prosilec - Občina Žužemberk

Datum: 08.10.2024
Številka: 090-358/2024
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca iz razloga zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, IP pa po preučitvi pritožbe ugotavlja, da niso izpolnjeni pogoji za zlorabo, zato je prosilcu ugodil in organu naložil posredovanje zahtevane dokumentacije.

ODLOČBA:

Številka: 090-358/2024/7

Datum: 8. 10. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 25. 8. 2024, zoper odločbo Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk (v nadaljevanju: organ), št. 090-29/2024-2 z dne 13. 8. 2024 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 25. 8. 2024 zoper odločbo Občine Žužemberk, št. 090-29/2024-2 z dne 13. 8. 2024, se ugodi in se odločba v 1. točki izreka odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati kopije naslednjih dokumentov:

- Sklep o imenovanju komisije za odpiranje prijav, ki so prispele na javni razpis sofinanciranje programov invalidskih in humanitarnih, kmetijskih, upokojenskih, kulturnih, turističnih in ostalih društev, klubov, združenj in zvez v Občini Žužemberk za leto 2024, št. 410-10/2024-10 z dne 10. 5. 2024,

- Sklep o izbiri izvajalcev letnih programov turističnih društev v Občini Žužemberk, št. 410-6/2024-7 z dne 24. 7. 2024,

- Sklep o izbiri izvajalcev letnih programov društev upokojencev v Občini Žužemberk, št. 410-7/2024-8 z dne 24. 7. 2024,

- Sklep o izbiri izvajalcev letnih programov kmetijskih društev v Občini Žužemberk, št. 410-8/2024-9 z dne 24. 7. 2024,

- Sklep o izbiri izvajalcev letnih programov invalidskih in humanitarnih društev v Občini Žužemberk, št. 410-9/2024-21 z dne 24. 7. 2024 ,

- Sklep o izbiri izvajalcev letnih programov ostalih društev v Občini Žužemberk, št. 410-10/2024-19 z dne 24. 7. 2024,

- Zapisnik o izboru in ocenjevanju ponudb za sofinanciranje letnega programa turističnih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-6/2024-5 z dne 24. 7. 2024,

- Poročilo o izbranih izvajalcih letnih programov turističnih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-6/2024-6 z dne 24. 7. 2024,

- Zapisnik o izboru in ocenjevanju ponudb za sofinanciranje letnega programa društev upokojencev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-7/2024-6 z dne 24. 7. 2024,

- Poročilo o izbranih izvajalcih letnih programov društev upokojencev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-7/2024-7 z dne 24. 7. 2024,

- Zapisnik o izboru in ocenjevanju ponudb za sofinanciranje letnega programa kmetijskih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-8/2024-7 z dne 24. 7. 2024,

- Poročilo o izbranih izvajalcih letnih programov kmetijskih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-8/2024-8 z dne 24. 7. 2024,

- Zapisnik o izboru in ocenjevanju ponudb za sofinanciranje letnega programa invalidskih in humanitarnih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-9/2024-19 z dne 24. 7. 2024,

- Poročilo o izbranih izvajalcih letnih programov invalidskih in humanitarnih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-9/2024-20 z dne 24. 7. 2024,

- Zapisnik o izboru in ocenjevanju ponudb za sofinanciranje letnih programov ostalih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-10/2024-17 z dne 24. 7. 2024,

- Poročilo o izbranih izvajalcih letnih programov ostalih društev v Občini Žužemberk v letu 2024, št. 410-10/2024-18 z dne 24. 7. 2024.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 2. 8. 2024 od organa zahteval kopijo sklepa št. 410-10/2024-10 z dne 10. 5. 2024, sklepa št. 410-10/2024-19 z dne 24. 7. 2024, zapisnika o izboru in ocenjevanju ponudb št. 410-10/2024-17 z dne 24. 7. 2024, poročila o izbranih izvajalcih št. 410-10/2024-17 z dne 24. 7. 2024 in vse sklepe, zapisnike o izboru in ocenjevanju ponudb ter vseh poročil o izbranih izvajalcih na področju humanitarnih, turističnih, kmetijskih in upokojenskih društev za leto 2024.

Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na zlorabo pravice, ker je menil, da je namen zahteve obračunavanje s člani občinske uprave.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo in med drugim navedel, da organ šikaniranja ni ugotavljal niti izkazal, njegovi očitki pa so nedokazani in arbitrarni. Podatki, ki jih je zahteval, so prosto dostopne informacije, ker gre za porabo javnih sredstev.

Organ je pritožbo prosilca, v skladu s prvim odstavkom 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP, z dopisom št. 090-29/2024-4 z dne 9. 9. 2024. Ker organ ni spoštoval drugega odstavka 245. člena ZUP, ga je IP pozval, da mu odstopi tudi vso relevantno dokumentacijo, kar je organ storil dne 30. 9. 2024.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec prereka izpodbijano odločbo v celoti.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Ker se je organ pri zavrnitvi zahteve prosilca skliceval na peti odstavek 5. člena ZDIJZ in zatrjeval, da je prosilec v obravnavanem primeru zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, se IP najprej opredeljuje do tega instituta in pojasnjuje, da v obravnavanem primeru okoliščine, ki bi utemeljevale uporabo petega odstavka 5. člena ZDIJZ, niso podane.

1. O zlorabi pravice

Na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017 (objavljene na spletni strani IP), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

Iz sodbe Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017 ter sodbe št. I U 490/2020-28 z dne 15. 9. 2021 izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev, z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so po mnenju sodišča v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja iz sodne prakse. Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP.

Iz sklepa Ustavnega sodišča, št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009, izhaja, da vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic, pomeni zlorabo pravice.

Z vpogledom v vsebino obravnavane zahteve IP ugotavlja, da organu ni uspelo izkazati šikanoznega značaja vloge. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic. Obravnavana zahteva (in tudi pritožba) nimata takšne vsebine, je vrednostno nevtralna, korektna in ni žaljiva.

Po oceni IP tudi ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetnih zahtev prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Iz izpodbijane odločbe namreč ni razvidno, kako bi obravnavana zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročile in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ samo po sebi še ne pomeni zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz upravno sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti, oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa. Ob tem IP še pojasnjuje, da lahko organ za obsežnejše zahteve podaljša rok za odločanje celo do 30 delovnih dni.

Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bil posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Glede na navedeno IP ugotavlja, da je utemeljitev zlorabe pravice dostopa po ZDIJZ v konkretnem primeru povsem nekonkretizirana in pavšalna.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru odvzem pravice iz 39. člena Ustave ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.^{^[1]} Skladno s prakso Ustavnega sodišča je mogoče ugotoviti, da to dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede dostopa do informacij javnega značaja.

IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

V postopku po ZDIJZ prav tako ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo, pri čemer pa ne gre za zlorabo dostopa do informacij javnega značaja. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

Organ je IP poslal tudi dopis, v katerem je izpostavil različna neprimerna sporočila prosilca in po mnenju organa neprimeren odnos do zaposlenih, vendar slednje ne predstavlja obnašanja prosilca v tem konkretnem upravnem postopku, oziroma ne dosega stopnje, da bi zaradi tega bilo mogoče ustavno pravico prosilca dostopati do informacij javnega značaja, v obravnavani zadevi omejiti.

Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava, nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal posameznih zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Povedano drugače, s tem, ko je organ zahtevo prosilca za posredovanje dokumentov zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

2. Informacija javnega značaja

V nadaljevanju je IP ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti in, ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP je tako ugotovil, da organ razpolaga z naslednjimi dokumenti: