prosilec - Ministrstvo za zdravje RS

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do zapisnikov s sestankov na EU ravni glede upoštevanja prebolevnosti pri DCP potrdilih. IP je v pritožbenem ugotovil, da se organ glede razkritja zahtevanih dokumentov ni posvetoval z Evropsko komisijo, kot to zahteva Uredba (ES) št. 1049/2001, zato je navedeno storil sam. Na podlagi mnenja Evropske komisije in uporabe evropskega prava je IP pritožbi prosilca ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-118/2022/9

Datum: 2. 6. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec) z dne 16. 3. 2022, zoper odločbo Ministrstva za zdravje, Štefanova ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-40/2022/4 z dne 24. 2. 2022, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 16. 3. 2022 se ugodi in se odločba Ministrstva za zdravje št. 090-40/2022/4 z dne 24. 2. 2022, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati dokument z naslovom »Views of the Health Security Committee on different public health aspects relevant to the extension of the EU Digital COVID Certificate« z dne 27. 1. 2022.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Organ je 27. 1. 2022 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec prosil, da mu organ v elektronski obliki posreduje zapisnike s sestankov na EU ravni glede upoštevanja prebolevnosti pri DCP potrdilih.

Organ je z odločbo št. 090-40/2022/4 z dne 24. 2. 2022 zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je povzel 1. in 4. člen ZDIJZ ter navedel, da morajo biti kumulativno izpolnjeni trije osnovni pogoji, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer: informacija mora izvirati iz delovnega področja organa; organ mora z njo razpolagati; nahajati se mora v neki materializirani obliki. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organ je obstoj zahtevane dokumentacije najprej preveril v aplikaciji Lotus Notes, kamor se evidentira vsa prispela in odposlana pošta ter dokumenti, nastali pri delu organa, in ugotovil, da zahtevana informacija obstaja. V nadaljevanju je organ ugotavljal, ali navedena informacija predstavlja prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je morebiti podana katera izmed izjem, ki jih v prvem odstavku 6. člena določa ZDIJZ. Organ je ugotovil, da je treba zahtevo za posredovanje informacij zavrniti po drugem pododstavku tretjega odstavka 4. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L št. 145 z dne 31. 5. 2001, stran 43 – 48, v nadaljnjem besedilu: Uredba EU), v povezavi z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prvi pododstavek tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU določa, da se dostop do dokumenta, ki ga je institucija pripravila ali prejela za notranjo rabo in se nanaša na zadevo, o kateri institucija ni odločala, zavrne, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje. Drugi pododstavek tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU pa določa, da se dostop do dokumenta, ki vsebuje mnenja za notranjo rabo kot del razprav in predhodnih posvetovanj v zadevni instituciji, zavrne tudi po sprejetju odločitve, če bi razkritje resno oslabilo postopek odločanja institucije, razen če ne prevlada javni interes za razkritje. 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Navedena določba pomeni izjemo od načela prostega dostopa. Zahtevani dokument je njegov originator (tvorec) označil z oznako CONFIDENTIAL oziroma ZAUPNO in zanj navedel, da je namenjen le za interno uporabo Evropske komisije in da predstavlja izjemo glede javnega dostopa na podlagi drugega pododstavka tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU. V povezavi z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ bi razkritje vsebine zahtevanega podatka pomenilo nastanek motnje pri delovanju oziroma dejavnosti Evropske komisije. Originator zahtevanega dokumenta je glede njegovega razkritja navedel tudi, da so celotna poročila o sestankih glede številnih javno zdravstvenih tematik (kamor sodi tudi vsebina zahteve prosilca), ki so namenjena javnosti, objavljena na spletni strani Evropske komisije na naslednji povezavi: https://ec.europa.eu/health/health-security-and-infectious-diseases/preparedness-and-response/health-security-committee-hsc/health-security-committee-reports-covid-19-outbreak_en. Na podlagi navedenega, je organ odločil, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane dokumentacije, saj na podlagi drugega pododstavka tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU v povezavi z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne gre za informacijo javnega značaja, ki bi bila javno dostopna in predstavlja izjemo od prostega dostopa.

Dne 16. 3. 2022 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-40/2022/4 z dne 24. 2. 2022. V pritožbi prosilec predlaga, da IP preveri navedbe organa, da bi posredovanje zahtevanih informacij javnega značaja resno oslabilo postopek odločanja institucije (ter na kakšen način) in ugotovi oz. presodi, ali interes javnosti za njihovo razkritje ni prevladujoč. Prosilec prosi, da IP preveri in presodi tudi upravičenost oznake o zaupnosti zahtevanih informacij javnega značaja s strani originatorja. Iz odločbe namreč ni mogoče razbrati, kako, da organ sploh razpolaga z dokumentom, ki naj bi bil interni dokument Evropske komisije in namenjen le njeni interni uporabi. Iz javno dostopnih informacij javnega značaja je namreč razvidno, da so zahtevane informacije javnega značaja tudi podlaga za razpravo in odločanje slovenskih organov, pristojnih za javno zdravje (npr. Posvetovalne skupine za cepljenje pri NIJZ). Prosilec zato meni, da za zahtevane informacije javnega značaja ne drži navedba, da gre za dokument, ki naj bi bil namenjen le za interno uporabo Evropske komisije. Prosilec prosi še, da IP ugotovi tudi število informacij javnega značaja (dokumentov po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ), ki ustrezajo njegovi zahtevi, in s katerimi organ razpolaga. Prosilec domneva, da je teh več, iz odločbe organa pa razume, kot da gre za en sam dokument.

Organ je pritožbo prosilca z dopisom št. 090-40/2022/8 z dne 30. 3. 2022, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. V dopisu je organ navedel, da razpolaga z dokumentom, ki je predmet zahteve prosilca in ga je Odbor za zdravstveno varnost (Health Security Committee), ki deluje v okviru Evropske Komisije, označil z oznako CONFIDENTIAL oziroma ZAUPNO, vendar ne na način, da bi predstavljal dokument, ki vsebuje tajne podatke, temveč oznaka pomeni, da dokument ni namenjen javnosti. Na podlagi navedenega se je organ obrnil na Odbor za zdravstveno varnost z vprašanjem, ali sme zahtevani dokument posredovati prosilcu, saj ZDIJZ ne vsebuje določbe za zavrnitev zahteve za informacije javnega značaja glede tovrstnih dokumentov. Odbor za zdravstveno varnost je pojasnil, da je dokument namenjen le za interno uporabo Evropske komisije in da predstavlja izjemo glede javnega dostopa na podlagi drugega pododstavka tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU. Organ je povzel prvi pododstavek tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU in drugi pododstavek tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU. V odločbi št. 090-40/2022/4 z dne 24. 2. 2022 je organ prosilcu pojasnil tudi, da so celotna poročila o sestankih glede številnih javno zdravstvenih tematik (kamor sodi tudi vsebina zahteve prosilca), ki so namenjena javnosti, objavljena na spletni strani Evropske komisije.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da je prosilec zahteval zapisnike s sestankov na EU ravni glede upoštevanja prebolevnosti pri DCP potrdilih.

Kot je pravilno navedel že organ v izpodbijani odločbi, morajo biti za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ izpolnjeni naslednji pogoji:

• informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
• organ mora z njo razpolagati in
• nahajati se mora v materializirani obliki.

Na dopis št. 090-118/2022/2 z dne 5. 4. 2022, s katerim je IP pozval organ, da mu pošlje dokumente, ki so predmet zahteve prosilca, je organ odgovoril z dopisom št. 090-40/2022/10, v prilogi katerega je IP posredoval dokument, glede katerega je bila izdana zavrnilna odločba, in sicer dokument z naslovom »Views of the Health Security Committee on different public health aspects relevant to the extension of the EU Digital COVID Certificate« z dne 27. 1. 2022. Ob tem je organ pojasnil, da razpolaga s posameznimi osnutki zapisnikov s sestankov na EU ravni, ki se nanašajo na izbruh COVID-19 (gre torej za osnutke zapisnikov, ki so bili organu poslani v vednost, z možnostjo dajanja pripomb nanje) in ne z morebitnimi drugimi zapisniki, ki so predmet zahteve prosilca. Organ je še poudaril, da so zapisniki dostopni javnosti, in sicer na povezavi, ki jo je navedel že v izpodbijani odločbi.

Glede na to, da iz vsebine zahteve prosilca izhaja, da je zahteval zapisnike (in ne osnutkov zapisnikov), je IP, upoštevaje zgoraj povzeto pojasnilo organa, štel, da je predmet pritožbenega postopka le dokument z naslovom »Views of the Health Security Committee on different public health aspects relevant to the extension of the EU Digital COVID Certificate« z dne 27. 1. 2022 (v nadaljevanju zahtevani dokument), glede katerega je organ tudi odločil v izpodbijani odločbi. Ostali zapisniki s področja, na katerega se nanaša zahteva prosilca, so namreč že javno dostopni na spletni strani Evropske komisije (natančno povezavo je organ prosilcu posredoval v izpodbijani odločbi), čemur pa prosilec v pritožbi niti ni oporekal.

Od dne 1. 5. 2004 dalje pravo EU v celoti velja tudi na področju Republike Slovenije, zato evropski sistem o dostopu do informacij javnega značaja neposredno vpliva na izvrševanje pravic in obveznosti tako za upravičence, kot tudi za zavezane organe. Temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja v evropskem pravu predstavlja v celoti zavezujoča in v vseh državah članicah neposredno uporabljiva Uredba Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL L 145, 31. 5. 2001, str. 43-48; v nadaljevanju Uredba (ES) št. 1049/2001). Na njeni podlagi imajo pravico do dostopa vsi državljani EU, kot tudi vse fizične in pravne osebe z bivališčem ali registriranim sedežem v eni izmed držav članic EU. Pravila Uredbe (ES) št. 1049/2001 se uporabljajo glede vseh dokumentov, ki jih imajo Evropski parlament, Svet ali Komisija, kar pomeni, da so ali sestavljene s strani institucije ali pa jih ta prejme in so v njeni posesti. Vendar pa dostop do dokumentov ni absoluten. Uredba pozna štiri temeljne skupine izjem, in sicer absolutne izjeme, relativne izjeme, izjeme glede dokumentov tretjih oseb in izjeme, ki zadevajo občutljive dokumente.

Uredba (ES) št. 1049/2001 torej ureja izključno dostop do dokumentov v posesti evropskih institucij in načeloma ne posega v slovensko ureditev pravice dostopa do informacij javnega značaja. Dokumente evropskih institucij, ki jih te pošljejo Republiki Sloveniji kot državi članici, bi bilo torej bilo mogoče zahtevati od samih organov EU, kot tudi od slovenskih organov po pravilih ZDIJZ, pri čemer je treba paziti, da je interpretacija in uporaba ZDIJZ skladna z relevantnim sekundarnim pravom EU. V primeru konflikta ali pa če bi bilo nacionalno pravo možno uporabljati v skladu s sekundarnim pravom EU, mora organ države članice uporabiti metode in načela uporabe prava EU, med njimi tudi načelo primarnosti prava EU in lojalnega sodelovanja v smislu razlage nacionalnega prava v skladu s sekundarnim pravom, kolikor je to mogoče.[1] To pomeni, da mora Republika Slovenija kot država članica, spoštovati načelo lojalnega sodelovanja z evropskimi institucijami in torej ne ovirati primarne uporabe Uredbe (ES) št. 1049/2001 in pravila glede varnosti evropskih institucij (točka 15 preambule Uredbe (ES) št. 1049/2001). Načelo oziroma doktrina lojalne razlage evropskega prava pomeni, da morajo države članice svoje nacionalno pravo interpretirati v luči in v duhu prava EU, oziroma tako, da s svojimi notranjimi predpisi ne bodo preprečevale uresničevanja evropskih predpisov. Opisano načelo, v teoriji poznano tudi kot Interpretatio Europea, Republiko Slovenijo torej zavezuje, da po eni strani ne sme ovirati svobodnega dostopa do dokumentov, do katerih imajo subjekti pravico na podlagi uredbe (s svojo morebiti preveč restriktivno zakonodajo) ter po drugi strani s »preveč« liberalno zakonodajo ne sme izničiti omejitev in še zlasti izjem, ki jih postavlja Uredba (ES) št. 1049/2001. Zato 5. člen Uredbe organom v državah članicah izrecno nalaga dolžnost posvetovanja s pristojno evropsko institucijo, kadar upravičenci v svojih državah zahtevajo dokumente, katerih avtor je evropska institucija. 

Ob pregledu zahtevanega dokumenta je IP ugotovil, da ga je izdelal Odbor za zdravstveno varnost (Health Security Committee), ki deluje v okviru Evropske Komisije. Zahtevani dokument je res označen z oznako zaupnosti (»confidential«) in vsebuje klavzulo, da je namenjen le za interno uporabo Evropske komisije. Vendar pa je za odločitev v konkretnem primeru pomembno tudi dejstvo, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval, da je originator zahtevanega dokumenta »navedel, da je namenjen le za interno uporabo Evropske komisije in da predstavlja izjemo glede javnega dostopa na podlagi drugega pododstavka tretjega odstavka 4. člena Uredbe EU«, pri čemer iz dokumentacije, ki jo je organ posredoval IP, ni razvidno niti, ali se mnenje, na katerega se sklicuje organ (elektronsko sporočilo, ki je knjiženo v dokumentu št. 090-40/2022/3 v povezavi z elektronskim sporočilom v dokumentu št. 090-40/2022/2), nanaša na zahtevani dokument (poimenovanje dokumenta v mnenju ni enako naslovu zahtevanega dokumenta), niti na kakšni pravni podlagi je organ pridobil to mnenje. IP je na podlagi navedenega ocenil, da je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva glede mnenja Evropske komisije o dopustnosti razkritja zahtevanega dokumenta prosilcu.

Ker je zahtevani dokument izdelal Odbor za zdravstveno varnost, ki deluje v okviru Evropske komisije, je IP ravnal v skladu s prvim odstavkom 5. člena Uredbe (ES) št. 1049/2001 in z dopisom št. 090-118/2022/5 z dne 19. 4. 2022 na Evropsko komisijo naslovil prošnjo za mnenje o dostopnosti do zahtevanega dokumenta, ki izvira iz njene pristojnosti in je predmet presoje tega pritožbenega postopka.

Dne 31. 5. 2022 je IP po elektronski pošti prejel dopis Evropske komisije, Generalnega direktorata za zdravje in varnost hrane, s katerim je ta podal mnenje glede dostopnosti zahtevanega dokumenta, in sicer je zapisal samo, da nima nobenih zadržkov glede razkritja dokumenta »Views of the Health Security Committee on different public health aspects relevant to the extension of the EU Digital COVID Certificate«.

Ker mora IP v predmetni zadevi uporabljati neposredno evropsko pravo (Uredbo (ES) št. 1049/2001), saj gre za dokument, ki izvira iz pristojnosti Evropske komisije, hkrati pa je IP vezan tudi na zgoraj navedeno mnenje Evropske komisije, je IP odločil, da je treba prosilcu omogočiti dostop do zahtevanega dokumenta v celoti. Iz zgoraj navedenega mnenja Evropske komisije, Generalnega direktorata za zdravje in varnost hrane, namreč povsem jasno izhaja, da ni nobenih razlogov, zaradi katerih bi bilo treba zahtevo prosilca zavrniti.

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da a so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ugotovljena dejstva, zato je postopek dopolnil in sam odpravil omenjene pomanjkljivosti, ter na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP odpravil odločbo prve stopnje in s svojo odločbo sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 26/2016-3 z dne 2. 10. 2019.