prosilec - Ministrstvo za zdravje RS

POVZETEK:

Prosilec je zahteval odgovore občin, ki jih je organ prejel na poizvedbo organa glede zagotavljanja (brezplačne) uporabe nepremičnin oziroma obračunavanja najemnin javnim lekarniškim zavodom. Organ je zahtevo v celoti zavrnil, ker se je skliceval na to, da ne gre za dejavnost organa podrejeno pa da je podana izjema varstva sodnega postopka, ker poteka postopek pred Evropsko Komisijo. IP je pritožbi ugodil in odpravil izpodbijano odločbo ter vrnil zadevo v ponovno odločanje. IP je ugotovil, da ima organ številne pristojnosti v zvezi z lekarniško dejavnostjo in da je v okviru teh dejavnosti za namen zagovarjanja Republike Slovenije v postopku pred Evropsko Komisijo poslal zadevno poizvedbo na občine. Enako pa velja tudi za odgovore občin, ki jih je na svojo poizvedbo prejel. Izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je namenjena varstvu sodnega postopka. Postopek preverjanja državne pomoči pred Evropsko Komisijo pa ni sodni postopek. Evropska Komisija ni sodišče, zato organ ne more uporabiti navedene izjeme. Organ je tako napačno uporabil materialno prava, ko je ugotovil, da je podana izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in v posledici nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-261/2025/2

Datum: 30. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024, izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …….., ki jo zastopa …….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 14. 5. 2025, zoper odločbo Ministrstva za zdravje, Štefanova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-36/2025-2711-2 z dne 28. 4. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 14. 5. 2025 se ugodi. Odločba Ministrstva za zdravje, št. 090-36/2025-2711-2 z dne 28. 4. 2025 se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 26. 3. 2025 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Navedel je, da je organ na občine naslovil dopis š. 1600-19/2025-2711-1 z dne 31. 1. 2025, s katerim je zahteval, da občine organu do 31. 3. 2025 sporočijo podatke glede zagotavljanja (brezplačne) uporabe nepremičnin oziroma obračunavanja najemnin javnim lekarniškim zavodom. Prosilec tako zahteva podatke o zagotavljanju nepremičnin oziroma o obračunavanju uporabe nepremičnin, ki jih je prejel od občin. 

(2) Organ je dne 28. 4. 2025 izdal izpodbijano odločbo, s katero je zahtevo zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da organ ugotavlja, da se zahteva prosilca nanaša na dopis organa, ki ni vezan na konkretno delovno nalogo oziroma delovno področje organa, ker je dopis poizvedovalne narave, naslovljen na vse občine, ki so na podlagi Zakona o lekarniški dejavnosti pristojne za organiziranje oziroma ustanavljanje lekarniške dejavnosti na primarni ravni. Namen samega poizvedovanja je bil zgolj pridobivanje dodatnih dokaznih predlogov za zagovarjanje Republike Slovenije v sodnem postopku pred Evropsko Komisijo, v katerem prosilec, med drugimi tožniki, očita RS neustrezno ravnanje pri dodeljevanju državnih pomoči. Organ se je v nadaljevanju skliceval na izjemo varstva sodnega postopka pred Evropsko Komisijo in da bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi oziroma interesom Republike Slovenije.

(3) Prosilec je dne 14. 5. 2025 zoper navedeno odločitev organa vložil pritožbo, s katero odločbo izpodbija v celoti in navaja, da je nezakonita. Meni, da je neutemeljeno sklicevanje organa na 4. in 6. člen ZDIJZ, da ni pristojen. Organ je namreč pristojen, da zbira določene podatke od občin v zvezi z lekarniško dejavnostjo, ki jih je pridobil na podlagi svojega poziva občinam, ki je utemeljen na podlagi 88.a člena Zakon o lokalni samoupravi. Prav te podatke, ki jih je organ prejel, je prosilec zahteval. Prosilec prav tako meni, da je neutemeljeno sklicevanje ne 8. točko prvega odstavka 6. člen ZDIJZ, ker Evropska Komisija ni sodišče. Poleg tega zahtevani podatki niso dokazni predlogi, ampak dopisi občin. Predlaga, da IP pritožbi ugodi.

(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne 9. 6. 2025, kot pravočasno, dopustno in dovoljeno, odstopil IP v pristojno reševanje.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, izpodbijano odločbo organa preizkusi v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

(6) IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane podatke oziroma dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status, tako da pri odločanju niso pravno relevantne okoliščine, iz katerih razlogov prosilec zahteva informacije. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse.

(7) V predmetni zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, sporno pa je že vprašanje, ali gre za dokumente, ki se nanašajo na področje iz dejavnosti organa in če je za dokumente podana izjema varstva sodnega postopka.

(8) Ker je organ zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem, da ne gre za informacijo javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, ker zahtevana informacija ne spada v njegovo delovno področje, se je IP najprej opredelil do tega vprašanja. Organ je v izpodbijani odločbi pravilno izhajal iz definicije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Definicijo delovnega področja je namreč glede na ustaljeno dolgoletno prakso IP in prakso sodišča treba razlagati širše, v smislu vseh nalog, ki so kakorkoli opredeljene s predpisi javnega prava. Že iz stališča, ki ga je zavzelo Vrhovno sodišče v sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012, izhaja, da je o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ mogoče govoriti, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja je odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog.

(9) Ne drži, da področje lekarniške dejavnosti ne spada v pristojnost organa. Res to ne izhaja izrecno iz 40. člena Zakona o državni upravi (Ur. l. RS št. 113/05 z vsemi spremembami in dopolnitvami),[1] izhaja pa pristojnost za številne naloge iz področnega Zakona o lekarniški dejavnosti (Ur. l. RS, št. 85/16, z vsemi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZLD-1). Organ podeljuje izvajalcem lekarniške dejavnosti dovoljenje za izvajanje (25. člen) in za spremljanje izvajanja lekarniške dejavnosti vodi evidenco izdanih dovoljenj za izvajanje lekarniške dejavnosti, oziroma izdajo prek medmrežja (vsebuje naslednje podatke: - naziv in naslov izvajalca lekarniške dejavnosti, - datum vloge, - ime in naslov lekarne, - datum in številko dovoljenja za izvajanje lekarniške dejavnosti). Na podlagi 41. člena izda soglasje h koncesijskemu aktu na podlagi mnenja pristojne zbornice in ZZZS. Za spremljanje in nadziranje izvajanja lekarniške dejavnosti na podlagi koncesije vodi organ evidenco podeljenih koncesij (vsebuje naslednje podatke: - naziv koncesionarja, - ime in priimek odgovornega nosilca lekarniške dejavnosti, - sedež koncesionarja, kraj in območje izvajanja lekarniške dejavnosti, - številko in datum odločbe, s katero je bila podeljena koncesija, - obdobje, za katero je podeljena koncesija, - datum sklenitve koncesijske pogodbe). V okviru podeljevanja dovoljenja za izvajanje lekarniške dejavnosti organ oziroma zanj pristojna komisija preverja, ali ima izvajalec lekarniške dejavnosti - kader, - prostore, - opremo, - primerno zalogo in vrsto zdravil in - ustreznost vodenje dokumentacije. Po 69. členu pa je organ pristojen tudi za odvzem dovoljenja. Nadalje pa Zakon o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 94/07) določa razmerja med občinami in ministrstvi, ki so pristojna za posamezna področja. V 88. členu ZLS določa, da državni organi nadzorujejo zakonitost dela organov občin. Med drugim mora ministrstvo zaradi opravljanja nadzorstva nad zakonitostjo dela organov občin zagotoviti ustrezno sodelovanje, medsebojno obveščanje in strokovno pomoč organom občin. Da je organ za namen zagovarjanja Republike Slovenije v postopku pred Evropsko Komisijo poslal zadevno poizvedbo na občine, je torej sodilo v njegovo dejavnost. Enako pa velja tudi za odgovore občin, ki jih je na svojo poizvedbo prejel. IP tako meni, da je neutemeljeno stališče organa, da zahtevane informacije niso informacije javnega značaja, ker ne bi sodile v njegovo dejavnost.  

