prosilec - Ministrstvo za pravosodje

POVZETEK:

ODLOČBA:

Številka: 090-178/2025/2

Datum: 21. 5. 2025

Informacijski pooblaščenec, po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ……………(v nadaljevanju: prosilec) z dne 8. 4. 2025, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-27/2025-2030-2 z dne 7. 4. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožba prosilca z dne 8. 4. 2025 zoper odločbo Ministrstva za pravosodje št. 090-27/2025-2030-2 z dne 7. 4. 2025 se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 17. 3. 2025 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je med drugim pojasnil predhodne postopke glede zahtev za pridobitev informacij v zvezi z zavračanjem elektronskih vlog v sodnih in upravnih postopkih pred sodišči, zlasti v postopkih dodelitve brezplačne pravne pomoči (BPP), od organa pa zahteval, da mu kot pristojni organ pojasni pravno podlago in zakonitost takšne prakse:

1.     Zakonska podlaga za zavračanje elektronskih vlog

-   Katero zakonsko določbo sodišča uporabljajo kot pravno podlago za zavračanje elektronskih vlog?

- Ali obstaja kakršna koli izrecna zakonska prepoved sprejemanja elektronskih vlog v postopkih dodelitve brezplačne pravne pomoči (BPP) ali v drugih sodnih in upravnih postopkih? Če organ trdi, da obstaja pravna podlaga za zavračanje elektronskih vlog, naj natančno navede zakon, predpis, interni akt ali drug pravni dokument, ki to določa, skupaj s konkretnim členom in obrazložitvijo, kako se ta uporablja v praksi.

- Če takšna prepoved ne obstaja, prosim za pojasnilo, na kateri pravni podlagi sodišča kljub temu zavračajo elektronske vloge in ali je bila ta praksa formalno uzakonjena ali uveljavljena s podzakonskimi akti.

Če obstajajo interni akti, sklepi, navodila ali druga dokumentacija, ki to ureja, zahtevam vpogled in dostop do teh dokumentov.

2.     Interni pravilniki in akti:

-       Vsi interni pravilniki, sklepi, odredbe, navodila ali drugi akti, ki o izrecno določajo,

o ali pa v praksi vplivajo na to, da sodišča in/ali organi ne sprejemajo ali zavračajo elektronskih vlog (ne glede na postopek). Skladno s 6. členom ZDIJZ se ne more zavrniti dostopa do internih aktov, ki določajo delovanje državnih organov in vplivajo na pravice strank v postopkih. Zato zahtevam dostop do vseh tovrstnih dokumentov, ki določajo način sprejema ali obravnave elektronskih vlog.

-       Morebitne interne razlage zakonodaje, uradne smernice ali pravna mnenja, ki bi upravičevala takšno prakso. Če organ trdi, da so takšna mnenja interna, naj jasno navede pravno podlago za zavrnitev in obrazloži, zakaj ni mogoča vsaj delna dostopnost (npr. izsek zaključka, sklepa ali navodil).

-       Dokazila o obstoju formalnih odločitev (npr. dopisi vodstva, objave, sklepi sveta sodišč itn.), s katerimi je bil takšen način obravnave elektronskih vlog uradno uveden, vključno z datumom sprejetja, imenom organa, ki jih je potrdil, ter kratko vsebino.

Dokumente, ki se nanašajo na digitalizacijo sodnih postopkov (npr. projekte, odločitve, analize ali poročila), vendar samo v delu, kjer obravnavajo (ali omejujejo) možnost vlaganja elektronskih vlog oziroma navajajo pogoje za njihovo zavrnitev.

3.     Pravna utemeljitev neupoštevanja digitalnih vlog

Ker slovenska in evropska zakonodaja že določa pravno enakovrednost elektronskih dokumentov, vas pozivam, da konkretno pojasnite naslednje:

-       Na kateri pravni podlagi sodišča zavračajo elektronske vloge, če pa sta v Zakonu o elektronskem poslovanju in elektronskem podpisu (ZEPEP) ter Uredbi (EU) št. 910/2014 (eIDAS) jasno določeni pravna veljavnost in enakovrednost elektronskih dokumentov?

-       Zakaj sodišča uporabljajo dvojna merila pri digitalnem poslovanju, kjer lahko sami vročajo elektronske odločbe in dokumente, hkrati pa prosilci ne morejo vlagati elektronskih vlog?

