prosilec - Ministrstvo za zdravje RS

POVZETEK:

Prosilec je na organ naslovil zahtevo za posredovanje pravnih ali drugih mnenj, ki so bila pridobljena v zvezi z določenimi upravnimi postopki. Organ je zahtevo zavrnil, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. IP je v pritožbenem postopku, na podlagi izvedenega ogleda in camera ugotovil, da je odločitev organa pravilna, zato je pritožbo prosilca zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo.  
 

ODLOČBA:

Številka: 090-179/2024/16

Datum: 20. 6. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 4. 2023, zoper odločbo Ministrstva za zdravje, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-19/2024-2711-3 z dne 11. 4. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilca z dne 16. 4. 2024 zoper odločbo Ministrstva za zdravje št. 090-19/2024-2711-3 z dne 11. 4. 2024, se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 8. 3. 2024 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval  dostop do naslednjih dokumentov:

1.     pravno mnenje, ki je bilo podlaga za odločbo št. 021-100/2021/3;

2.     pravno mnenje, ki je bilo podlaga za odločbo št. 021-100/2021/6;

3.     pravno mnenje, ki je bilo podlaga za odgovor na vprašanje št. 603-46/2024-2711-2.

4.     pravno mnenje ali mnenja, ki so bila pridobljena v zvezi s temi dokumenti, ne glede na to ali so tudi predstavljala podlago zanje.

Zahtevane dokumente je želel prejeti po elektronski pošti.

O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-19/2024-2711-3 z dne 11. 4. 2024, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, s sklicevanjem na izjemo sodnega postopka iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo, navedel definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnil, da je bila zoper odločbo Zbornice laboratorijske medicine Slovenije (021-100/2021/3) vložena pritožba, zoper odločbo ministrstva (021-100/2021/6) pa sprožen upravni spor, ki pa do izdaje te odločbe še ni bil zaključen. Na podlagi navedene izjeme je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih informacij, saj se njegova zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, pri čemer konkretni sodni postopek še ni zaključen oziroma je v teku. Ob tem je organ še pojasnil, da pri podatkih, ki niso bili posredovani, ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, kar predvideva ZDIJZ v tretjem odstavku 5. člena, zato ne more priti do uveljavljanja navedene izjeme od izjem za dostop do zahtevane informacije. Ker organ z ostalimi dokumenti, ki bi ustrezali zahtevi prosilca, ne razpolaga, je zahtevo prosilca zavrnil.

Dne 16. 4. 2024 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-19/2024-2711-3 z dne 11. 4. 2024, (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri  je navedel, da organ pri zavrnitvi prve in druge točke zahteve navaja, da so bila pravna mnenja pridobljena za potrebe sodnega postopka in zato uveljavlja izjemo po 8. točki 6. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Navedba ni pravilna, saj je zahteval pravna mnenja, ki jih je organ pridobil za potrebe že zaključenega upravnega postopka in pred začetkom upravnega spora, zato ne more uveljavljati izjeme po 8. točki 6. člena ZDIJZ, ki govori izključno o dokumentih, pridobljenih za potrebe sodnih postopkov. Prosilec je navedel, da je organ dolžan v celoti upoštevati in spoštovati relevantna pravna mnenja, zato je v upravnem postopku in upravnem sporu mnenja v celoti povzel. V zahtevanih pravnih mnenjih tako ni in ne more biti nobene informacije, ki ne bi že bila razkrita v drugi obliki. Navedbe, da bi razkritje omenjenih pravnih mnenj škodovalo izvedbi upravnega spora, tako ni mogoče preizkusiti. Prav tako organ ni obrazložil, kako bi razkritje pravnih mnenj pridobljenih za odločanje v upravnem postopku škodovalo izvedbi upravnega spora. Glede 3. in 4. točke zahteve je odločba nejasna. Iz izreka odločbe namreč ni povsem jasno, ali organ teh dokumentov nima, ali pa je ti dve zahtevi morda spregledal. Odgovor naveden pod točko 3 se je nanašal na pravno vprašanje, na katero organ ne bi mogel podati ustreznega odgovora brez pravnega mnenja. Če organ teh dokumentov nima, ker je na vprašanje odgovarjal zgolj laično, brez sodelovanja pravnega strokovnjaka, naj to v izreku odločbe izrecno navede.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-19/2024-2711-5 z dne 24. 4. 2024, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Organ je v dopisu št. 090-19/2024-2711-5 z dne 24. 4. 2024, dodatno pojasnil postopke, na katere se zahteva prosilca nanaša in navedel, da je po prejemu pritožbe prosilca ponovno preveril obravnavano upravno zadevo in pri tem ugotovil, da z zahtevanimi dokumenti (pravnimi mnenji) ne razpolaga, niti ni razpolagal v času vodenja in odločanja upravnega postopka odobritve specializacije, niti ne razpolaga zdaj (tekom upravnega spora oziroma tekom obravnave te zahteve za dostop do informacije javnega značaja). Organ je pojasnil, da pri svojem delu (vodenju in odločanju v posameznem upravnem postopku), ne potrebuje posebnega pravnega mnenja. ZUP v 10. in 11. členu določa, da organ samostojno odloča v postopku in prosto presoja dokaze, da pride do materialne resnice. Uradna oseba samostojno vodi in odloča v upravnem postopku, pri čemer ni vezana na izvedensko in/ali pravno mnenje. Dokaz z izvedenci uradna oseba izvede šele, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev zadeve, potrebno strokovno znanje in z njim sama ne razpolaga. Organ je zaključil, da je odločitev ustrezna, čeprav se sklicuje na napačne razloge (ki so bili ugotovljeni šele po prejemu pritožbe prosilca), zato predlaga, da se pritožba prosilca zavrne kot neutemeljena.

