prosilec - Občina Škofja Loka

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ delno zavrnil dostop do dokumentacije v zvezi z osnutkom občinskega prostorskega akta. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da  izrek izpodbijane odločbe ne omogoča preizkusa, saj ni razvidno, glede katerih konkretnih dokumentov je organ sploh odločil.  Organ je v postopku odločanja o zahtevi s sklepom rok za odločanje podaljšal, prav iz razloga obsežnosti zahteve, vendar kljub temu iz izpodbijane odločbe ni jasno, o konkretno katerih dokumentih je odločal, saj ugotovljena »obsežnost« dokumentov iz izpodbijane odločbe ni razvidna. Iz tega razloga tudi ni mogoče preveriti, ali je organ sploh odločal o vseh zahtevanih dokumentih in se v tem smislu opredeliti do pritožbenih navedb. IP je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje, ki bo najhitreje odpravil ugotovljene pomanjkljivosti, saj zahtevane dokumente tudi najbolje pozna. IP je opozoril na pravilno razlago izjeme »dokumenta v postopku izdelave« po 9. točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, na katero se je, poleg varstva osebnih podatkov, skliceval organ. Poudaril je, da se pri navedeni izjemi namreč ne varujejo »postopki v teku«, temveč konkretni dokumenti, zato tudi ni relevantno, kako je osnutek prostorskega akta občine »obravnavan« v samem postopku sprejema prostorskega akta. Treba je torej ločiti dokument od postopka, saj je predmet varstva pri zatrjevani izjemi zgolj in izključno dokument. Glede zatrjevanja prosilca, da ima izkazan tudi pravni interes za pridobitev zahtevanih informacij, je IP poudaril, da v postopku po ZDIJZ razlog za vložitev zahteve ni relevanten. Slednje velja tudi pri vprašanju, ali zahtevani dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke, ki jih mora organ preizkusiti z vidika, ali obstaja zakonska podlaga za prost dostop do osebnih podatkov za vse, ne le za prosilca. Iz tega razloga so neutemeljene pritožbene navedbe, da je prosilec upravičen do celotnih dokumentov z vsemi osebnimi podatki, saj v postopku po ZDIJZ pravni interes ne predstavlja pravne podlage za dostop do sicer varovanih osebnih podatkov.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-271/2022/4
Datum: 11. 11. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Občine Škofja Loka, Oddelek za pravne zadeve in nepremično premoženje, Mestni trg 15, 4220 Škofja Loka (v nadaljevanju organ), št. 0900-0009/2022 z dne 2. 9. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 13. 9. 2022 se ugodi in se odločba Občine Škofja Loka, št. 0900-0009/2022 z dne 2. 9. 2022, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca z dne 27. 6. 2022 odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

2.    Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 27. 6. 2022 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za posredovanje naslednjih dokumentov v zvezi s postopkom sprememb in dopolnitev Občinskega prostorskega načrta Občine Škofja Loka - sprememba 03 (SD OPN 03), in sicer:
-    potrditev informacije, ali je bil osnutek novega OPN predstavljen predstavnikom svetniških skupin občinskega sveta Občine Škofja Loka in jim omogočen vpogled v osnutek OPN;
-    navedbo članov občinskega sveta, ki naj bi se (lahko) seznanili z osnutkom novega OPN;
-    posredovanje dokumentacije, ki se nanaša na SD OPN 03, predvsem, vendar ne izključno:
•    izhodišča za pripravo OPN;
•    vložene pobude za spremembo OPN;
•    osnutek občinskega prostorskega akta;
•    prejeta mnenja nosilcev urejanja prostora v postopku (SD OPN 03) in
•    dopolnjen osnutek občinskega prostorskega akta, ki naj bi bil predstavljen predstavnikom svetniških skupin oziroma zadnjo verzijo OPN.
Ob tem je prosilec obširno navedel, da iz previdnosti opozarja, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odst. 6. čl. ZDIJZ. Poleg tega pa se je prosilec skliceval tudi na izkazan pravni interes za pridobitev zahtevanih informacij, ki jih potrebuje za dokazovanje svojih navedb v postopku pred     sodiščem in drugih postopkih, ki bodo sledili. 

O zahtevi prosilca je organ primarno s sklepom št. 0900-0009/2022 z dne 1. 7. 2022 podaljšal rok za odločitev do 5. 9. 2022, nato pa izdal odločbo št. 0900-0009/2022 z dne 2. 9. 2022, s katero je v prvi točki izreka odločbe odločil, da se prosilcu v elektronski obliki predložijo naslednji dokumenti, ki vsebujejo:
•    elektronsko sporočilo z dne 31.5. 2022 z vabilom svetnikom in članom odbora za urejanje prostora, varstvo okolja in prenovo na predstavitev tretjih sprememb in dopolnitev OPN, pri čemer se prekrijejo varovani osebni podatki,
•    sklep župana Občine Škofja Loka o začetku priprave sprememb in dopolnitev Občinskega prostorskega načrta Občine Škofja Loka (sprememba 03), št 3505-0007/2017 z dne 6. 11. 2017,
•    vložene pobude za spremembo OPN, v katerih se prekrijejo varovani osebni podatki,
•    mnenja nosilcev urejanja prostora v postopku SD OPN 03.
V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je organ odločil, da se v preostalem delu prosilčeva zahteva za dostop do informacij javnega značaja z dne 27. 6. 2022, zavrne. Stroški postopka niso nastali.

V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca in določbe ZDIJZ ter navedel, da v zvezi z zahtevo prosilca za dostop do informacije glede možnosti seznanitve svetnikov z osnutkom OPN ter seznamom oseb, ki so se seznanili z osnutkom OPN, posreduje elektronsko sporočilo, iz katerega izhaja, da so bili na predstavitev osnutka OPN povabljeni vsi svetniki in tudi drugi člani Odbora za urejanje prostora, varstvo okolja in prenovo. Evidenca navzočnosti se za predstavitev ni vodila, zato zahtevanega dokumenta s seznamom oseb, ki so prisostvovale predstavitvi, ni mogoče posredovati, ker ne obstaja. Organ je nadalje navedel, da se je postopek priprave OPN pričel v času veljavnosti Zakona o prostorskem načrtovanju (ZUUJFO), ki je kot podlago za začetek priprave občinskega prostorskega načrta v skladu z njegovim 46. členom določil sprejem sklepa župana. Organ tako prosilcu posreduje sklep župana Občine Škofja Loka o začetku priprave sprememb in dopolnitev Občinskega prostorskega načrta Občine Škofja Loka (sprememba 03), št. 3505-0007/2017, z dne 6. 11. 2017, kot izhodišče za pripravo osnutka OPN. Prosilcu se posredujejo tudi mnenja nosilcev urejanja prostora in vložene pobude za spremembo OPN, v katerih so prekriti varovani osebni podatki. Zahteva prosilca se v delu, ki se nanaša na posredovanje osnutka prostorskega akta, zavrne, in sicer iz razloga, navedenega v 9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevani dokument - osnutek občinskega prostorskega akta, predstavlja fazo priprave dokumenta v postopku sprejema občinskega prostorskega načrta. Podatki v zahtevanem dokumentu so predmet posvetovanja v organu, njihovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Osnutek prostorskega akta, ki je bil pripravljen v skladu s 47. členom ZPNačrt, vsebuje zbrane razvojne potrebe občine in potrebe drugih oseb. V začetku junija 2021 je občina posredovala dokument v mnenje posameznim nosilcem urejanja prostora, ti pa so svoja mnenja podali do aprila 2022. V posredovanih mnenjih so nosilci urejanja prostora podali mnogo pripomb (posebej bi izpostavili mnenje Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano za področje kmetijskih zemljišč ter mnenje Direkcije RS za vode za površine vodnih zemljišč). Pridobljena mnenja so v postopku usklajevanja (posvetovanja v organu). Na podlagi usklajevanja bo prišlo do večjih sprememb vsebine prostorskega akta. Pri usklajevanju pridobljenih mnenj na osnutek prostorskega akta občina postopoma razrešuje neskladnosti s posameznimi lastniki zemljišč. Občina pri tem sama določa dinamiko in sosledje usklajevalnih dejanj tako, da doseže uskladitev svojih in potreb drugih oseb z mnenji nosilcev urejanja prostora. Za izvajanje te faze postopka je bistvenega pomena, da seznanjanje lastnikov zemljišč z omejitvami in usklajevanje zaradi izjemno velikega števila neskladnosti poteka postopno in usmerjeno s strani občine. Z novim prostorskim načrtom se želijo umestiti tudi posegi in ureditve v javnem interesu, ki posegajo na zemljišča v zasebni lasti (kot npr. umestitev dveh novih cest, širitev industrijske cone, širitev površin za šport in rekreacijo, izločitev dela stavbnih zemljišč). Te predvidene spremembe še niso usklajene z mnenji nosilcev urejanja prostora, zato bo pri njihovem umeščanju prišlo še do večjih sprememb. Zaradi navedenega dejstva je organ prepričan, da bi razkritje podatkov iz zahtevanega osnutka občinskega prostorskega akta še pred uskladitvijo z lastniki zemljišč povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Z zahtevanim dokumentom, ki ga je prosilec navedel kot: dopolnjen osnutek občinskega prostorskega akta, ki naj bi bil predstavljen predstavnikom svetniških skupin oziroma zadnjo verzijo OPN, organ še ne razpolaga, zato ne more biti posredovan. Upoštevajoč navedeno je Občina Škofja Loka odločila kot izhaja iz izreka odločbe.