-       Ali sodišča in Ministrstvo za pravosodje menijo, da pravna veljavnost elektronskih dokumentov v sodnih in upravnih postopkih ni enaka pravni veljavnosti fizičnih dokumentov, in če da, na kateri pravni podlagi?

-       Ali sodišča in naslovni organ menijo, da Uredba eIDAS v Republiki Sloveniji ne velja, in če da, na kakšni pravni podlagi?

Če takšne pravne podlage ne obstajajo, vas pozivam, da to jasno in izrecno navedete. V skladu z načelom zakonitosti mora organ sam dokazati zakonitost svoje prakse. Breme dokazovanja ni na strankah postopka, temveč na organu, ki omejuje njihove pravice. Če organ ne more jasno in pravno utemeljeno dokazati, da zakon izrecno prepoveduje sprejemanje elektronskih vlog, mora te vloge sprejeti v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in načelom dostopa do sodnega varstva.«.

O zahtevi prosilca je organ dne 7. 4. 2025 izdal odločbo št. 090-27/2025-2030-2 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevi delno ugodil, in sicer tako, da mu je omogočil dostop do dopisa organa št. 007-31/2025-2030-5 z dne 21. 2. 2025 in dopisa Vrhovnega sodišča RS št. Su 215/2025 z dne 15. 2. 2025, iz katerih delno izhajajo odgovori na vprašanja iz 1. točke zahteve prosilca. Dostop do informacij iz 2. in 3. tč. zahteve prosilca je organ v celoti zavrnil, ker z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ med drugim navedel pojem informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ in opozoril, da ZDIJZ varuje samo pravico do pridobivanja dokumentov, torej do informacij, ki se že nahajajo v materializirani obliki. Organ je po pristojni uradni osebi dalje ugotovil, da delno razpolaga z dokumenti, iz katerih izhajajo delni odgovori na vprašanja prosilca iz tč. 1 zahteve, v preostalem delu pa organ dokumentov, iz katerih bi izhajali odgovori na vprašanja prosilca, ni ne pridobil ne ustvaril, zato informacija javnega značaja ne obstaja. Organ je dalje odločil, da posebni stroški v postopku niso nastali.

Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 8. 4. 2025 vložil pritožbo. Pritožuje se, ker mu organ v odločbi ni podal konkretnega odgovora na postavljena vprašanja, temveč se je skliceval na dokumente, ki se nanašajo na povsem ločene postopke in pravna vprašanja. Po njegovem je v predmetnem postopku po ZDIJZ bistveno, da organ odgovori na zahtevo po pravni podlagi za zavračanje elektronskih vlog v postopkih BPP. Poudarja, da se v predmetnem postopku ugotavlja izključno, ali je organ dolžan razkriti pravno podlago, ki upravičuje zavračanje elektronskih vlog. To vprašanje je ločeno od vprašanj diskriminacije ali kršitev temeljnih pravic, ki jih obravnavata Varuh človekovih pravic in Vrhovno sodišče. Ministrstvo je s povezovanjem različnih pravnih vprašanj ter vključevanjem dokumentov iz ločenih postopkov kršilo načelo povezanosti odgovora z zahtevo po ZDIJZ. Ministrstvo v svojem odgovoru ni podalo jasnega odgovora na vprašanje, katera pravna podlaga onemogoča vlaganje elektronskih vlog v postopku BPP, kot to v praksi izvajajo sodišča. Kljub temu, da je v zahtevi po ZDIJZ izrecno zahteval navedbo konkretnih zakonskih določb ali pravilnikov, organ tega ni storil, kar pomeni, da ni izpolnil svoje dolžnosti po 22. členu ZDIJZ. Takšna praksa predstavlja prikrivanje informacij javnega značaja, saj se organ z izogibanjem jasnemu odgovoru in vključevanjem nerelevantnih prilog izogiba izpolnitvi svoje zakonske obveznosti. Namesto, da bi v skladu z ZDIJZ podal konkretno pravno podlago za zavračanje e-vlog, se poslužuje taktike preusmerjanja pozornosti, kar ustvarja vtis namernega prikrivanja pravno pomembnih informacij. Organ bi moral jasno navesti:

-Katera zakonska določba (ZUP, ZEPEP, eIDAS, ZPP, ZBPP ali drug predpis) prepoveduje, onemogoča ali omejuje vlaganje elektronskih vlog v postopkih BPP?

-Kateri interni akti ali pravilniki sodstva določajo izključno vlaganje vlog v fizični obliki?

-Kateri predpisi določajo tehnične omejitve ali neustreznost elektronskega vlaganja?

Na podlagi navedenega prosilec predlaga, da IP odpravi odločbo organa zaradi nepravilnosti in nepopolnosti ter organu naloži, da v skladu z ZDIJZ poda nov, popoln in pravno utemeljen odgovor na zahtevo.

Pritožbo prosilca je organ dne 23. 4. 2025, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP.

Pritožba ni utemeljena.

1.     Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločitev tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

3.     Kriterij »materializirane oblike«

Kot izhaja iz zgoraj navedene določbe in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«.

Organi so dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, pripravljati pojasnil, odgovorov, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. III U 139/2021-19 z dne 13. 1. 2022, ko je zapisalo, da lahko organ kot informacijo javnega značaja prosilcu posreduje zgolj dokument v materializirani obliki, kot se hrani pri organu. Prosilec ima po ZDIJZ pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci dejansko razpolagajo.

Skladno s 4. členom ZDIJZ informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja v neki materialni obliki, oziroma tisti dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil in ga ni dolžan ustvariti šele na podlagi zahteve. Navedeno pomeni, da na primer vloga, s katero prosilec zahteva, da organ odgovori na vprašanja oziroma pripravi pojasnilo, obrazložitev, analizo ipd. ne predstavlja zahteve za dostop do informacij javnega značaja. IP pojasnjuje, da ZDIJZ, ki omogoča pritožbo k IP, ne omogoča oziroma predvideva pravice do odgovorov in pojasnil ter podobnega. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011. ZDIJZ tako prosilcem ne nudi pravice od organa terjati odgovorov na vprašanja oziroma zahtevati pojasnila, prav tako od organov ne zahteva, da analizirajo razpoložljive podatke in dokumente in mu pripravijo odgovor, da bi ugodili zahtevi prosilca.

Smisel dostopa do informacij javnega značaja je sicer treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje pravilnosti poslovanja organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se ob tem lahko presoja (le) vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu, v materializirani obliki.

IP po pregledu veljavne pravne ureditve, spisovne dokumentacije in navedb organa, ne dvomi v ugotovitev organa v izpodbijani odločbi, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga. Tako iz zahteve prosilca kot iz njegove pritožbe namreč izhaja, da prosilec od organa zahteva pripravo odgovorov na vprašanja oziroma njegovega stališča, kar ni pravica, ki jo varuje ZDIJZ. Prosilec tudi v pritožbi namreč vztraja pri pridobitvi odgovora na vprašanje o tem, katera zakonska določba (ZUP, ZEPEP, eIDAS, ZPP, ZBPP ali drug predpis) prepoveduje, onemogoča ali omejuje vlaganje elektronskih vlog v postopkih BPP, kateri interni akti ali pravilniki sodstva določajo izključno vlaganje vlog v fizični obliki in kateri predpisi določajo tehnične omejitve ali neustreznost elektronskega vlaganja.

IP ob tem ugotavlja, da so zakonske oziroma pravne podlage v obliki veljavnih zakonskih in podzakonskih predpisov prosilcu prosto dostopne na svetovnem spletu, prosilec pa od organa terja odgovor, presojo oziroma usmeritev, za katere zakonske oziroma pravne podlage, ki urejajo vprašanje, ki ga izpostavlja prosilec, gre. Zahteva torej pojasnilo oziroma razlago, ki pa je organ ni dolžan pripraviti.

Organ je v izpodbijani odločbi ob tem pojasnil in prosilcu tudi posredoval dokumente, iz katerih deloma izhajajo odgovori na vprašanja, ki se nanašajo na tematiko, ki zanima prosilca (pri čemer pa prosilec vztraja, da ne gre za vprašanja, po katerih je spraševal), drugih dokumentov s tem v zvezi pa organ nima. Ob tem tudi IP ni znana podlaga, da bi organ s tozadevnimi dokumenti moral razpolagati, saj je organ skladno pojasnil, da je odločanje v postopkih BPP v pristojnosti sodišč, v katero se organ ni pristojen spuščati. Tako IP tudi nima nobenega utemeljenega razloga, da ne bi sledil odločitvi organa, da z drugimi dokumenti s tem v zvezi ne razpolaga.

V pritožbenem postopku je tako IP ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.

Na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da ni podane pravne podlage za dostop do zahtevanih podatkov, zato je pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[1] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO.