ipd.).
(13) Organ v obravnavani zadevi ni izkazal, da prosilec vlaga ponavljajoče se ali zaporedne zahteve. Zgolj na splošno je navedel, da je prosilec v zelo kratkem časovnem obdobju od sredine oktobra do sredine novembra vložil več vsebinsko nepovezanih (ZDIJZ v petem odstavku 5. člena govori o povezanih zahtevah), obsežnih in administrativno zahtevnih zahtev. IP glede števila zahtev, ki jih lahko vloži posamezen prosilec v posameznem letu, pojasnjuje, da ZDIJZ tega števila ne določa. Tudi sicer število vloženih vlog samo po sebi ne pomeni zlorabe pravice, kar je razvidno iz upravno sodne prakse (npr. sodba II U 214/2016), ko je prosilec v obdobju trinajstih dni poslal dvanajst zahtev oz. samo v obdobju treh dni devet zahtev, pa je sodišče pritrdilo stališču IP, da ni mogoče govoriti o prekomernem številu vlog.
(14) IP je ugotovil, da zahteva prosilca ni očitno nedovoljena in neutemeljena. Ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Nasprotno, prosilec je zahteval informacije, do katerih so pri istovrstnih organih zahtevali dostop tudi drugi prosilci, pri čemer ne gre za očitno neutemeljene ali nedovoljene zahteve, temveč za dostop do dokumentov, za katere prosilec meni, da bi javnost z njimi morala biti seznanjena.
(15) Po mnenju IP organ tudi ni izkazal, da bi bila zahteva prosilca šikanozna. O šikanoznih vlogah je IP obširno zavzel stališče v odločbi, št. 090-19/2016/26 z dne 12. 5. 2016, kjer je navedel, da je dopis šikanoznega značaja tisti, s katerim se namerno povzroča neprijetnosti, nevšečnosti ali uporabljajo šikanozna sredstva, tj. s katerim se žali človekovo dostojanstvo oz. poslanstvo upravnega organa. Tudi po upravno sodni praksi (npr. sodba II U 214/2016, tč. 21 obrazložitve) so »šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja. Zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja to iz sodne prakse«. Predmetna zahteva je korektna in napisana v nevtralnem jeziku, brez izraženih vrednostnih sodb in žalitev in je ni moč oceniti kot provokativne ali žaljive.
(16) Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteva prosilca prekomerno obremenile njegovo delo in s tem vplivala na pravice tretjih. Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oz. dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi predmetna zahteva, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu. Organ namreč k zahtevi ni pristopil vsebinsko in je ni pričel ustrezno obravnavati. Objektivno torej ni bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve do te mere ovirala delo organa, da ta svojih preostalih nalog ne bi mogel izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati.
(17) Glede na navedeno organ prve stopnje ni izkazal razloga, da bi zahtevo prosilca zavrnil po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Kot je razvidno iz upravno sodne prakse, je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval skladno z določbami ZDIJZ. IP je ocenil, da organ ni izkazal, da bi prosilec prekoračil meje svoje pravice po ZDIJZ, da bi bila njegova zahteva očitno nerazumna, neutemeljena in šikanozna.
(18) V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve najprej IP ugotavlja, da je dejansko stanje v izpodbijani odločbi ostalo nepopolno ugotovljeno, saj organ ni jasno in določno navedel, katere dokumente je prepoznal kot predmet prosilčeve zahteve. Prav tako ni popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru, s tem, ko zatrjevanih izjem ni presojal z vidika konkretnih dokumentov, ki jih je v postopku presojal. Prav tako organ v postopek ni pritegnil stanskih udeležencev na način, kot to predvideva ZUP, niti ni izkazal, da so v predmetni zadevi izpolnjeni pogoji po 6. 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obrazložitev izpodbijane odločbe namreč ostaja na deklaratorni ravni, saj organ glede poslovne skrivnosti navaja le zakonske določbe in na splošno utemeljuje obstoj poslovne skrivnosti, ne da bi te navedbe povezal s posamičnimi obravnavanimi dokumenti, prav tako pa so pavšalne tudi njegove navedbe glede zatrjevanih izjem po 6. 7. in 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšnih pavšalnih navedb se ne da preizkusiti. IP tako ugotavlja, da so razlogi za zavrnitev dostopa do zahtevane dokumentacije v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedeni pavšalno, splošno, zato iz nje ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do posameznih zaključkov v izpodbijani odločbi. Takšna obrazložitev ne omogoča preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
(19) Glede na vse navedeno je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi informacijami in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.
Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek
(20) Prvi in bistveni korak organa, ko bo odločal v ponovnem postopku, je ugotovitev, kateri dokumenti ustrezajo zahtevi prosilca. Ko bo organ to ugotovil, se bo lahko opredelil do morebitnih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Organ je namreč v skladu z načelom materialne resnice, v postopku dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP) in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Odločbo je mogoče preizkusiti le, če ima vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato primarno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom posameznega dokumenta, ki je predmet presoje). Nato pa se mora glede zahtevanih dokumentov, za konkretne podatke v posameznih dokumentih in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj:
- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in
- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.
(21) IP še opozarja, da mora organ, skladno s 44. členom ZUP, ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Organ mora, ko bo ugotovil, katere dokumente presoja dati možnost subjektom, na katere se nanaša dokumentacija, da v postopek vstopijo kot stranski udeleženci in v postopku varujejo svoje pravice ali pravne koristi. V primeru, da se bodo postopka udeležili stranski udeleženci in bo organ prejel njihove morebitne odgovore, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavami stranskih udeležencev še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. Če se bodo stranski udeleženci sklicevali na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da jim mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo. Če tretje osebe vstopijo v postopek kot stranski udeleženci, je treba odločbo vročiti tudi njim, prav tako je treba v primeru prejema pritožbe zoper takšno odločbo, pred odstopom pritožbe IP, preostale stranke seznaniti s pritožbo in jim jo poslati v odgovor.
(22) Če bo organ ugotovil, da z določenimi dokumenti ne razpolaga, mora v obrazložitvi odločbe tudi ustrezno pojasniti ugotovitveni postopek na podlagi katerega temelji odločitev o neobstoju zahtevanih dokumentov.
Glede izjeme poslovne skrivnosti
(23) IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je sicer primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje, vendar pa je vselej dolžnost organa, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo oziroma da kritično presodi navedbe stranskega udeleženca, ki morajo biti konkretne in jasne (npr. stranski udeleženec se mora konkretno opredeliti do dejanske ali potencialne škode, ki bi mu nastala z razkritjem konkretnega strokovnega znanja, izkušenj ali poslovnih informacij). Če bo organ ugotovil, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost, more v nadaljevanju upoštevati tudi tretji odstavek 39. člena ZGD-1 in tretji odstavek 2. člena ZPosS, ki določata, da se ne morejo za poslovno skrivnost določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Absolutno javnost podatkov tako določa prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije.
Glede izjeme varstva kazenskega postopka
(24) Organ mora v primeru sklicevanja na izjemo varstva kazenskega postopka za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V primeru, če o postopku v tem času odloča drug pristojni organ je skladno s 13. členom Uredbe treba pridobiti mnenje organa, ki v tem času vodi postopek kazenskega pregona. Pri izvajanju škodnega testa je tako treba pridobiti mnenje organa, ki obravnava zadevo v fazi predkazenskega ali kazenskega postopka (policije, pristojnega tožilstva ali sodišča). Namen izjeme je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona.
Glede izjeme varstva upravnega postopka
(25) Organ mora v primeru sklicevanja na izjemo varstva upravnega postopka za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Dokazno breme za obstoj navedene izjeme je na organu, ki sam ve, kaj bi lahko škodovalo izvedbi postopka, ki ga vodi. Kot izhaja iz upravno sodne prakse, je škoda za nadaljnjo izvedbo upravnega postopka izkazana zlasti tedaj, ko dejansko stanje še ni v celoti ugotovljeno in je pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejanskega stanja še v teku. Takrat bi razkritje zbranih dokumentov morda lahko ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi vplivalo na izdajo odločbe, in takšna škoda, povzročena izvedbi postopka, bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami. Navedeno mora organ upoštevati v ponovljenem postopku, če bo vztrajal pri zatrjevanju izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer mora obstoj škode konkretno izkazati (pojasniti mora, denimo, obstoj katerih dokazov bi ogrozilo razkritje posameznih podatkov iz konkretnega obravnavanega dokumenta).
Glede izjeme varstva sodnega postopka
(26) Organ mora v primeru sklicevanja na izjemo varstva sodnega postopka za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ mora dati sodišču, ki vodi postopek, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Le sodišče samo ima namreč pravico, da oceni, kdaj razkritje nekega podatka lahko škoduje izvedbi postopka in kdaj ne. Organ mora zato v postopek pritegniti sodišče, pred katerim se postopek vodi, z namenom, da se sodišče izjasni, ali bi razkritje zahtevanih podatkov vplivalo na izvedbo sodnega postopka in kakšna škoda bi pri tem nastala.
Absolutno javni podatki
(27) Če bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da se zahtevani podatki nanašajo tudi na podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ali na podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja, mora pri tem upoštevati 1. in 2. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da gre v navedenih primerih za absolutno prosto dostopne podatke, glede katerih ni mogoče zavrniti dostopa na podlagi izjem iz 5.a oz. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
(28) Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni tudi konkretni dokumenti oziroma podatki, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrije naslov bivališča posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.
(29) Glede na navedeno je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je podana bistvena kršitev postopka, zato je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek prvostopenjskemu organu, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.
(30) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
(31) Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav
namestnica pooblaščenke