IP je dne 27. 5. 2024, z namenom ugotovitve dejanskega stanja, pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Kot izhaja iz zapisnika o ogledu in camera, št. 090-179/2024/5 z dne 27. 5. 2024, je IP na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo zadeve št. 021-100/2021-2711 in 603-46/2024-2711 ugotovil, da organ ne razpolaga z zahtevanimi pravnimi mnenji ali drugimi mnenji, ki so bila pridobljena v zvezi z odločbama št. 021-100/2021/3, 021-100/2021/6 in odgovorom na vprašanje 603-46/2024-2711-2. Navedeno izhaja tudi iz popisa obravnavanih spisov, ki jih je IP prevzel na zapisnik.

IP je dne 27. 5. 2024, z dopisom št. 090-179/2024/6, prosilcu posredoval zapisnik o ogledu in camera, skupaj s prilogami »popis spisa št.021-100/2021-2711 in 603-46/2024-2711« in ga pozval na morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz., da se pisno izreče o navedenih ugotovitvah IP. Na dopis IP št. 090-179/2024/6 je prosilec odgovoril dne 28. 5. 2024 in navedel, da je organ pri pregledu pokazal le spise dokumentov, ki so nastali neposredno zaradi citiranih zadev, medtem ko je zahteval vsa pravna mnenja, na katerih so te zadeve bile osnovane. Zahteva je bila postavljena široko in tako obsega tudi pravna mnenja precedenčnih odločitev ali pravna mnenja, ki so nastala kot podpora pri sprejemanju pravil, interpretacij in odločitev. Kot stranka v postopku namreč nima vpogleda v to, katera pravna mnenja obstajajo, kaj organ je pridobil, ali v zvezi s čim je neko vprašanje že bilo odločeno in podobno. Ne ve, ali je bilo pridobljeno pravno mnenje kako interpretirati Pravilnik o specializacijah medicinske biokemije ali tako mnenje ni bilo potrebno, ker je bilo vprašanje rešeno že v preteklosti, pri nekem drugem podobnem vprašanju. Zaradi nekonsistentnih navedb organa, ki nimajo nobene razlage, zaradi velikega števila proceduralnih napak, zaradi nepravilno vodenega postopka pritožbe in ker organ ni opravil niti enega koraka pravilno, pravočasno in brez dodatnega pritiska, tudi ne more vedeti na katerih točkah odločb in ostalih dopisov organa manjkajo določne opredelitve do ključnih dokumentov.