Prosilec je dne 13. 9. 2022 zoper odločbo organa vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ pri izdaji odločbe nepravilno uporabil materialno pravo, saj pogoji za sklicevanje na izjemo iz 9. točke 1. odst. 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru niso podani, prav tako pa ne obstojijo razlogi za prekritje osebnih podatkov v posredovanih dokumentih, kar je podrobneje pojasnil v nadaljevanju. Prosilec je glede zatrjevane izjeme poudaril, da je prostorsko načrtovanje, kot del urejanja prostora, sestavljeno iz več faz, v katerih nastajajo različni dokumenti, katerih cilj je končno besedilo občinskega prostorskega načrta, ki ga sprejme občinski svet z odlokom. Dokument, ki ga med drugim v predmetni zadevi zahteva prosilec, predstavlja torej osnutek občinskega prostorskega načrta, kot ga predvideva ZUreP-2 in sedaj ZUreP-3. Med prostorskim načrtovanjem, že po sami naravi teh postopkov, prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka določene faze postopka (bodisi osnutka, ali dopolnjenega osnutka občinskega prostorskega načrta), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj osnutek občinskega prostorskega načrta, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Postopek prostorskega načrtovanja sestavlja več faz in ena izmed teh je tudi faza priprave osnutka občinskega prostorskega načrta. Vsaka takšna različica osnutka občinskega prostorskega načrta namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki jo je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Prostorsko načrtovanja je interdisciplinarna dejavnost, s katero se na podlagi razvojnih usmeritev ob upoštevanju javnih koristi varstva okolja, ohranjanja narave, varstva živali in naravnih dobrin, varstva premoženja in varstva kulturne dediščine, načrtujejo posegi v prostor in prostorske ureditve, zato je sodelovanje javnosti potrebno zagotoviti že na samem začetku postopka. Slednje izhaja že iz temeljnega načela javnosti določenega v 11. členu ZUreP-2, ki določa, da morajo pristojni organi v zadevah urejanja prostora omogočati sodelovanje javnosti pri odločanju in sprejemanju prostorskih aktov tako, da je javnosti omogočeno zgodnje in učinkovito sodelovanje. Nadalje je v drugem odstavku istega člena še določeno, da ima vsakdo pravico do vpogleda v prostorske akte in vso dokumentacijo, povezano z njihovo pripravo in sprejemanjem v skladu s tem zakonom in zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Omenjena določba jasno kaže namen zakonodajalca, da postopek prostorskega načrtovanja poteka transparentno in odprto za javnost. ZDIJZ je v tem pogledu še širši, saj v 3. točki 1. odstavka 10. čl. določa, da je vsak organ dolžan na svetovni splet posredovati med drugim tudi predloge predpisov, programov, strategij in drugih podobnih dokumentov, ki se nanašajo na delovno področje organa. Pri tem gre pojem predpisa razumet kar najširše, in sicer kot vsak splošni pravni akt, ki »navzven« povzroča pravne učinke, oziroma posega v pravice in dolžnosti drugih pravnih subjektov (t.i. eksterno delovanje). Dejstvo, da se morajo ti dokumenti nanašati na delovno področje organa, pa izhaja že iz same definicije informacije javnega značaja. Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja v 4. točki. 4. odstavka 7. člena podrobneje določa, da mora organ zagotoviti vsaj minimalni standard transparentnosti pri sprejemanju akta tako, da predlog splošnega akta državnega organa, lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil, posreduje v svetovni splet vsaj sedem dni pred njegovo izdajo. Uredba tudi veleva, da organi, skupaj s prvotnim dokumentom, objavijo tudi kasnejše različice dokumentov tako, da zagotovijo sledljivost sprememb prvotnega dokumenta. Iz navedenega, zlasti iz dikcije 7. čl. Uredbe, je jasno razvidno, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo predloga predpisa ali drugega dokumenta, pač pa tudi že vse predhodne verzije predloga predpisa ali drugih dokumentov. Iz omenjene določbe izhaja, da je eden izmed namenov tovrstnih objav predlogov predpisov in drugih dokumentih tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta, ta pa se lahko doseže le z doslednim objavljanjem vseh izdelanih verzij predloga predpisa ali drugih dokumentov. V obravnavanem primeru zahtevani dokument sicer še ni v fazi predloga splošnega akta, ki ga je organ dolžan objaviti v skladu z Uredbo, brez dvoma pa predstavlja osnutek prostorskega načrta dokument, ki ga v luči zgornjih navedb ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Na to jasno kaže 111. člen ZUreP-2, ki dokument z nazivom »osnutek OPN«, predvideva kot samostojen dokument, ki ga je organ dolžan pripraviti v postopku priprave občinskega prostorskega načrta. Dejstvo, da je takšen osnutek lahko kasneje spremenjen v okviru dopolnjenega osnutka, ne spremeni ugotovitve, da zahtevani dokument kot tak predstavlja zaključeno celoto. V fazi priprave občinskega prostorskega načrta je povsem jasno, da bo nastal osnutek občinskega prostorskega načrta, saj nastanek tega dokumenta predvideva že področna zakonodaja, kar pomeni, da dopolnjen osnutek predstavlja spet nov dokončno izdelan dokument v fazi priprave občinskega prostorskega načrta. To, da ZUreP-2 zavezuje organ, da mora v postopku priprave občinskega prostorskega načrta omogočiti javnosti seznanitev z njegovim dopolnjenim osnutkom v okviru javne razgrnitve in omogočiti javno obravnavo, ne pomeni, da osnutek občinskega prostorskega načrta ne predstavlja informacije javnega značaja. Organ v fazi osnutka občinskega prostorskega načrta sicer nima izrecne zakonske dolžnosti, da takšen dokument posreduje v javnost, s tem pa nikakor ni zakonodajalec izključil možnosti, da zahtevani dokumenti predstavlja informacijo javnega značaja. Drugačna razlaga bi dejansko ohromila in razvrednotila pomen ZDIJZ. Potrebno se je namreč zavedati, da ZDIJZ in ZUreP-2 predstavljata dva povsem ločena postopka, ki nista povezana in drug na drugega ne vplivata, vsak zasleduje tudi povsem drug cilj. Dokument kot tak pa po oceni prosilca ne prestane niti škodnega testa iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Po mnenju prosilca je namreč povsem jasno, da gre za osnutek občinskega prostorskega akta, ki ni pravno zavezujoč dokument. Kot navaja tudi zavezanec, se v fazi osnutka občinskega prostorskega načrta v okviru občine in nosilcev urejanja prostora pridobivajo smernice za načrtovane prostorske ureditve, na podlagi katerih se takšen osnutek dopolni. Vse to jasno kaže, da je zadeva še vsebinsko odprta in da osnutek občinskega prostorskega načrta kot tak ne predstavlja končne rešitve prostorskega načrta. Zato takšen dokument gotovo ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Prosilec vztraja, da zatrjevana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ ni podana. Prosilec je nadalje navedel, da organ nesporno ni posredoval v (elektronski obliki): izhodišč za pripravo OPN (pridobljene posebne smernice in analize teh smernic) strokovnih podlag OPN (predvsem glede prometnega omrežja občine Škofja Loka, elaboratov posegov na kmetijska zemljišča) in strokovne rešitve in osnutka OPN (vključno z grafičnim delom) ter drugih dokumentov v povezavi z OPN, zato naj jih organ predloži na poziv inšpekcijskega organa. Obseg dokumentacije, ki se zahteva, je naveden v 3. do 5. členu Sklepa o začetku priprave sprememb in dopolnitev Občinskega prostorskega načrta Občine Škofja Loka, pri čemer naj organ posreduje tudi obstoječe strokovne podlage izdelane za potrebe prvega OPN in strokovne podlage, ki so bile izdelane po uveljavitvi prvega OPN. Prosilec je navedel, da je vložil ………, ker je organ dolgoročno zavaroval območje pred gradnjo (že več kot 8 let) za potrebe izgradnje nadaljevanja severne obvoznice na katerem ima nepremičnine, zato ima pravni interes, da pridobi zahtevano dokumentacijo, ki naj bi bila podlaga za tako grob in prekomeren poseg v njegovo lastninsko pravico. Prosilec je nadalje navedel, da ima tudi pravni interes za pridobitev zahtevanih informacij, saj je zaradi zadnje spremembe OPN Občine Škofja Loka, na podlagi 58. člena ZUreP-2 dne 5. 1. 2019 
107. člena in devetega odstavka 112. člena Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Škofja Loka (Uradni list RS, št. 2/14, 3/14 — popr. in 46/15 ter Uradno glasilo slovenskih občin, št. 48/18 in 52/18), v delu, ki se nanaša na konkretne nepremičnine. Prosilec te informacije in listine potrebuje za dokazovanje svojih navedb v postopku    , ki bodo sledili, zato ima pravni interes, da naslovni organ razkrije informacije ter jih posreduje pritožniku. Glede prekritja osebnih podatkov v elektronskem sporočilu z dne 31. 5.2022 z vabilom svetnikom in članom odbora za urejanje prostora, varstvo okolja in prenovo na predstavitev tretjih sprememb in dopolnitev OPN in v vloženi pobudi za spremembo OPN, je prosilec navedel, da je v zahtevi izkazal pravni interes, kot je pojasnjeno zgoraj, zato informacije in listine potrebuje v celoti. Le tako bo lahko dokazoval svoje navedbe v postopku pred in drugih postopkih, ki bodo sledili, zato ima pravni interes, da naslovni organ razkrije informacije ter mu posreduje vso zahtevano dokumentacijo v celoti - tj. brez prekritja osebnih podatkov. Nadalje je po mnenju prosilca neutemeljena tudi zavrnitev zahteve posredovanja evidence navzočnosti na predstavitvi osnutka občinskega prostorskega načrta (OPN). Prosilec je prepričan, da so navedbe zavezanca, da se evidenca navzočnosti ni vodila, neresnične. Pri regulaciji okolja in prostora gre za korupcijsko izrazito izpostavljeno področje, na katerem deluje veliko zasebnih interesov in lobijev, zato je dolžnost občine, da ta tveganja obvladuje in zavaruje javni interes. To pa je mogoče le z ustreznim zbiranjem podatkov in beleženjem stikov ter informacij. Na podlagi 5. odst. 9. člena ZUreP-3 so se osebe, ki posredno ali neposredno izvršujejo občinske pristojnosti pri urejanju prostora, dolžne izogibati okoliščinam, v katerih njihov zasebni interes vpliva ali ustvarja videz, da vpliva na nepristransko in objektivno opravljanje njihovih nalog, in opozoriti na taka nasprotja po postopku v skladu s predpisi, ki urejajo integriteto in preprečevanje korupcije. Povedano pomeni, da gre pri seznanitvi z osnutkom prostorskega načrta za visoko korupcijsko tveganje, ki naj bi ga pristojna oseba občine glede obravnave OPN prijavila KPK na posebnem obrazcu, kjer pa je naveden tudi seznam oseb, ki ga prosilec zahteva. Tak način postopanja je najverjetneje določen tudi v Načrtu integritete Občine Škofja Loka, zato prosilec utemeljeno zahteva navedbo oseb, ki so se z osnutkom odloka seznanile, saj bi organ moral razpolagati z zahtevanim podatkom, če je ravnal v skladu s prej navedenim.

Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP dne 19. 9. 2022, z dopisom št. 0900-0009/2022 z dne 15. 9. 2022, s prilogami. 

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, glede katerih dokumentov je organ sploh odločil, tako v ugodilnem, kakor tudi v zavrnilnem delu. V izreku izpodbijane odločbe je organ v štirih alinejah opredelil dokumente, do katerih je dostop delno ali v celoti ugodil, v delu v katerem je dostop zavrnil, pa je zgolj na splošno napisal »v preostalem delu se prosilčeva zahteva zavrne«. Takšen izrek ne omogoča preizkusa, saj ni razvidno, glede katerih konkretnih dokumentov je organ sploh odločil. 

V postopku po ZDIJZ je organ dolžan o zahtevi odločiti z odločbo le takrat, ko dostop delno ali v celoti zavrne, zato mora iz izreka odločbe izrecno izhajati, o katerih dokumentih je organ odločil in do katerih dokumentov je dostop delno ali v celoti zavrnil, saj je le tako prosilcu omogočeno ustrezno pravno varstvo. 

Ker organ tega ni storil, je kršil 213. čl. ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, posledično je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe sicer pojasnil, da se prosilcu posredujejo: elektronsko sporočilo, sklep župana in mnenja nosilcev in vložene pobude, zavrne pa se posedovanje osnutka prostorskega akta zaradi izjeme »dokument v postopku izdelave«, vendar pa omenjena opredelitev ne omogoča preizkusa o samih dokumentih. IP je namreč organ pozval, da posreduje dokumente, do katerih je prosilcu delno oz. v celoti zavrnil dostop in so predmet pritožbenega postopka. Organ je posredoval CD, na katerem so bile tri mape: Osnutek SD_OPN Škofja Loka, Pobude in Vabilo. Nadalje se npr. mapa »osnutek SD-OPN ŠL« razdeli v tri podmape: OPN_1_tekstualni del, OPN_2_grafični del in OPN_3_priloge, nadalje se npr. tekstualni del razdeli v štiri podmape, pri kateri se npr. prva podmapa ponovno razdeli v tri podmape, itd. Mapa »Pobude« se nadalje razdeli v tri podmape, pri kateri ima npr. prva podmapa 816 strani, druga podmapa 806 strani in tretja podmapa 188 strani, itd., kar pomeni, da je bilo predmet presoje bistveno več dokumentov, kot to izhaja iz same odločbe, do katerih se organ v izpodbijani odločbi ni izrekel, oziroma ni jasno, na katere konkretne dokumente je organ apliciral zatrjevani izjemi, oziroma v katerem delu je organ delno zavrnil dostop. Organ je v postopku odločanja o zahtevi s sklepom rok za odločanje podaljšal, prav iz razloga obsežnosti zahteve, vendar kljub temu iz izpodbijane odločbe ni jasno, o konkretno katerih dokumentih je odločal, saj ugotovljena »obsežnost« dokumentov iz izpodbijane odločbe ni razvidna. Iz tega razloga tudi ni mogoče preveriti, ali je organ sploh odločal o vseh zahtevanih dokumentih in se v tem smislu opredeliti do pritožbene navedbe, da »organ ni predložil vseh obstoječih in zahtevnih listin npr. izhodišč za pripravo OPN, strokovnih podlag OPN, itd…«. 

Glede na določbo 1. odst. 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na 3. odst. istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti odpravil organ prve stopnje, ki zahtevane dokumente tudi najbolje pozna, zato je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje organu prve stopnje.

V ponovljenem postopku bo moral organ izvesti celovit ugotovitveni postopek, v katerem se bo moral primarno opredeliti do dokumentov, ki jih je oz. bo prepoznal kot predmet zahteve, in sicer v njihovi neobdelani, »surovi« obliki in vsebini. Nadalje se bo moral organ opredeliti do vsakega posameznega dokumenta in v izrek in obrazložitev odločbe natančno navesti, o katerih konkretnih dokumentih je odločal ter ali zahtevane informacije vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter natančno in določno opredeliti v izreku odločbe, v katerem delu (v primeru delnega dostopa) se posamezni dokument prekrije (npr. v dokumentu »dopis -predlog, pobude, mnenja …z dne .., na strani..., itd. se prekrije… ), v obrazložitvi odločbe pa pojasniti na podlagi katere izjeme in jo tudi utemeljiti. 

IP, enako kot prosilec v pritožbi, v tej zvezi opozarja na pravilno razlago izjeme »dokumenta v postopku izdelave« po 9. točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, na katero se je, poleg varstva osebnih podatkov, skliceval organ in glede katere morajo biti kumulativno izpolnjeni trije kriteriji: dokument mora biti še v postopku izdelave in še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Kriterije, kdaj gre za dokument v postopku izdelave, določa tudi 4. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja , ki med drugim pravi, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. 

Glede na to, da se organ ni opredelil do samih dokumentov, je logično skopa tudi obrazložitev, ki bi bila konkretno aplicirana na zahtevane dokumente z vidika obstoja pogojev izjeme. Organ je svojo odločitev namreč utemeljil na splošni ugotovitvi, da osnutek občinskega prostorskega akta predstavlja fazo priprave dokumenta, da je še v postopku posvetovanja v organu. Pri čemer je nadalje navedel, da je bil dokument posredovan v mnenje posameznim nosilcem urejanja prostora, ki so svoja menja podali do aprila 2022 in da sedaj organ navedeno še usklajuje.  

IP sicer ne oporeka splošnemu pojasnilu organa v izpodbijani odločbi, ki se nanaša na sam proces dela organa, vendar pa omenjene ugotovitve za obstoj zatrjevane izjeme niso relevantne, še manj pa konkretizirane na zahtevane informacije. 

Kot je že organ sam navedel, je bil osnutek prostorskega akta posredovan izven organa, zaradi česar izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ že iz teh razlogov ni mogoče uporabiti. Na drugačno stališče IP ne more vplivati niti zatrjevanje organa, da se pridobljena mnenja usklajujejo z osnutkom prostorskega akta občine, saj je predmet presoje »osnutek prostorskega akta, ki je bil posredovan izven organa«, ki je sam zase celota in kot tak predmet presoje. Pri navedeni izjemi se namreč ne varujejo »postopki v teku«, temveč konkretni dokumenti, zato tudi ni relevantno, kako je osnutek prostorskega akta občine »obravnavan« v samem postopku sprejema prostorskega akta. Treba je torej ločiti dokument od postopka, saj je predmet varstva pri zatrjevani izjemi zgolj in izključno dokument. Povedano drugače, o dokumentu v postopku izdelave je mogoče govoriti takrat, če dokument kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstvo zaupnosti posvetovanja znotraj organov in med organi, v času priprave zadeve. Če pa gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, pa ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokumente v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je takšen dokument v nadaljevanju vključen v kak drug dokument oz. ali predstavlja podlago za usklajevanje njegove nadaljnje vsebine, saj kot rečeno, tega dejstva ni mogoče upoštevati kot argumenta, da gre za dokument v postopku izdelave. 

Če bo organ vztrajal pri odločitvi, da gre za dokumente v postopku izdelave, bo moral primarno to obrazložiti ter nadalje konkretno izkazati, kako bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo napačno razumevanje njihove vsebine, in sicer za vsak dokument, za katerega bo organ odločil, da je predmet zahteve, posebej in ne na splošno, kot je to storil v izpodbijani odločbi. Predmet presoje namreč niso dokumenti v zvezi z OPN kot »celota«, temveč posamezni dokumenti, s katerimi razpolaga organ. 

Glede zatrjevanja prosilca, da ima izkazan tudi pravni interes za pridobitev zahtevanih informacij, pa IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ razlog za vložitev zahteve ni relevanten. Prav tako se pri presoji po ZDIJZ ne upošteva odnos med prosilcem in zahtevanimi informacijami. Torej za odločitev o tem, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ni relevantno, zakaj prosilec zahtevane informacije potrebuje. Organ in IP, kot pritožbeni organ, sta skladno z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevane informacije izpolnjujejo merila za informacije javnega značaja in so zaradi tega prosto dostopne vsem (erga omnes), ne le prosilcu. To pomeni, da če so informacije dostopne za enega prosilca, so dostopne za vse. Slednje velja tudi pri vprašanju, ali zahtevani dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke, ki jih mora organ preizkusiti z vidika, ali obstaja zakonska podlaga za prost dostop do osebnih podatkov za vse, ne le za prosilca. Iz tega razloga so neutemeljene pritožbene navedbe, da je prosilec upravičen do celotnih dokumentov z vsemi osebnimi podatki, saj v postopku po ZDIJZ pravni interes ne predstavlja pravne podlage za dostop do sicer varovanih osebnih podatkov. 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ v določenem delu izpodbijane odločbe napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V skladu s 113. členom ZUP krije stroške upravnega postopka tisti, na čigar zahtevo se je postopek začel. Navedeni člen določa, da gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Upoštevaje navedeno je prosilec dolžan sam kriti stroške postopka, zato se njegova zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe. 

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka