prosilec - Občina Šenčur

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil dostop do ponudb in ostale dokumentacije, vezane na konkretno javno naročilo. IP je v pritožbenem postopku poudaril, da lahko organ delno ali v celoti zavrne dostop do zahtevanih informacij izključno takrat, če je podana in izkazana, katera izmed izjem po ZDIJZ, kar je organ v izpodbijani odločbi zmotno opustil, zaradi česar je nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično zmotno uporabil materialno pravo. Organ mora torej primarno ugotoviti, ali dokumenti, s katerimi razpolaga in so predmet presoje, izpolnjujejo pogoje za katero izmed izjem po ZDIJZ. Šele ob morebitnem obstoju izjeme lahko organ preizkuša, ali so podani razlogi iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, in če niso, potem ugotovljena izjema ni presežena. Povedano drugače, sama ugotovitev, da v obravnavanem postopku javnega naročila ni prišlo do porabe javnih sredstev, ne predstavlja zakonske podlage za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij. Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na prakso IP, za katero pa je IP ugotovil, da ni primerljiva, saj organ ni izkazal obstoja izjem. IP je zato zadevo vrnil organu v ponovno odločanje z napotkom, da je  v ponovljenem postopku njegova dolžnost, da se opredeli do vprašanja obstoja izjem, pri čeme mora pri morebitni izjemi poslovne skrivnosti upoštevati, da so bili dokumenti predloženi v postopku javnega naročanja po ZJN-3, ki v osnovi izhaja iz javnosti postopka, kar pomeni, da je vselej treba ugotavljati, ali morda ne obstajajo zakonske okoliščine, ki »ne dovoljujejo«, da bi bila določena informacija poslovna skrivnost (tretji odstavek 2. člena ZPosS). 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-453/2024/2

Datum: 12. 12. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju: prosilec), z dne 18. 11. 2024, zoper odločbo Občine Šenčur, Kranjska cesta 11, 4208 Šenčur (v nadaljevanju: organ), št. 090- 0005/2024-2 z dne 6. 11. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 18. 11. 2024 se delno ugodi in se odločba Občine Šenčur, št. 090-0005/2024-2 z dne 6. 11. 2024 delno odpravi ter se zadeva v delu, v katerem je prosilec zahteval »celotno ponudbeno dokumentacijo vseh ponudnikov in celotno korespondenco (npr. pozivi naročnika, odgovori ponudnika, priloge,...) med naročnikom in ponudniki«, vezano na javno naročilo »Gradnja JNS (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) - PONOVLJENI POSTOPEK, vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2.     V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 22. 10. 2024 na podlagi ZDIJZ zahteval, da mu organ v elektronski obliki posreduje dokumentacijo, vezano na javno naročilo »Gradnja JNS (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) - PONOVLJENI POSTOPEK«, in sicer:

-               celotne ponudbene dokumentacije vseh ponudnikov,

-               celotno korespondenco (npr. pozivi naročnika, odgovori ponudnika, priloge,...) med naročnikom in ponudniki in

-               kopijo sklenjene pogodbe, vseh aneksov, popise del in že izdane račune opravljenih del.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-0005/2024-2 z dne 6. 11. 2024, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Odločil je še, da stroški postopka niso nastali.

V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca ter navedel, da je dne 18. 7. 2024 na Portalu javnih naročil Republike Slovenije objavil javno naročilo Gradnja JNS Žerjavka (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) - PONOVLJENI POSTOPEK, št. objave na PJN: JN005094/2024-SL3/01. Ker ni prejel nobene dopustne ponudbe, je dne 11. 9. 2024 objavil Odločitev o izidu javnega naročila, št. 430-13/2023-9, s katero je vse prejete ponudbe zavrnil. Ob tem je organ dodal, da v skladu s prakso IP lahko zavezanec zavrne vpogled v ponudbo neizbranega ponudnika, saj ne gre za porabo javnih sredstev. Organ s subjekti, vpogled v katerih ponudbeno dokumentacijo prosilec zahteva, ni sklenil pogodbe v zadevnem javnem naročilu, zato zahtevani podatki niso v povezavi s podatki o porabi javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po oceni organa je odločilno dejstvo v konkretni zadevi ugotovitev, da ne gre za izbranega ponudnika. Navedeno izhaja iz odločitve zavezanca - naročnika o oddaji zadevnega javnega naročila, ki je javno dostopna na Portalu javnih naročil: https://www.enarocanje.si/ti/moii- dosieji/512253/odlocitev/851515. V nadaljevanju je organ preveril, ali razpolaga z informacijami, ki jih prosilec v točki 2. in 3. zahteva, to je celotno korespondenco (npr. pozivi naročnika, odgovori ponudnika, priloge,...), med naročnikom in ponudniki in kopijo sklenjene pogodbe, vseh aneksov, popise del in že izdane račune opravljenih del. Organ je ugotovil, da zadevna dokumentacija ne obstaja, saj je zavezanec - naročnik, po prejemu ponudb, vse ponudbe zavrnil kot nedopustne, zato v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ ne gre za informacijo javnega značaja.

Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 18. 11. 2024, v kateri je povzel odločitev organa ter navedel, da se z njo ne strinja in vztraja, da mu organ omogoči vpogled v vso obstoječo dokumentacijo, ki jo je organ prejel v postopku konkretnega javnega naročila. Prosilec je poudaril, da organ razpolaga s ponudbami različnih ponudnikov, kar je potrjeno z obrazložitvijo iz izpodbijane odločbe, v kateri organ navaja, da so bile vse prejete ponudbe zavrnjene. Po mnenju prosilca ponudbena dokumentacija glede na navedeno evidentno obstaja in organ z njo razpolaga. Poleg tega dokumentacija, ki je bila zahtevana na vpogled, izvira iz delovnega področja organa ter obstaja v materializirani obliki. S tem so kumulativno izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja, zato je obrazložitev v zvezi s tem v izpodbijani odločbi več kot očitno nepravilna. Trditev iz izpodbijane odločbe, da je v konkretni zadevi odločilno dejstvo ugotovitev, da ne gre za izbranega ponudnika, je po mnenju prosilca popolnoma nepomembna. Postopek javnega naročila je bil izveden, prosilec pa ima zakonsko določeno pravico dostopa do informacij, kako je sam postopek potekal in do vseh podatkov, ki so jih v postopku predložili drugi ponudniki. Na podlagi navedenega prosilec meni, da je izpodbijana odločba nepravilna v celoti in da je bila pritožniku neupravičeno zavrnjena zahteva za dostop do podatkov, vezanih na javno naročilo št. 430-13/2023 »Gradnja JNS (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) – ponovljeni postopek«. Iz tega razloga informacijskemu pooblaščencu predlaga, da pritožbi ugodi in se v postopku konkretnega javnega naročila pritožniku dovoli vpogled v celotno ponudbeno dokumentacijo vseh ponudnikov, v celotno korespondenco med naročnikom in ponudniki ter v morebitne sklenjene pogodbe, anekse, popise del in že izdane račune opravljenih del.

Organ je z dopisom z dne 28. 11. 2024, št. 090-5/2024-4 pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP. Ob tem se je ponovno opredelil do zahteve in navedel, da dokumenti, razen seveda prejetih ponudb, ne obstajajo. Kot rečeno, je organ, z odločitvijo o izidu javnega naročila št. 430-13/2023-9 z dne 11. 9. 2024[1], vse prejete ponudbe zavrnil. Ni komuniciral s ponudniki, ni moral skleniti pogodbe, sklepati aneksov, imeti popisov del in s tem izdanih računov. Vse ponudbe so bile zavrnjene, pogodba ni bila sklenjena, dela ne potekajo. Zahtevana dokumentacija, razen navedenih prejetih ponudb, ni bila ustvarjena, ne obstaja, zato je prosilcu ne more izročiti. Postopek javnega naročanja je bil z zgoraj navedenim dopisom zaključen. Kar pa se tiče prejetih ponudb, je organ ponovno navedel, da te seveda obstajajo. Organ pa vztraja pri stališču, kot je bilo navedeno v izpodbijani odločbi, da v tem primeru ne gre za informacijo javnega značaja, saj občina kot naročnik ni sklenila pogodbe v zadevnem javnem naročilu, zato zahtevani podatki niso povezani s podatki o porabi javnih sredstev po prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se je ob tem skliceval na odločitev IP v zadevi št. 090-244/2023/7 z dne 8. 9. 2023.

Pritožba je delno utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Predmet presoje IP

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, glede katerih dokumentov je organ odločil, da ustrezajo zahtevi prosilca iz prve alineje zahteve ter ali so dejansko podani razlogi za zavrnitev, na katere se je skliceval organ. Prav tako je sporno, ali je organ utemeljeno zavrnil dostop do informacij iz druge in tretje alineje zahteve, z utemeljitvijo, da zahtevane informacije ne obstajajo.

2. Glede kriterija materializirane oblike

V skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Prav tako v postopku po ZDIJZ organi niso dolžni pojasnjevati ali analizirati že obstoječe dokumente.

IP ugotavlja, da se zahteva prosilca nanaša na postopek javnega naročila Gradnja JNS Žerjavka (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) - PONOVLJENI POSTOPEK, št. objave na PJN: JN005094/2024-SL3/01, za katerega je organ pojasnil, da se je postopek končal brez izbire ponudnika, saj so vse presegale zagotovljena finančna sredstva organa. Organ je kot rečeno v tej zvezi izdal dokument »Odločitev o izidu javnega naročila« z dne 11. 9. 2024, ki je dostopen tudi na spletni strani »e-naročanje« in ki potrjuje, da se je postopek konkretnega javnega naročila končal brez sklenitve pogodbe, zaradi česar IP nima razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da ne razpolaga z dokumenti iz tretje alineje zahteve prosilca. Če torej ponudnik za izvedbo del ni bil izbran, je logično, da ne obstaja pogodba, popisi del in izdani računi, kar pomeni, da v tem delu kriterij materializirane oblike ni podan, zato je pritožba prosilca v tem delu neutemeljena. Prosilec namreč ni predložil nobenih dokazov, da je dejansko stanje drugačno, kot zatrjuje organ, med tem ko je odločitev organa podkrepljena z zgoraj navedenim dopisom, da do izbire ponudnika ni prišlo.

Drugače pa je glede dostopa do dokumentov iz prve in druge alineje zahteve. Organ ni zanikal obstoja prejetih ponudb, na splošno pa je zavrnil dostop do celotne korespondence. IP ugotavlja, da v tem delu ni mogoče ugotoviti, glede katerih dokumentov je organ sploh odločil, saj slednje ne izhaja niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe, zaradi česar odločbe ni mogoče preizkusiti. Iz obrazložitve odločbe tudi ni mogoče ugotoviti razlogov, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca zavrnil. Povedano drugače, razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi izpodbijane odločbe so navedeni pavšalno, splošno, brez da bi se organ konkretno skliceval na eno izmed izjem po ZDIJZ, kot to določa 26. člen ZDIJZ. Prav tako iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba zahtevo prosilca v tem delu zavrniti. Organ je namreč zgolj navedel, da v konkretnem primeru ni prišlo do porabe javnih sredstev, kar pa ni samostojni razlog za zavrnitev zahteve po ZDIJZ.

3. Napotilo organu prve stopnje

V postopku po ZDIJZ je organ dolžan o zahtevi odločiti z odločbo le takrat, ko dostop delno ali v celoti zavrne, zato mora iz izreka odločbe izrecno izhajati, o katerih dokumentih je organ odločil in do katerih dokumentov je dostop (delno ali v celoti) zavrnil, saj je le tako prosilcu omogočeno ustrezno pravno varstvo. Ker organ tega ni storil, je kršil 213. čl. ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank, posledično je organ zagrešil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in se primarno konkretno opredeliti do dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je organ sploh odločil.

-               3.1 Glede stranskih udeležencev

Glede na to, da se zahtevane informacije nanašajo na ponudnike v postopku javnega naročila Gradnja JNS Žerjavka (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) - PONOVLJENI POSTOPEK, št. objave na PJN: JN005094/2024-SL3/01, pri čemer pa iz predloženega spisa zadeve, niti iz izpodbijane odločbe, ne izhaja, da bi organ te subjekte pritegnil v postopek, slednje predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Organ mora v ponovljenem postopku odpraviti procesno napako ter upoštevaje 43. in 44. člen ZUP, v postopek pritegniti subjekte, katere pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim dati možnost, da se udeležijo postopka ter da se opredelijo glede vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja oz. da uveljavlja obstoj katere izmed zakonskih izjem. Ko oz. če bo organ prejel morebiten odgovor pozvanih subjektov, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z njihovimi izjavami še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. V kolikor se bodo stranki udeleženci odzvali in sklicevali na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da jim mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo.

-               3.2 Glede izjem po ZDIJZ

IP poudarja, da lahko organ delno ali v celoti zavrne dostop do zahtevanih informacij izključno takrat, če je podana in izkazana, katera izmed izjem po ZDIJZ, kar je organ v izpodbijani odločbi zmotno opustil, zaradi česar je nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično zmotno uporabil materialno pravo. Organ mora torej primarno ugotoviti, ali dokumenti, s katerimi razpolaga in so predmet presoje, izpolnjujejo pogoje za katero izmed izjem po ZDIJZ. To pa ne pomeni, da se lahko organ zgolj na splošno sklicuje na izjemo, temveč mora njen obstoj dokazati, in sicer na način, da obrazložitev obstoja pogojev izjeme konkretno aplicira na zahtevane dokumente. Šele ob morebitnem obstoju izjeme lahko organ preizkuša, ali so podani razlogi iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, in če niso, potem ugotovljena izjema ni presežena. Povedano drugače, sama ugotovitev, da v obravnavanem postopku javnega naročila ni prišlo do porabe javnih sredstev, ne predstavlja zakonske podlage za zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij. V odločbi IP, na katero se je ob odstopu pritožbe skliceval organ[2], je bilo primarno ugotovljeno, da zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje poslovne skrivnosti, kar je ob dejstvu, da ni šlo za izbranega ponudnika, bil razlog za zavrnitev dostopa. V izpodbijani odločbi organ obstoja izjeme ni izkazal, zato takšna odločitev nikakor ni primerljiva s prakso IP. V ponovljenem postopku je torej dolžnost organa, da se opredeli do vprašanja obstoja izjem, pri čeme mora pri morebitni izjemi poslovne skrivnosti upoštevati, da so bili dokumenti predloženi v postopku javnega naročanja po ZJN-3, ki v osnovi izhaja iz javnosti postopka, kar pomeni, da je vselej treba ugotavljati, ali morda ne obstajajo zakonske okoliščine, ki »ne dovoljujejo«, da bi bila določena informacija poslovna skrivnost (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

-               3.3 Delni dostop

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki ni presežena s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih informacij. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.).

4. Zaključek

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba delno utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi delno ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil ter zadevo v delu, v katerem je prosilec zahteval »celotno ponudbeno dokumentacijo vseh ponudnikov in celotno korespondenco (npr. pozivi naročnika, odgovori ponudnika, priloge,...) med naročnikom in ponudniki«, vezano na javno naročilo »Gradnja JNS (Žerjavka, Trboje in Prebačevo) - PONOVLJENI POSTOPEK, vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V delu, v katerem organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, pa je IP pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper prvo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Zoper drugo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] https://www.enarocanje.si/#/pregled-odlocitev/140088

[2] IP št. 090-244/2023/7