IP je z dopisom št. 090-179/2024/8 z dne 29. 5. 2024 organ ponovno pozval k predložitvi dodatne dokumentacije in pojasnil v zadevi. Odgovor organa je IP prejel, po elektronski pošti, dne 5. 6. 2024. Organ je IP na zahtevo po posredovanju vseh pravnih mnenj, na katerih so obravnavane zadeve bile osnovane (torej tudi pravna mnenja precedenčnih odločitev ali pravna mnenja, ki so nastala kot podpora pri sprejemanju pravil, interpretacij in odločitev, tudi npr. pravno mnenje kako interpretirati Pravilnik o specializacijah medicinske biokemije, ali mnenje pri nekem drugem podobnem vprašanju) pojasnil, da na podlagi ponovne poizvedbe pri pristojnih osebah oz. strokovnih službah ugotavlja, da z navedenimi pravnimi mnenji v omenjenih zadevah ne razpolaga. Organ je pojasnil, da je izvedel ugotovitveni postopek tudi z zaslišanjem javnih uslužbenk, ki sta vodili upravni postopek oz. sta bili pristojni v zadevah 021-100/2021 in 603-46/2024-2711 za odločanje in o tem napravil uradni zaznamek št. 090-19/2024-2711-13 z dne 4. 6. 2024.  Iz uradnega zaznamka št. 090-19/2024-2711-13 z dne 4. 6. 2024 izhaja, da sta postopek vodili … (zadeva 021-100/2021) in … (zadeva 603-46/2024-2711), ki pa za odločitev nista pridobivali nobenih pravnih mnenj.

IP je dne 10. 6. 2024, skladno z 9. členom ZUP, seznanil prosilca z odgovorom organa z dne 5. 6. 2024. Prosilec je dne 10. 6. 2024 podal pripombe na odgovor organa in navedel, da glede zadeve št. 603-46/2024-2711 postopek še ni izpeljan celovito. Vprašanje, na podlagi katerega mu je bil pripravljen odgovor  603-46/2024-2711-3, je najprej naslovil …, ki mu je po telefonu izrecno povedala, da bo za to vprašanje poiskala pomoč pravnega strokovnjaka. Možno je, da je to dejansko storila, vendar to mnenje po spletu okoliščin ni prišlo do …, zato želi, da se v zvezi s tem vprašanjem izvede tudi zaslišanje … Zahteva za informacijo javnega značaja v točki 4. izrecno omenja vsa pravna mnenja, ki jih je organ pridobil v zvezi s temi zadevami, ne glede na to ali so tudi predstavljala podlago za odgovore ali odločbe. Prosilec je še navedel, da meni, da vsaj dva dokumenta v spisu dejansko ustrezata opisu pravnega mnenja, ki je nastalo zaradi upravnega postopka, in sicer spremni dopis dokumenta št. 021-100/2021-2711-1 in spremni dopis dokumenta št. 021-100/2021-2711-4.

IP je dne 11. 6. 2024, z dopisom št. 090-179/2024/12, organ pozval na izjasnitev glede navedb prosilca z dne 10. 6. 2024. Odgovor organa je IP prejel dne 13. 6. 2024, v njem je organ pojasnil, da je glede navedb prosilca … izpovedala, da v telefonskem pogovoru s stranko nikakor ni omenjala pravnih strokovnjakov, zaradi nepoznavanja področja pa je stranki povedala, da se mora posvetovati s pravnikom, pri čemer je bil mišljen posvet pri sodelavcu pravniku oziroma pravnici tega sektorja. Zaradi takratnih delovnih obremenitev in začasne odsotnosti …, je na vprašanje prosilca odgovorila sodelavka …, ki vsebinsko pokriva področje medicinskih laboratorijev oziroma pristojne zbornice, pri čemer je izrecno povedala, da je odgovor pripravila neposredno na podlagi veljavnih predpisov (pravilnika), brez posvetovanja s pravnikom in brez pridobivanja pisnih mnenj. Organ je IP predložil spremna dopisa št. 021-100/2021-2711-1 in št. 021-100/2021-2711-4, za katera prosilec meni, da ustrezata opisu pravnega mnenja.