Izjema varstva sodnega postopka

(10) Po izjemi, ki jo določa 8. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka,

- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.

(11) Organ navaja, da poteka postopek pred Evropsko Komisijo. IP glede na javno objavljeno sodbo Sodišča Evropske unije C-477/22 P z dne 5. septembra 2024 ugotavlja, da je sodišče zavrnilo pritožbo Republike Slovenije zoper sodbo Splošnega sodišča Evropske Unije. Slednje je odločilo, da se Sklep Komisije C(2020) 1724 final z dne 24. marca 2020, s katerim je bil zaključen pregled ukrepov, ki se nanašajo na javno lekarno Lekarna Ljubljana, v skladu s pravili o državnih pomočeh iz členov 107 in 108 PDEU (zadeva SA.43546 (2016/FC) – Slovenija), razglasi za ničen v delu, v katerem se nanaša na sredstva, dana tej javni lekarni v upravljanje. V posledici je postopek presoje v fazi pred Evropsko Komisijo, kar navaja tudi organ. 108. člen Pogodbe o delovanju Evropske Unije namreč določa, da Komisija v sodelovanju z državami članicami redno preverja vse sisteme državnih pomoči, ki obstajajo v teh državah. Slednjim predlaga ustrezne ukrepe, ki so potrebni za postopen razvoj ali delovanje notranjega trga. IP ugotavlja, da je izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namenjena varstvu sodnega postopka. Postopek preverjanja državne pomoči pred Evropsko Komisijo pa ni sodni postopek. Evropska Komisija ni sodišče, zato organ ne more uporabiti navedene izjeme. Organ je tako napačno uporabil materialno prava, ko je ugotovil, da je podana izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in v posledici nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar podrobneje utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

(12) Organ je dolžan, v skladu z načelom materialne resnice, ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218, pri čemer IP izpostavlja predvsem vsebino obrazložitve odločbe.

Vsebina obrazložitve upravne odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati:

1. obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;

3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4. navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;

5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(13) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z njimi.

(14) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(15) V ponovljenem postopku je organ dolžan popolnoma ugotoviti dejansko stanje glede obstoja zahtevanih informacij. Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, se organ sploh ni opredelil, ali z dokumenti razpolaga, jih ni identificiral in navedel. Pri tem je dolžan dejansko ugotoviti, ali informacije obstajajo. V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, je dolžan presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe). Prav tako je organ dolžan uporabiti določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki v prvi alineji določa, da če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Prav tako IP opozarja na določbe Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Ur. l. RS. št. 11/18, z vsemi spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSPDSLS-1), ki vsebuje številne odločbe o transparentnosti razpolaganja s stvarnim premoženjem države in občin ter med drugim v 9. členu določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače.

(16) Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(17) Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena. Ker je organ ugotovil dejansko stanje nepopolno oziroma napačno ter posledično napačno uporabil materialno pravo, je IP pritožbi prosilca ugodil. IP je tako na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

(18) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] »Ministrstvo za zdravje opravlja naloge na področjih javnega zdravja, zdravstvenega varstva, zdravstvenega zavarovanja, zdravstvene dejavnosti, kemijske varnosti, varstva pred sevanji, zdravil in medicinskih pripomočkov, prehranskih dopolnil, živil za posebne prehranske oziroma zdravstvene namene, proizvodnje in prometa materialov, ki prihajajo v stik z živili, njihove uporabe v postopkih proizvodnje in distribucije prehranskih dopolnil ter živil za posebne prehranske oziroma zdravstvene namene, zdravstveno ustrezne pitne vode, živil oziroma hrane v gostinski dejavnosti, institucionalnih obratih prehrane in obratih za prehrano na delu z vidika preprečevanja in obvladovanja nalezljivih bolezni.«