prosilec - Občina Šenčur

POVZETEK:

Organ je ugodil zahtevi prosilca za dostop do dokumentacije, vendar mu je omogočil le vpogled, prosilec pa je zahteval elektronske datoteke. IP po preučitvi pritožbe ugotavlja, da je s tem organ odločil mimo zahteve prosilca in zadevo vrnil v ponovno odločanje. Organ bo pri ponovnem odločanju moral upoštevati obliko seznanitve z zahtevano dokumentacijo, kot jo je v svoji zahtevi navedel prosilec.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-323/2023/6

Datum: 24. 11. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 10. 2023, zoper odločbo Občine Šenčur, Kranjska cesta 11, 4208 Šenčur (v nadaljevanju: organ), št. 090-0005/2023-1, z dne 3. 10. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca, z dne 17. 10. 2023, zoper odločbo Občine Šenčur, št. 090-0005/2023-1,  z dne 3. 10. 2023 se ugodi, odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     Zahteva prosilca za povrnitev stroškov pritožbenega postopka se zavrne.

3.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Organ je dne 11. 9. 2023 s strani prosilca, po njegovem pooblaščencu odvetniku Juretu Herlecu iz Odvetniške družbe Herlec Plevnik o.p., d.o.o., iz Kranja, prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je ta zahteval posredovanje dokumentacije v zvezi s projektom Kranjska cesta – Kranj vzhod, in sicer: gradbenega dnevnika, gradbene knjige, projektne dokumentacije, vseh računov in potrdil o plačilih, začasne in končne situacije, končnega obračuna, zapisnikov koordinacijskih sestankov, konzorcijske pogodbe ponudnikov, odločbe o imenovanju vodilnega kadra, delilnikov iz mesečnih in končne situacije, iz katerih bo razvidno, katera dela je opravil posamezni partner na projektu, ter preostalo dokumentacijo oziroma priloge, ki se nanašajo in/ali utegnejo nanašati na navedeno dokumentacijo. Prosilec je zahteval posredovanje elektronskih datotek na elektronski naslov družbe.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-0005/2023-1, z dne 3. 10. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilca ugodil, in sicer mu je omogočil vpogled v zahtevano dokumentacijo. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugim izhaja, da je organ prosilcu omogočil vpogled v dokumentacijo na sedežu občine, po predhodnem dogovoru, skladno z drugim in četrtim odstavkom 5. člena ZDIJZ, saj gre za zelo obsežno dokumentacijo, kar pomeni nesorazmeren napor izven preprostega postopka, poleg tega je bil prosilec partner pri projektu, za katerega zahteva dokumentacijo in je bila oseba, ki je opravljala funkcijo vodje gradnje, zaposlena pri prosilcu, kar pomeni, da prosilec dokumentacijo že poseduje. Dalje je organ ugotovil, da glede zahtevane dokumentacije ne obstajajo razlogi iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi katerih bi bilo potrebno dostop zavrniti. Organ je še navedel, da je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in se mora zavedati, da mu je organ v zvezi z dokumenti omogočil dostop in ne tudi ponovne uporabe, kot je npr. spletna objava dokumenta.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 17. 10. 2023. Organ izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 19. 10. 2023, odstopil v odločanje IP. Organ je ob odstopu pritožbe navedel še, da gre v konkretnem primeru za celo goro papirjev in vseh niti ni mogoče enostavno skenirati (ne gre za raven A4 list, odtrgani deli iz gradbene knjige itd.), zato pošiljajo slike dokumentov, ki jih prosilec želi. Organ meni, da gre za zlorabo instituta pravice do informacije javnega značaja, saj je bil prosilec partner pri projektu, poleg tega je bil vodja gradnje na strani izvajalca zaposlen pri prosilcu, torej ima prosilec pri sebi zahtevano dokumentacijo. Skeniranje vseh teh dokumentov predstavlja nesorazmerno zahtevo, zato so prosilcu omogočili vpogled v dokumentacijo na sedežu občine. Organ je po pozivu IP posredoval še dodatno dokumentacijo in pojasnila dne 6. 11. 2023 in dne 22. 11. 2023.

Prosilec v pritožbi navaja, da vlaga pritožbo iz razloga, ker organ ni ustrezno spoštoval zahteve prosilca po načinu seznanitve z informacijo. Navaja, da je v svoji zahtevi nedvoumno izrazil zahtevo po posredovanju dokumentacije v obliki elektronskih datotek oziroma v obliki elektronskega zapisa, pri čemer je organ zahtevi prosilca ugodil, vendar je neosnovano omogočil zgolj vpogled v dokumentacijo. S tem je organ odločil drugače, kot to zahteva prosilec, zaradi česar je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Prosilec se v zvezi z načinom seznanitve sklicuje na primer iz ZDIJZ priročnika, ki ga je izdal IP. Prosilec zahteva povrnitev stroškov pritožbe po priloženem stroškovniku.

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v delu, ki se nanaša na obliko seznanitve z dokumentacijo.

Informacija javnega značaja

Uvodoma IP pojasnjuje, da je informacija javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati ter nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja, da zahtevana dokumentacija (torej dokumenti, ki se nanašajo na projekt Kranjska cesta – Kranj vzhod) izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja.

Pri tem pa IP še ugotavlja, da organ v izreku ni konkretno opredelil dokumentov, o dostopu do katerih je odločil. Izrek izpodbijane odločbe torej nedvomno ni določen, ni jasen in ni razumljiv, kot to zahteva ZUP. Izrek je namreč najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Od določenega, razumljivega in jasnega izreka je namreč odvisna njegova izvršitev. Če izrek temu kriteriju ne zadosti, zavezanec na more vedeti, kdaj in kaj naj stori, dopusti ali opusti, da bo zadoščeno izvršilnemu naslovu, upravičenec pa ne more vedeti, kdaj in kaj lahko zahteva po izvršilnem naslovu od zavezanca.[1]

Zahteva za dostop do informacij javnega značaja

IP najprej ugotavlja, da je prosilec dne 11. 9. 2023 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ sicer v izreku odločil o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, v obrazložitvi pa je navajal tako podlage in razloge za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja, kot tudi o ponovni uporabi javnega značaja. IP pojasnjuje, da ZDIJZ loči dva postopka v zvezi z informacijami javnega značaja: dostop do informacij javnega značaja in ponovna uporaba informacij javnega značaja. V konkretnem primeru je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in ne do ponovne uporabe, zato je bilo odločanje o zahtevi prosilca v smislu ponovne uporabe napačno, saj tudi smiselno iz zahteve prosilca ne izhaja, da bi zahteval ponovno uporabo informacij javnega značaja.[2] Ponovna uporaba informacij javnega značaja namreč pomeni, da ima zasebni sektor možnost informacije, ki jih pri svojem delu pridobiva in ustvarja javni sektor,  analizirati, predelati, ponovno uporabiti in torej iz njih ustvariti nekaj novega. Bistven element ponovne uporabe je dodana vrednost informaciji javnega značaja. Zgolj spletna objava dokumentov, na katero se sklicuje organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe v zvezi s ponovno uporabo, ne pomeni, da gre za ponovno uporabo.

Informacije javnega značaja so prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ). V postopku po ZDIJZ se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na njegov namen in status. Torej v obravnavanem primeru ni relevantno, da je bil prosilec partner pri projektu, za katerega zahteva dokumentacijo. Prav tako za postopek za dostop do informacij javnega značaja po ZDIJZ ni relevantno, kaj bo s posredovanimi dokumenti počel prosilec, saj se šteje, da so dokumenti prosto dostopni vsem. Razlogi prosilca, zakaj potrebuje informacijo javnega značaja, so povsem brezpredmetni za presojo o dopustnosti dostopa do informacij, ker lahko takšno informacijo zahteva kdorkoli (ne glede na to, ali se informacije nanašajo nanj ali ne).

Način seznanitve z informacijami javnega značaja

Iz zahteve (kot tudi pritožbe) izhaja, da je prosilec želeni način dostopa do informacij opredelil kot elektronske datoteke oziroma elektronski zapis, prav tako ni sporno, da je ta način seznanitve organu bil znan. Organ je odločitev o spremembi načina seznanitve sprejel zaradi obsežnosti dokumentacije, dalje iz razloga, da je bil prosilec partner pri projektu in dokumentacijo poseduje ter da gre za nesorazmeren napor izven preprostega postopka.

Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Po drugem odstavku 17. člena ZDIJZ mora prosilec v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja opredeliti tudi, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Vezanost organa na prosilčevo izbiro oblike, v kateri želi prejeti informacije, izhaja tudi iz 14. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba), ki določa, da lahko prosilec sam izbere obliko, v kateri želi dobiti informacijo, če je informacija javnega značaja tako v elektronski kot v fizični obliki. Če je informacija javnega značaja samo v elektronski ali samo v fizični obliki in organ razpolaga s tehnološkimi zmogljivostmi za potrebno pretvorbo, lahko prosilec sam izbere obliko, pri čemer mu organ zaračuna materialne stroške pretvorbe iz elektronske v fizično obliko ali fizične oblike v elektronsko obliko skladno s to uredbo.

Glede na navedene določbe organ nima pravice odreči prosilcu pravice do izbire oblike, v kateri želi prejeti zahtevane informacije, razen kadar tako določa zakon (npr. drugi odstavek 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, ki pa je organ ne zatrjuje), ali kadar organ ne bi razpolagal s tehničnimi možnostmi za posredovanje dokumentov v želeni obliki (organ je sicer pojasnil, da razpolaga z napravo za skeniranje). Po drugem odstavku 27. člena ZDIJZ pa ima prosilec pravico do pritožbe tudi v primeru, če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval, kot to določa drugi odstavek 17. člena ZDIJZ.

IP je ugotovil, da je organ s tem, ko je prosilcu omogočil dostop do zahtevanih informacij v drugi obliki, kot je bila zahtevana (namesto elektronskih datotek je omogočil vpogled), odločil mimo zahteve prosilca. Te dolžnosti organa ne more odvezati niti velika količina dokumentacije, saj Uredba zahteva posredovanje informacije glede na tehnične pripomočke, s katerimi razpolaga organ, in ne glede na obsežnost zahtevanih informacij. Pri tem določa tudi, da lahko organ za posredovanje informacij prosilcu zaračuna materialne stroške, kadar ti presegajo 20 evrov (16. člen Uredbe). Neutemeljeno je pavšalno sklicevanje organa na to, da je bil prosilec partner pri projektu ter da že poseduje dokumentacijo iz razloga, da je bil vodja gradnje zaposlen pri prosilcu, neutemeljeno pa je tudi sklicevanje organa na četrti odstavek 5. člena ZDIJZ glede omejitve načina seznanitve, saj kot že pojasnjeno zgoraj, v konkretnem primeru ne gre za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Organ se je ob odstopu pritožbe in v pojasnilu na poziv IP skliceval tudi na institut zlorabe pravice do dostopa do informacij javnega značaja (peti odstavek 5. člena ZDIJZ), pri čemer se IP do teh navedb ne opredeljuje posebej, saj organ o tem ni odločil z izpodbijano odločbo, pojasnjuje pa zgolj, da pavšalno sklicevanje na zlorabo tega instituta ne zadostuje.[3]

Glede na določbe prvega odstavka 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na tretji odstavek istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vso dokumentacijo in z relevantnimi podatki, potrebnimi za odločitev v konkretnem postopku.

Navodila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

V ponovnem postopku bo moral organ izvesti ugotovitveni postopek, v katerem mora najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca, razpolaga in o katerih konkretno določenih dokumentih v zadevi odloča ter po potrebi v postopek vključiti tudi stranske udeležence. V postopku more organ z vsemi vlogami, ki so jih v postopku podali prosilec ali stranski udeleženec, seznaniti nasprotne stranke, saj bodo le tako lahko vsi uveljavljali svoje pravice zoper izpodbijano odločbo v celoti. Organ bo nato moral presojati, ali so konkretno identificirani dokumenti informacije, ki so prosto dostopne (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), oziroma ali je pri informacijah podana katera od izjem od prostega dostopa, ki jih ZDIJZ določa v 5.a in prvem odstavku 6. člena. Če bo organ ugotovil, da zahtevane informacije vsebujejo katero od zakonskih izjem, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni posamezni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti, oziroma v katerem delu se deloma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ, kar iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Pri tem pa bo organ moral upoštevati način seznanitve z informacijami javnega značaja, kot ga je v svoji zahtevi opredelil prosilec.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil in skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

Glede povrnitve priglašenih stroškov pritožbenega postopka zahteva prosilca ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilca, zato prosilec sam nosi svoje stroške postopka. Upoštevaje navedeno je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[4] (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

 Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

Informacijska pooblaščenka

[1] Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 329. Tako tudi sodna praksa, npr. sodba Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 z dne 25. 5. 1995 in sodba Upravnega sodišča RS, št. I U 257/2018-19 z dne 5. 6. 2018 (točka 12).

[2] Pri odločanju v upravnem postopku je organ vezan na zahtevo stranke in lahko odloča le o zahtevi, kot jo je postavila stranka (prvi odstavek 125. člena v povezavi z 207. členom ZUP).

[3] IP se je o zlorabi pravice dostopa že večkrat izrekel in v svojih odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-249/2016, št. 090-27/2017, št. 090-68/2017, št. 090-55/2017 in št. 090-175/2017.

[4] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.