Prosilec je dne 16. 6. 2024 na IP naslovil še dve elektronski sporočili, v katerih je navedel, da je v zvezi s to zadevo prejel vročeno sodbo, v kateri je omenjen 29. zapisnik komisije za specializacije, ki ga je ministrstvo po pisanju sodišča uporabilo pri odločanju v upravnem postopku, vendar ga ni najti v upravnem spisu, niti ni bilo navedeno kot dokazno gradivo in tekom upravnega postopka ni prišlo do stranke v postopku. Po mnenju prosilca bi omenjeni zapisnik vsekakor lahko bil pravno mnenje, ki je del zahtevka. Če bi vedel, da je ministrstvo odločalo skladno z nekim zapisnikom komisije, bi zahtevo formuliral tako in ne kot pravno mnenje. Prosilec meni, da je zapisnik vsekakor laično pravno mnenje.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP najprej pojasnjuje, da lahko kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku odloča le v mejah zahtevka, o katerem je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Odločanje IP preko zahteve z dne 8. 3. 2024 bi pomenilo odločanje preko zahtevka. Tako prvostopenjski organ, kot tudi IP sta namreč vezana na zahtevo prosilca in ne smeta odločati preko meja zahtevka. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, št. I U 817/2015-7 z dne 3. 9. 2015. Navedeno pomeni, da vsebina zahteve, ki ni bila predmet izpodbijane odločitve, št. 090-19/2024-2711-3 z dne 11. 4. 2024, ne more biti predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku.

Prosilec v pritožbi zahteve namreč ne more razširiti ali vsebinsko spremeniti, kar izhaja iz 133. člena ZUP, ki določa, da, ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in če je organ pristojen za njegovo reševanje. Povedano drugače, prosilec se v pritožbi ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi z dne 8. 3. 2024 ni zahteval. Tudi v tem primeru je IP kot pritožbeni organ v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilca, saj lahko kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP preizkusi izpodbijano odločitev le v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Glede na navedeno se IP ni opredelil do zapisnika komisije, kot domnevno laičnega pravnega mnenja (kar je prosilec naknadno navedel v elektronskem sporočilu z dne 16. 6. 2024), saj iz prosilčeve zahteve jasna izhaja, da je želel prejeti pravna mnenja v zvezi s postopkoma 021-100/2021 in 603-46/2024-2711-2, o čemer je bilo odločeno z izpodbijano odločbo. Ob tem IP še pojasnjuje, da lahko prosilec poda na organ novo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.

IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, zato je IP nadalje ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja.

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

Iz določbe prvega odstavka 4. člena v zvezi s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ tako izhaja, da informacijo javnega značaja lahko predstavlja le dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil in ga še ni posredoval naprej oziroma uničil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti (dograditi) informacij, s katero razpolagajo.

Po pregledu celotne posredovane dokumentacije, prejete dne 5. 6. 2024 in 13. 6. 2024 in opravljenem ogledu in camera z dne 27. 5. 2024, IP ugotavlja, da organ v času izdaje izpodbijane odločbe z zahtevanimi pravnimi mnenji ali drugimi mnenji, ki so bili pridobljeni v zvezi s postopkoma št. 021-100/2021 in 603-46/2024-2711, ni razpolagal. Iz celotne pritožbene zadeve ne izhaja noben sum, da organ razpolaga z zahtevanimi dokumenti, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. Navedbe organa so namreč vsebinsko konsistentne in skladne ter podprte z ugotovitvami IP z ogleda in camera.  Prav tako je organ izvedel zaslišanje vseh uslužbenk, ki so vodile omenjena postopka in ugotovil, da nobena od uslužbenk, ki je vodila obravnavane postopke ni pridobivala nobenih pravnih mnenj. IP je vpogledal tudi v spremna dopisa št. 021-100/2021-2711-1 in 021-100/2021-2711-4, za katera je prosilec zatrjeval, da bi lahko predstavljala pravna mnenja, pri čemer je ugotovil, da ne gre za pravna ali druga mnenja, temveč spremni dopis ob odstopu pritožbe na organ. Iz vsega navedenega tako izhaja, da prosilcu ni mogoče ugoditi, saj organ, v času izdaje izpodbijane odločbe, z zahtevanimi dokumenti ni razpolagal, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za informacijo javnega značaja, zato je treba pritožbo prosilca zavrniti.

Ob tem IP še pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali organ dejansko razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve in ali ti predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. Posledično se IP do ostalih pritožbenih navedb prosilca ni opredelil in jih ni podrobneje povzel, saj so za postopek po ZDIJZ brezpredmetne in niso v pristojnost IP.

Upoštevaje navedeno je IP zaključil, da je organ ravnal ustrezno, ko je zahtevo prosilca zavrnil, čeprav se je v odločbi skliceval na napačne razloge, zato je IP v tej odločbi navedel pravilne razloge, pritožbo prosilca pa, skladno s tretjim odstavkom 248. člena ZUP, zavrnil kot neutemeljeno.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka