prosilec - Občina Žužemberk

POVZETEK:

Organ je prosilcu v celoti zavrnil dostop do dokumentov, ki se nanašajo na konkretno javno uslužbenko. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji. IP je izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu zadevo v ponovno odločanje. Organ se mora v ponovljenem postopku primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve. Nato pa, glede na to, da prosilec zahteva dostop do dokumentov v zvezi z javno uslužbenko, se mora organ opredeliti tudi do vprašanja, ali gre pri zahtevanih dokumentih za podatke, ki so absolutno javni na podlagi 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-501/2025/2

Datum: 12. 11. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 9. 10. 2025, zoper odločbo Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk (v nadaljevanju organ), št. 090-23/2025-2 z dne 3. 10. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi prosilca z dne 9. 10. 2025 se ugodi in se odločba Občine Žužemberk, št. 090-23/2025-2 z dne 3. 10. 2025, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.          V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)            Organ je dne 5. 9. 2025, dopolnjeno dne 5. 9. 2025 in dne 7. 9. 2025, prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje dokumente za javno uslužbenko … (v nadaljevanju javna uslužbenka), in sicer:

1. kopije plačilnih listov za javno uslužbenko za mesece maj, junij, julij in avgust 2025;

2. kopijo pogodbe o zaposlitvi, na podlagi katere sta ji bili izplačani plači za mesec julij in avgust 2025;

3. kopije vseh dokumentov, ki se nahajajo v spisu in jih je občina prejela ali izdelala v zvezi z novo pogodbo o zaposlitvi uslužbenke v letu 2025;

4. aneks k pogodbi iz leta 2023, na podlagi katere opravlja delo tajnice funkcionarja;

5. kopije dokumentov, ki se nanašajo na njen prehod po prenovi plačnega sistema v javnem sektorju po 1. 1. 2025 za V. stopnjo izobrazbe.

(2)            Organ je z odločbo št. 090-23/2025-2 z dne 3. 10. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je odločitev utemeljil s sklicevanjem na določbo 6. člena ZDIJZ, ki določa izjeme za primere, ko se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Organ je na podlagi navedenega sklenil, da skladno z omenjeno določbo zahtevanih kopij dokumentov prosilcu ne more posredovati.

(3)            Dne 9. 10. 2025 je organ zoper izpodbijano odločbo prejel pritožbo, v kateri prosilec poudarja, da so, na podlagi prvega odstavka 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSPJS), plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. Prosilec je zapisal, da odločitev organa o podani zahtevi razume kot ignoranco organa ter nestrokovnost občinskih uradnikov, ki sta odločbo pripravila in podpisala. Z zahtevkom za dostop do informacij javnega značaja je prosilec želel preveriti resničnost govoric, povezanih s plačo tajnice funkcionarja, ki se je pri organu zaposlila septembra 2023, kot vzgojiteljica predšolskih otrok s V. stopnjo izobrazbe, julijsko in avgustovsko plačo pa naj bi prejela, kot da ima VII. stopnjo izobrazbe. Zavrnitev zahtevka za dostop do informacij javnega značaja razume kot prikrivanje resnice o plači tajnice funkcionarja. Prosilec je navedel, da bi, če organ ne bi imel namena podatkov prikrivati, na podlagi zahtevka omogočil delni dostop na podlagi zakona tako, da bi prekril varovane osebne podatke, na katere se sklicuje v izpodbijani odločbi. Prosilec je poudaril, da od IP pričakuje, da izpodbijano odločbo odpravi, sam reši zadevo in od organa zahteva posredovanje kopij vseh zahtevanih dokumentov kot informacij javnega značaja tako, da so v njih prekriti varovani osebni podatki.

(4)            Organ je pritožbo prosilca z dopisom št. 090-23/2025-4 z dne 22. 10. 2025, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka po 245. členu ZUP.

Pritožba je utemeljena.

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)            Prosilec izpodbija odločbo organa št. 090-23/2025-2 z dne 3. 10. 2025 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) v celoti, in sicer ker nasprotuje obstoju izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ.

(7) Po preučitvi spisovne dokumentacije IP najprej ugotavlja, da se organ ni konkretno opredelil, kateri konkretni dokumenti so predmet zahteve. Prvi in bistveni korak organa pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja je namreč ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali organ z njimi razpolaga. V obravnavanem primeru je organ sicer povzel zahtevo in ni zanikal obstoja zahtevanih dokumentov, vendar jih ni konkretno navedel (npr. z naslovom dokumenta, številko, datumom,…). Dalje IP pritrjuje pritožbenim navedbam, da so določeni podatki o javnih uslužbencih absolutno javni (več o tem v nadaljevanju obrazložitve te odločbe), do česar se organ ni z ničemer opredelil. Dalje IP ugotavlja, da organ ni z ničemer preizkusil, ali je morda možen vsaj delni dostop do zahtevane dokumentacije, temveč je dostop pavšalno zavrnil kar do vseh zahtevanih dokumentov. Upoštevaje navedeno IP ugotavlja, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti, saj ni jasno razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ sploh odločal ter ali je izvedel celovit ugotovitveni postopek glede obstoja zatrjevane izjeme od prostega dostopa. IP je zato zaključil, da so v konkretnem primeru podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti in jo je treba odpraviti.

(8) IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevano dokumentacijo in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

(9) Da bi bilo odločbo mogoče preizkusiti, mora vsebovati vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP.^[1] Organ se mora zato primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej vsak dokument posebej identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta). Nato pa se mora organ glede vsakega posameznega zahtevanega dokumenta, za konkretne podatke v vsakem posameznem dokumentu in ne kar pavšalno glede celotnega dokumenta,^[2] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(10) Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oziroma za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in najprej namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(11) Glede na to, da so predmet zahteve dokumenti v zvezi z javno uslužbenko, se mora organ, če bo v ponovljenem postopku ugotovil, da je glede zahtevanih dokumentov podana katera od zakonskih izjem (npr. osebni podatki), opredeliti tudi do vprašanja, ali gre pri zahtevanih dokumentih za podatke, ki so absolutno javni. 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. IP poudarja, da se mora vsak, ki sklene pogodbo o zaposlitvi v javnem sektorju, že na podlagi samega zakona zavedati, da njegovi osebni podatki v določenem delu (npr. glede plače, delovnega mesta ipd.) ne bodo varovani. Tako Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oziroma Zakon o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/2024) kot Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) za posameznike, ki sklenejo delovno razmerje v javnem sektorju, določata poseben javnopravni režim, tako pri sklepanju pogodbe o zaposlitvi, določanju pravic in obveznosti iz delovnega razmerja, višini plače, sistemizaciji delovnih mest, pogojih za opravljanje dela, … Stališče, da posamezni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, izhaja tudi iz prakse IP^[3]. Smiselno enako izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča RS, št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016, št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017, št. IV U 108/2021-19 z dne 15. 2. 2022, št. II U 157/2021-14 z dne 28. 7. 2023, ter sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 187/2011 z dne 1. 9. 2011 in pred tem št. X Ips 252/2009 z dne 27. 8. 2009. Organ je zato v ponovljenem postopku dolžan preizkusiti, ali iz dokumentov, ki so predmet zahteve in presoje, izhajajo podatki, povezani s porabo javnih sredstev, opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so absolutno javne informacije.

(12) Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ v ponovljenem postopku lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih stranke. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu A se prekrije naslov bivališča posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(13) IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(14) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(15) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:                                                        

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe.

[2] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.

[3] Stališče, da posamezni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije, izhaja iz prakse IP (npr. odločbe IP št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-280/2016, št. 090-168/2018, št. 090-55/2019/5, št. 090-78/2019/9, št. 090-149/2021, št. 090-177/2021, št. 090-367/2021, št. 090-68/2022, 090-448/2024, 090-474/2024, 090-342/2024, št. 090-46/2025 idr.).