prosilec - Občina Škofljica

POVZETEK:

Prosilka je na organ vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je v obliki fotokopij zahtevala posredovanje dokumentov, ki obravnavajo pobudo za spremembo namenske rabe prostora v zvezi z legalizacijo devetstanovanjske stavbe. Po pregledu spisovne dokumentacije oziroma izpodbijane odločbe IP zaključuje, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj iz nje ni razvidna podlaga za zavrnitev zahteve prosilke, ker organ ni izkazal razlogov za svojo odločitev. Organ je zgolj pavšalno navajal, da gre za izjemo dokumenta v izdelavi oziroma, da z dokumentom ne razpolaga, pri čemer tega ni ustrezno obrazložil in utemeljil. Prav tako je organ odločal o dokumentih, ki jih prosilka ni zahtevala. IP pa tudi ugotavlja, da se izrek izpodbijane odločbe v v delu, ki se nanaša na nelegalne gradnje, ne sklada z obrazložitvijo, saj je organ zahtevi ugodil, pri čemer pa je v obrazložitvi podal zgolj svoje mnenje in ni odločal o konkretnih dokumentih (informacijah javnega značaja po ZDIJZ).
 

ODLOČBA:

Številka: 090-445/2025/5

Datum: 27. 11. 2025

Informacijski pooblaščenec, po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka) z dne 15. 9. 2025, zoper odločbo Občine Škofljica, Šmarska cesta 3, 1291 Škofljica (v nadaljevanju: organ), št. 09001-0015/2025 (2) z dne 9. 9. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilke, z dne 15. 9. 2025, zoper odločbo Občine Škofljica, št. 09001-0015/2025 (2) z dne 9. 9. 2025, se ugodi, odločba se odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilka je dne 20. 8. 2025 na organ vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je v obliki fotokopij zahtevala posredovanje dokumentov, ki obravnavajo pobudo za spremembo namenske rabe prostora v zvezi z legalizacijo devetstanovanjske stavbe št. …, parc. št. … in pripadajočim funkcionalnim zemljiščem na parc. št. …, z opredelitvijo občine do pobude; grafični prikaz z obrazložitvijo spremembe namenske rabe EUP v izvedbenem delu prostorskega akta; opredelitev občine do nelegalnih prizidkov k nelegalni devetstanovanjski stavbi št. 132 ter nelegalnega nadstreška in lope na dveh dodeljenih parkirnih mestih k stanovanju: nelegalni prizidek v atriju stanovanja (po GURS št. dela stavbe 1), nelegalni prizidek v atriju stanovanja (po GURS št. dela stavbe 7) in nelegalni nadstrešek z lopo na dveh parkirnih mestih k stanovanju (po GURS št. dela stavbe 6).

(2) Organ je o zahtevi prosilke dne 9. 9. 2025 izdal odločbo št. 09001-0015/2025 (2) (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke za dokument glede obravnave pobude spremembe namembnosti prostora delno zavrnil, zahtevo za pridobitev grafičnega prikaza v celoti zavrnil ter v preostalem delu zahtevi ugodil.

(3) Dne 15. 9. 2025 je prosilka vložila pritožbo, v kateri navaja, da ji je organ glede prve točke njene zahteve posredoval dokument, ki ga ni zahtevala (pobudo za spremembo namembnosti), o zahtevanem dokumentu pa niti ni odločal, čeprav meni, da bi ta moral obstajati. Glede zavrnitve dostopa do grafičnega prikaza spremembe namenske rabe prosilka navaja, da se ne strinja z obrazložitvijo organa, da z dokumentom ne razpolaga, saj iz članka v občinskem glasniku izhaja, da je bil pripravljen osnutek že leta 2022. Organ je  zvezi z njeno zahtevo za opredelitev občine glede nelegalnih prizidkov podal le stališče občine v obrazložitvi odločbe, čeprav je zahtevala dokument in ne mnenje občine, pri čemer se organ ni opredelil, ali z zahtevanim dokumentom sploh razpolaga. Prosilka v pritožbi navaja še glede legalizacije stavbe, na katero se nanaša njena zahteva.

(4) Organ odločitve po prejemu pritožbe ni spremenil, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 23. 9. 2025, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in sicer v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilka izpodbija odločitev organa v celoti.

(6) Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.

(7) V konkretnem primeru je organ v zvezi s 1. točko zahteve prosilke (dokument Obravnava pobude za spremembo namenske rabe prostora) ugotovil, da razpolaga z zahtevanimi informacijami, vendar pa te vsebujejo varovane osebne podatke (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), ki jih je potrebno prekriti. Organ je tako prosilki posredoval dokument Pobuda za spremembo namembnosti zemljišča s prekritimi varovanimi osebnimi podatki, čeprav iz zahteve prosilke izhaja, da tega dokumenta ni zahtevala. Prosilka je namreč konkretno navedla, da želi prejeti dokument Obravnava pobude za spremembo namenske rabe prostora, na kar se sklicuje tudi v pritožbi. IP poudarja, da sta tako prvostopenjski organ kot tudi IP vezana na zahtevo prosilke in ne smeta odločati preko meje postavljenega zahtevka – navedeno stališče je podprto tudi z upravno sodno prakso, npr. sodbi I U 817/2015, I U 932/2015. To pomeni, da mora pristojni organ odločati v okviru postavljene zahteve prosilke in ugotavljati le, ali organ razpolaga z zahtevanim dokumentom. Prvostopni organ je tako napačno presojal dokument Pobuda za spremembo namembnosti zemljišča ter ga posredoval prosilki, saj je šlo za odločanje preko zahteve prosilke.

(8) Dalje je organ glede zahtevanega dokumenta (ki ga sicer ni določno opredelil) pavšalno navedel, da je postopek opredelitve do spremembe namembnosti še v fazi uradnega postopka ter da gre za delovni osnutek, kar bi lahko povzročilo motnje v delovanju občinske uprave. Organ torej izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni konkretno izkazal in utemeljil.

(9) V zvezi z 2. točko zahteve prosilke (grafični prikaz z obrazložitvijo spremembe namenske rabe v izvedbenem delu prostorskega akta) je organ prav tako pavšalno navedel, da z dokumentom ne razpolaga, zato niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

(10)         Organ je v zvezi s 3. točko zahteve prosilke (dokumenti o opredelitvah občine do nelegalnih prizidkov in nelegalnega nadstreška ter lope) v izreku odločbe navedel, da se v tem delu zahtevi ugodi, v obrazložitvi pa je podal le pojasnilo in mnenje občine glede nelegalnih gradenj. Organ tako v tem delu ni presojal dokumentov, kot to zahteva ZDIJZ, oziroma se ni opredelil, ali z zahtevanimi dokumenti sploh razpolaga. IP pojasnjuje, da so organi dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu. Organ je torej v postopku po ZDIJZ dolžan presojati, ali z zahtevanimi informacijami razpolaga v obliki dokumenta.

(11)         IP najprej poudarja, da obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.[1] Namen določbe o obrazložitvi odločbe iz 214. člena ZUP  je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku.[2] Obrazložitev odločbe obsega: razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov, navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba, razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(12)         Po pregledu spisovne dokumentacije oziroma izpodbijane odločbe IP zaključuje, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj iz nje ni razvidna podlaga za zavrnitev zahteve prosilke, ker organ ni izkazal razlogov za svojo odločitev. Organ je zgolj pavšalno navajal, da gre za izjemo dokumenta v izdelavi oziroma, da z dokumentom ne razpolaga, pri čemer tega ni ustrezno obrazložil in utemeljil. Prav tako je organ odločal o dokumentih, ki jih prosilka ni zahtevala. IP pa tudi ugotavlja, da se izrek izpodbijane odločbe v 3. točki v delu, ki se nanaša na nelegalne gradnje, ne sklada z obrazložitvijo, saj je organ zahtevi ugodil, pri čemer pa je v obrazložitvi podal zgolj svoje mnenje in ni odločal o konkretnih dokumentih (informacijah javnega značaja po ZDIJZ).

(13)         Na podlagi vsega navedenega je tako IP ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje in ravnal v nasprotju s procesnimi predpisi, zato je potrebno, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilke nanaša na dokumente iz delovnega področja organa.

(14)         V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

(15)         Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pri ponovnem odločanju bo moral organ izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje, ob upoštevanju ugotovitev IP iz te odločbe. V zvezi z zatrjevano izjemo dokumenta v nastajanju iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter glede tega, da z dokumentom ne razpolaga (da torej niso izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ) bo moral organ izkazati izpolnjevanje kriterijev in ugotovljeno dejansko stanje. Prav tako pa se bo moral opredeliti, ali razpolaga z dokumenti iz 3. točke zahteve prosilke ter jih presojati z vidika dostopa do informacij javnega značaja. Ob ugotovitvi, da je podana katera od izjem od prostega dostopa, pa mora organ presojati tudi, ali je podan razlog, zaradi katerega izjeme ni mogoče upoštevati zaradi prevladujočega interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

(16)         V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(17)         IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke ter izpodbijano odločbo, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP.

(18)         V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), je IP ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(19)         Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah^[3] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni pritožbe, niti ni dovoljen upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav    

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita.

[2] Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope).

[3] Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.