prosilec - Ministrstvo za pravosodje

POVZETEK:

Organ je zaradi varovanja notranjega delovanja (11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ) zavrnil zahtevo prosilke za dostop do vseh dokumentov, ki so nastali v notranje revizijskem postopku. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je zatrjevana izjema podana le glede zabeležk razgovorov notranje revizorke z javnimi uslužbenci. Glede preostalih zahtevanih dokumentov (popis zadeve, pobuda, odredba, obvestilo, najava in načrt izvajanja revizije) pa organ ni uspel izkazati, da bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, zato je IP organu naložil, da prosilki omogoči dostop do teh dokumentov.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-110/2024/7

Datum: 10. 5. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 129. člena v povezavi s prvim odstavkom 246. člena ter prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 22. 3. 2024, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-28/2024-2030-3 z dne 11. 3. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

S K L E P:

1. Pritožba prosilke z dne 22. 3. 2024 zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, št. 090-28/2024-2030-3 z dne 11. 3. 2024, se zavrže glede dostopa do osnutka revizijskega poročila št. 060-111/2023/2030, oznaka A1-1, z dne 15. 9. 2023.

in

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 22. 3. 2024 zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, št. 090-28/2024-2030-3 z dne 11. 3. 2024, se delno ugodi in se točki c) in d) 1. točke izreka in 2. točka izreka odločbe odpravijo ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe:

- poslati fotokopijo Pobude za izredno revizijo št. 060-105/2023-2030-2, z dne 30. 6. 2023;

- poslati fotokopijo Odredbe o začetku postopka izrednega notranjega revizijskega pregleda št. 060-105/2023-2030-1, z dne 30. 6. 2023;

- omogočiti vpogled v popis zadeve št. 060-111/2023-2030;

- omogočiti vpogled v poslano Obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C3-3, z dne 13. 7. 2023;

- omogočiti vpogled v Obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C3-3, z dne 13. 7. 2023;

- omogočiti vpogled v Najavo notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-4, oznaka C4-4, z dne 13. 7. 2023;

- omogočiti vpogled v Načrt izvajanja notranje revizije številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C4-1, z dne 14. 7. 2023.

2. V preostalem delu (glede točk a) in b) 1. točke izreka) se pritožba prosilke zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, št. 090-28/2024-2030-3 z dne 11. 3. 2024, zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1) Prosilka je z vlogo, ki jo je organ prejel dne 12. 2. 2024, zaprosila za fotokopije dokumentov, ki so nastali in bili uporabljeni za izdelavo Osnutka revizijskega poročila INR-01/2023 Postopek najema poslovnih prostorov na Gospodarskem razstavišču Ljubljana in vseh za ta namen pridobljenih informacij, zabeležk, zapisnikov sestankov, uradnih zaznamkov, s kom so bili opravljeni ustni razgovori glede kritik glede kadrov in zabeležke o tem, predvsem tudi v zabeležko razgovora D3-4 z dne 4. 8. 2023, kot tudi vseh dokumentov, ki so skladno s pravilnikom o organiziranosti in delovanju skupne službe za notranjo revizijo pri organu podlaga za odreditev revizije (Odredba o začetku postopka izrednega notranje revizijskega pregleda). Prosilka želi tudi vpogled v zadevo, v katero so ti dokumenti zabeleženi (v sistem Krpan).

(2) Organ je z odločbo št. 090-28/2024-2030-3 z dne 11. 3. 2024 zahtevo prosilke zavrnil. V 1. točki izreka je navedel, da se zavrne zahteva za pridobitev: a) dokumentov, ki so nastali in bili uporabljeni za izdelavo osnutka in vse za ta namen; pridobljene informacije, zabeležke, zapisnike sestankov, uradne zaznamke, s kom so bili opravljeni ustni razgovori glede kritik glede kadrov in zabeležke o tem; b) zabeležke razgovora D3-4 z dne 4. 8. 2023; c) Pobude za izredno revizijo št. 060-105/2023-2030, z dne 30. 6. 2023-2; d) Odredbe o začetku postopka izrednega notranjega revizijskega pregleda št. 060-105/2023-2030-1, z dne 30. 6. 2023. V 2. točki izreka je organ navedel, da se zavrne zahteva za vpogled v zadevo št. 060-111/2023-2030, ki se vodi v informacijskem sistemu Krpan. V obrazložitvi k 1. točki izreka je organ povzel 4. člen ZDIJZ in pojasnil, da razpolaga z zahtevanimi dokumenti (zadeva, ki je pri organu evidentirana pod št. 060-111/2023-2030), pri čemer pa je treba zahtevo zavrniti zaradi razloga iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je na splošno pojasnil pomen te izjeme in v zvezi s konkretno zadevo navedel, da Pravilnik o organiziranosti in delovanju Skupne službe za notranjo revizijo na Ministrstvu za pravosodje, ki ga je 3. 10. 2018 sprejela takratna ministrica za pravosodje (v nadaljevanju: pravilnik), je notranje revizijska temeljna listina skupne Službe za notranjo revizijo na Ministrstvu za pravosodje (v nadaljevanju: služba za notranjo revizijo), notranje revidiranje pa je neodvisna in nepristranska dejavnost dajanja zagotovil in svetovanja, zasnovana za dodajanje in izboljševanje delovanja organa. Organu pomaga uresničevati cilje s sistematičnim in metodičnim ocenjevanjem in izboljševanjem uspešnosti odpravljanja tveganj, kontrolnih postopkov in upravljanja organizacije (1. in 4. člen pravilnika). V skladu s 43. členom pravilnika služba za notranjo revizijo z vso pridobljeno in izdelano dokumentacijo ravna skrbno ter vse podatke in informacije, ki jih pridobi in izdela pri opravljanju svojega dela in v zvezi z njim, trajno varuje kot zaupne. Pri tem dosledno upošteva zunanje in notranje predpise o varstvu osebnih in drugih podatkov ter za ravnanje z dokumentarnim gradivom. Upoštevajoč tretji odstavek 45. člena pravilnika je uradna oseba za mnenje glede zahtevanih dokumentov zaprosila vodjo notranje revizije, ki je pojasnila, da zahtevane listine po vsebini niso informacije javnega značaja. Vodja notranje revizije je nadalje pojasnila, da dokumenti, ki jih zahteva prosilka pod točkama a) in b), predstavljajo delovni dokument interne narave. Ti dokumenti tudi niso evidentirani v informacijskem sistemu KRPAN v zadevi št. 060-111/2023-2030. Dokumenti, ki jih zahteva prosilka, so v zvezi z osnutkom revizijskega poročila, ki še ni bil poslan v pisne pripombe, mnenja in morebitna dodatna pojasnila odgovorni osebi revidiranega področja in morebitnim nosilcem priporočil (drugi odstavek 34. člena pravilnika). Gre torej za dokumente, ki v tej fazi predstavljajo še interno komunikacijo znotraj ministrstva in ki je namenjena pripravi končnega revizijskega poročila. Dokumenti pod točkama a) in b) tako predstavljajo mnenja oziroma navedbe posameznih javnih uslužbencev glede revidiranega področja, pri čemer, kot že navedeno, povzetek teh navedb še ni bil posredovan odgovorni osebi revidiranega področja. Razkritje teh dokumentov bi tako povzročilo motnje pri delovanju organa, saj bi z razkritjem izraženih stališč oziroma mnenj, ki so namenjeni interni uporabi organa (uradni zaznamki so del revizijskega spisa), prišlo do napačnih interpretacij oziroma napačnega razumevanja dosedanjih ugotovitev notranje revizije, upoštevajoč, da končno poročilo še ni bilo izdano. Podobno velja tudi glede dokumentov iz točk c) in d) zahteve, tadva dokumenta se namreč nanašata (tudi) na dva druga projekta, ki bosta predmet notranje revizije, pri čemer se ena od predvidenih revizij še ni začela, druga pa je trenutno prekinjena. V obrazložitvi k 2. točki izreka je organ navedel, da glede na to, da ni podlage za posredovanje zahtevanih dokumentov iz zgoraj navedenih razlogov, iz istih razlogov tudi ni pravne podlage za vpogled v zadevo št. 060-111/2023 v informacijskem sistemu Krpan, v kateri sta evidentirana zahtevana dokumenta pod točko c) in d) zahteve, kot tudi obvestilo o izvedbi izredne revizije, najava o notranje revizijskem pregledu, načrt izvajanja izredne revizije ter osnutek poročila.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb in odgovora organa na pritožbene navedbe

(3) Dne 22. 3. 2024 je prosilka zoper odločbo organa št. 090-28/2024-2030-3 z dne 11. 3. 2024 vložila pritožbo. Prosilka je povzela navedbe organa v izpodbijani odločbi in glede navedbe organa, da je postopek priprave/izvedbe revizije do samega pripravljenega in potrjenega ter usklajenega revizijskega poročila, faza priprave, s tem pa tudi razlog npr. zaradi nepravilnega razumevanja osnutka revizijskega poročila, da dokument ni informacija javnega značaja, navedla, da se stvar spremeni, če gre takšno poročilo v fazo obveščanja javnosti oziroma da je takšen dokument podpisan oziroma končen. S tem postane informacija javnega značaja z dnem podpisa ali z dnem posredovanja revizijskega poročila javnosti (npr. novinarska objava v spletnem javnem mediju), ali se ga obravnava kot ponovna uporaba informacij javnega značaja ali pa, da razlogi izjeme ne veljajo več, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Prav tako ni v tem delu podlaga izjeme, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije javnega uslužbenca. Da je organ kršil dostop do informacije javnega značaja v obravnavani zadevi, po mnenju prosilke izhaja iz dejstva, da je organ pred prejemom njene zahteve prejel novinarsko vprašanje oziroma zahtevo po temeljnem dokumentu glede revizijskega poročila in ga tudi brez kakršnekoli zavrnitve ali vsaj delnega dostopa, v celoti odobril. Komurkoli je možen dostop do celotnega osnutka poročila označenega z naslovom Osnutek revizijskega poročila INR-01/2023, postopek najema poslovnih prostorov na GR v Ljubljani številka 060-111/2023/2030 z dne 15. 9. 2023, kar je jasno razvidno na spletni povezavi do članka novinarja Siol.net Aleksandra Kolednika, ki je bil objavljen 7. 2. 2024 ob 22.30 uri z naslovom »Nora razkritja o dogajanju na pravosodju: mobing, psihični pritiski in sum kaznivih dejanj«; https://siol.net/novice/slovenija/nora-razkritja-o-dogajanju-na-pravosodju-mobing-psihicni-pritiski-in-sum-kaznivih-dejanj-626320. Na spletni povezavi je v prvem odstavku napisano »Pridobili smo osnutek revizije najema prostorov na Gospodarskem razstavišču v Ljubljani, kjer je možen dostop do objave celotnega osnutka revizije v PDF obliki brez prekritih vsebin na spletni povezavi; https://vega.siol.net/media/files/2024-06/revizija-gospodarsko-razstavisce.pdf. Zato prosilka zahteva, da se do vseh dokumentov, ki so nastali ali bili uporabljeni za izdelavo revizijskega poročila (v ta namen pridobljenih informacij (glasovnega posnetka), zabeležk, zapisnikov sestankov, uradnih zaznamkov, ustnih razgovorov in zabeležk o tem ter vseh drugih dokumentov), omogoči dostop kot  do informacij javnega značaja. Prosilka meni, da kljub temu, da dokument nosi naslov osnutek revizijskega poročila, organ nima razloga za omejitev dostopa do predmetne dokumentacije oziroma vpogleda, saj prosilki glede na zgornjo obrazložitev pripada dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, vključno z vsemi dokumenti, ki so bili vključeni v revizijski postopek, seznamom in dokumenti vpisanimi v informacijski sistem dokumentarnega gradiva Krpan, zabeležkami in drugimi dokumenti, ki so bili pridobljeni ali pripravljeni v fazi revizijskega postopka ter sam vpogled v celotno zadevo predmetnih dokumentov. Glede na ugotovljena dejstva prosilka meni, da ni razloga, da njene zahteve po vseh dokumentih, povezanih z revizijo, organ ne bi izpolnil in s tem njena pritožba utemeljena.

(4) Organ je pritožbo, z dopisom št. 090-28/2024-2030-5 z dne 28. 3. 2024, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

(5) Na podlagi pozivov IP št. 090-110/2024/2 z dne 29. 3. 2024 in št. 090-110/2024/5 z dne 26. 4. 2024 je organ z dopisoma št. 090-28/2024-2030-7 in št. 090-28/2024-2030-8, oba z dne 8. 4. 2024, in dopisom 090-28/2024-2030-10 z dne 7. 5. 2024 IP poslal zahtevano dokumentacijo in pojasnila. Glede pritožbene navedbe o javni objavi osnutka revizijskega poročila je organ pritrdil, da drži, da je bil osnutek posredovan prosilcu v okviru druge zahteve za posredovanje informacij javnega značaja. Po posredovanju in objavi je bilo ugotovljeno, da je šlo za preuranjeno odločitev in nesporazum med notranjo revizorko, ki je pripravila dokument, ter uradno osebo za dostop do informacij javnega značaja, ki je odločala o zahtevi. Glede pojasnila, kakšne konkretne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa bi povzročilo razkritje podatkov, ki jih vsebujejo posamezni zahtevani dokumenti, je organ dodatno navedel, da se zahtevani dokumenti nanašajo (šele) na osnutek revizijskega poročila in ne na končno revizijsko poročilo, zato bi razkritje vseh zahtevanih dokumentov v tej fazi povzročilo napačno razumevanje osnutka revizijskega poročila, saj ta še ni bil posredovan v pripombe revidirani osebi in se posledično niti še ne ve, kakšna bo vsebina končnega revizijskega poročila. Razkritje uradnih zaznamkov o razgovorih notranje revizorke z javnimi uslužbenci organa bi tako povzročilo motnje pri nadaljnjem izvajanju notranje revizijskih postopkov, saj bi to pomenilo, da javni uslužbenci v prihodnje ne bi več »odprto« razpravljali glede določenih vprašanj oziroma podajali svojih osebnih pogledov in zaznav znotraj revizijskega postopka, zavedajoč se, da bi bile te njihove navedbe prosto dostopna informacija še pred zaključkom postopka. Tudi ostali dokumenti, ki so nastali v okviru predmetnega revizijskega postopka, bi prav zaradi tega, ker gre še vedno za postopek revizije, ki je v teku, povzročili napačno razumevanje dosedanjih ugotovitev revizije, razkritje pobude za pričetek izredne notranje revizije in odredbe o začetku postopka pa bi vplivalo na preostali dve reviziji, pri čemer se ena od predvidenih revizij še ni začela, druga pa je trenutno prekinjena.

Pritožba je delno utemeljena.

(6) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Predmet pritožbe

(7) Iz vsebine pritožbe izhaja, da prosilka izpodbija odločbo organa v celoti, in ker organ v delu izpodbijane odločbe zmotno navaja, da zahtevani dokumenti po vsebini niso informacija javnega značaja, se je IP najprej opredelil do vprašanja, kaj so informacije javnega značaja. Za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ morajo biti kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:

- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

- organ mora z njo razpolagati in

- nahajati se mora v materializirani obliki.

(8) Državni organi, med katere sodi tudi organ v obravnavani zadevi, so na podlagi 1. člena ZDIJZ podvrženi določbam ZDIJZ v celotnem svojem delovanju in ne le v določenem delu, zato utemeljitev obstoja informacije javnega značaja pri organih ne more biti odvisna od vsebine dokumentov, kot je to zmotno zapisal organ. Kljub temu IP dodaja, da se vsa zahtevana dokumentacija v celoti nanaša na izvajanje nalog Službe za notranjo revizijo na Ministrstvu za pravosodje, kar pomeni, da informacije v teh dokumentih nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa, s čimer je prvi pogoj izpolnjen. Obstoj drugega in tretjega pogoja pa v obravnavni zadevi niti ni sporen.

(9) Po pregledu dokumentacije, ki mu jo je posredoval organ, je IP ugotovil, da so predmet zahteve in pritožbe naslednji dokumenti, ki kumulativno izpolnjujejo vse tri predpisane pogoje za obstoj informacije javnega značaja:

- popis zadeve št. 060-111-2023-2030 in dokumenti iz navedene zadeve (s številkami zadev in oznakami, kot so navedene na dokumentih, ki pa niso vse enake številkam, navedenim v popisu zadeve):

1. Pobuda za izredno revizijo št. 060-105/2023-2030-2, z dne 30. 6. 2023

2. Odredba o začetku postopka izrednega notranjega revizijskega pregleda št. 060-105/2023-2030-1, z dne 30. 6. 2023;

3. poslano Obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C3-3, z dne 13. 7. 2023

4. Obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C3-3, z dne 13. 7. 2023;

5. Najava notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-4, oznaka C4-4, z dne 13. 7. 2023;

6. Načrt izvajanja notranje revizije številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C4-1, z dne 14. 7. 2023;

7. osnutek revizijskega poročila št. 060-111/2023/2030, oznaka A1-1, z dne 15. 9. 2023 (v obravnavani zadevi IP ni odločal o dostopu do tega dokumenta, kar je podrobneje pojasnjeno v 4. točki te obrazložitve);

- dokumenti, ki so niso evidentirani v informacijskem sistemu Krpan in so delovni dokumenti notranje revizorke: 10 zabeležk razgovorov, vse z isto številko 060-111/2023-2030 in z istim datumom 8. 8. 2023.

(10) V nadaljevanju je IP ugotavljal, ali je dostop do podatkov v zahtevanih dokumentih dopusten, oziroma ali ti podatki predstavljajo izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, obstoj katere je organ zatrjeval v izpodbijani odločbi.

2. Notranje delovanje organa

(11) Izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana, če sta biti kumulativno izpolnjena dva kriterija:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

(12) Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pri tem je treba besedo »motnje« razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. V upravno sodni praksi[1] je zavzeto stališče, da za utemeljitev obravnavane izjeme zadostuje že bistveno nižja stopnja ogroženosti, pri čemer navaja, da motnja pomeni pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa. Po mnenju IP v konkretnem primeru (ki se nanaša na vsebino, ki niti ni primerljiva z vsebinami, ki so bile predmet presoje v zgoraj navedenih sodbah Upravnega sodišča RS) ni razumno pričakovati, da bi razkritje vseh obravnavanih dokumentov, razen zabeležk razgovorov, povzročilo kakršnekoli pojave, ki ne bi bili usklajeni s pravilnim oziroma normalnim delovanjem organa, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju.

(13) Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. Smiselno enako pa izhaja tudi iz slovenske upravno sodne prakse.[2]

(14) IP je ob vpogledu v obravnavane dokumente ugotovil, da so bili vsi izdelani v zvezi oziroma za namen izredne notranje revizije, torej gre že po sami naravi stvari za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Obravnavani dokumenti (pobuda, odredba, obvestili in najava) predstavljajo korespondenco znotraj organa, ki je namenjena izvedbi notranje revizije, iz nje izhaja postopek oziroma način dela organa, v določenem delu tudi njegova notranja politika. Enako izhaja tudi iz obravnavanega načrta izvajanja notranje revizije in popisa spisa. Zabeležke razgovorov pa se neposredno nanašajo na razmišljanje uradnikov oziroma na njihova mnenja v zvezi s predmetom notranje revizije. Iz spisovne dokumentacije ni razvidno, da bi bil kateri izmed teh dokumentov poslan izven organa oziroma pripravljen za potrebe drugega organa. Da gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, smiselno izhaja tudi iz 43. člena Pravilnika o organiziranosti in delovanju Skupne službe za notranjo revizijo na Ministrstvu za pravosodje št. 007-190/2018/12 z dne 3. 10. 2018 (v nadaljevanju Pravilnik), na katerega se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi organ. Navedeni člen določa, da služba za notranjo revizijo organa vse podatke in informacije, ki jih pridobi in izdela pri opravljanju svojega dela in v zvezi z njo, trajno varuje kot zaupne. Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da obravnavani dokumenti izpolnjujejo prvi kriterij izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(15) IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede obravnavanih dokumentov izpolnjen tudi drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obstoj motenj pri delovanju organa v zvezi z razkritjem zabeležk razgovorov notranje revizorke z javnimi uslužbenci je organ utemeljeval že v izpodbijani odločbi, v dopisu št. 090-28/2024-2030-7 z dne 8. 4. 2024 pa je še dodatno navedel, da bi morebitno razkritje pomenilo, da javni uslužbenci v prihodnje ne bi več »odprto« razpravljali glede določenih vprašanj oziroma podajali svojih osebnih pogledov in zaznav znotraj revizijskega postopka, zavedajoč se, da bi bile te njihove navedbe prosto dostopna informacija še pred zaključkom postopka. IP ocenjuje, da je takšne motnje za delovanje organa povsem objektivno in razumno možno pričakovati, njihov obstoj pa bi pomenil resno oviro za nadaljnje delo organa v postopkih notranjih revizij, ki bi jih brez takšnih razgovorov veliko težje izvajal oziroma bi bile po kvaliteti slabše, saj bi revizorji ostali brez pomembnega vira informacij. Ker je namen izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prav v tem, da se varuje notranje razmišljanje organa in s tem tudi posameznih javnih uslužbencev, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, IP zaključuje, da je v zvezi z zabeležkami razgovorov, izpolnjen tudi drugi kriterij in je posledično podana zatrjevana izjema od prostega dostopa.

(16) Glede preostalih obravnavanih dokumentov je organ v izpodbijani odločbi in v dopisu št. 090-28/2024-2030-7 z dne 8. 4. 2024 le pavšalno navedel, da bi razkritje podatkov na način, kot ga želi prosilka, povzročilo motnje pri delovanju organa, saj bi z razkritjem izraženih stališč oziroma mnenj, ki so namenjeni interni uporabi organa, prišlo do napačnih interpretacij oziroma napačnega razumevanja dosedanjih ugotovitev notranje revizije, upoštevajoč, da končno poročilo še ni bilo izdano. Dodal je še, da bi razkritje obravnavane pobude in odredbe vplivalo na preostali dve reviziji, pri čemer se ena od predvidenih revizij še ni začela, druga pa je trenutno prekinjena. IP najprej poudarja, da je pri ugotavljanju motenj, ki bi bile posledica razkritja obravnavanih dokumentov (torej vseh zahtevanih dokumentov, razen zabeležk razgovorov), treba upoštevati dejstvo, da je organ (sicer pomotoma) na podlagi ZDIJZ že razkril osnutek revizijskega poročila, ki je posledično tudi javno objavljen. Iz tega osnutka je razvidno, kaj je bil namen in cilj revizije, na kakšen način je organ vodil postopek, kakšne so bile konkretne ugotovitve in priporočila itd. Skratka glede obravnavane revizije je javno dostopnih že mnogo več informacij, kot pa jih vsebujejo obravnavani dokumenti, ki imajo zelo splošno vsebino in dejansko le na splošno opredeljujejo predmet notranje revizije (npr. pobuda in odredba), vsebujejo splošna navodila revidirancu (npr. obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda, najava notranje revizijskega pregleda) in okvirno izkazujejo, kako je organ vodil postopek (npr. popis zadeve, načrt izvajanja notranje revizije). Zato ni razumno pričakovati, da bi razkritje obravnavanih dokumentov kakorkoli povzročilo motnje v smislu, kot jih zatrjuje organ (da bi zaradi razkritja prišlo do napačnih interpretacij oziroma napačnega razumevanja dosedanjih ugotovitev notranje revizije), še posebej ne ob upoštevanju dejstva, da so vsi ti podatki razvidni že iz javno objavljenih informacij. Poleg  tega organ z ničemer ni konkretiziral teh svojih navedb (npr. z navedbo, na katere konkretne ugotovitve notranje revizije naj bi se te motnje nanašale). Prav tako pavšalne so navedbe organa v zvezi z vplivom razkritja zahtevanih dokumentov na preostali dve reviziji, ki sta omenjeni v odredbi in pobudi. Po pregledu vsebine odredbe in pobude IP ugotavlja, da sta reviziji navedeni zgolj z zelo splošno navedbo področja in obsega revizije in ne vsebujeta nobenih mnenj oziroma razmišljanj organa v zvezi z navedenima revizijama, kar bi potencialno lahko bilo predmet varovanja z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi vsebine obravnavanih dokumentov IP ugotavlja, da razkritje zahtevanih informacij organu ne more povzročiti pravno relevantne škode v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člen, kaj šele, da bi bilo delovanje organa zaradi razkritja onemogočeno.

(17) Pri presoji je vselej treba upoštevati, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. IP je po preučitvi vsebine celotne zadeve, kot je opisana že zgoraj, ugotovil, da v konkretnem primeru pavšalnim in nekonkretiziranim navedbam organa glede motenj za delovanje organa ni mogoče slediti (razen glede zabeležk razgovorov). Organ nastanka škode na takšen način ni izkazal z dokaznim standardom »onkraj dvoma«, saj je za dosego tega dokaznega standarda treba zatrjevane motnje zatrjevati v zvezi s konkretnimi dejstvi, sicer bi bil namen obravnavane izjeme popolnoma izvotljen, saj bi bila ob tako široki razlagi podana v vseh primerih, kjer obstaja potencialna verjetnost, da bi prosilci po ZDIJZ napačno interpretirali oziroma napačno razumeli ugotovitve notranje revizije, kar pa zagotovo ni bil namen zakonodajalca, sicer ne bi predvidel škodnega testa kot pogoja za utemeljitev obravnavane izjeme.

(18) Vsled navedenemu je IP zaključil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. točke prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ glede obravnavanih dokumentov, razen zabeležk razgovorov, ni podana. IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ni ugotovil.

(19) Prav tako je IP ugotovil, da v obravnavanem primeru interes javnosti, na katerega se na splošno sklicuje prosilka v svoji pritožbi, za razkritje zabeležk razgovorov ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki terjajo omejitev dostopa do teh dokumentov iz razlogov, zaradi katerih so informacije zavarovane kot izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot npr. vprašanje javnega zdravja, javne varnosti, vprašanje neposrednih finančnih posledic za državo ali kadar gre za oškodovanje državnih sredstev ali sredstev lokalnih skupnosti. Tudi po upravnosodni praksi (npr. sodba upravnega sodišča, št. I U 1257/2011-11 z dne 25. 4. 2012) je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je življenje, zdravje ali varnost ljudi ipd. V predmetni zadevi takšne vrednote zagotovo niso ogrožene. Posledično pogoji za razkritje zahtevanih informacij na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ niso izpolnjeni. Prosilka niti v zahtevi niti v pritožbi ni navedla nobenih okoliščin, ki bi terjale razkritje zabeležk razgovorov na podlagi javnega interesa. Teh okoliščin pa ni zaznal niti IP, še zlasti ob dejstvu, da razkritje zabeležk razgovorov ne bi v ničemer pripomoglo k javni razpravi bolj, kot to omogoča že javno objavljeno dostopen osnutek poročila obravnavane revizije. IP je zato odločil, da javni interes glede razkritja ni močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Prosilka se je na splošno sklicevala še na podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije javnega uslužbenca. Stališče prosilke v obravnavanem primeru je po mnenju IP preširoko, saj ob takem razumevanju pojmov porabe javnih sredstev in delovnim razmerjem javnega uslužbenca določbe izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določa prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, sploh ne bi prišle v poštev (ob predpostavki, da je večina zavezancev po ZDIJZ proračunskih uporabnikov in se njihova dejavnost financira iz državnega proračuna in da so zaposleni pri njih javni uslužbenci).

(20) IP je z vpogledom v zabeležke pogovorov ugotovil, da vsebujejo tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih podatkov, ki so opredeljeni kot izjema notranjega delovanja, da bi ti dokumenti ob uporabi instituta delnega dostopa (tj. če bi prekrili vse podatke, ki so po svoji vsebini varovani) popolnoma izgubil svojo vrednost in smiselnost, saj nebi imel več svoje vsebine, in bi bil zato brez posebne vrednosti za prosilca oz. javnost. Če bi izločili vse varovane podatke, bi namreč ostali le še prazni obrazci.

(21) Upoštevaje vse navedene argumente je IP pritožbi prosilke delno ugodil ter, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem je podana izjema notranjega delovanja, pa je IP pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

3. Oblika posredovanja zahtevanih dokumentov

(22) Prosilka je v zahtevi navedla, da želi, da ji organ posreduje fotokopije dokumentov, ki so nastali in bili uporabljeni za izdelavo obravnavanega osnutka revizijskega poročila in vseh za ta namen pridobljenih informacij, zabeležk, zapisnikov sestankov, uradnih zaznamkov, s kom so bili opravljeni ustni razgovori glede kritik glede kadrov in zabeležke o tem, predvsem tudi v zabeležko razgovora D3-4 z dne 4. 8. 2023, kot tudi vseh dokumentov, ki so skladno s pravilnikom o organiziranosti in delovanju skupne službe za notranjo revizijo pri organu podlaga za odreditev revizije (Odredba o začetku postopka izrednega notranje revizijskega pregleda). IP ugotavlja, da so to naslednji izmed zahtevanih dokumentov:

- Pobuda za izredno revizijo št. 060-105/2023-2030-2, z dne 30. 6. 2023

- Odredba o začetku postopka izrednega notranjega revizijskega pregleda št. 060-105/2023-2030-1, z dne 30. 6. 2023;

- 10 zabeležk razgovorov, vse z isto številko 060-111/2023-2030 in z istim datumom 8. 8. 2023.

Upoštevaje vse navedeno mora organ prosilki posredovati fotokopije dokumentov, ki so navedeni v prvi in drugi alineji 1. točke izreka te odločbe.

(23) Prosilka je nadalje zahtevala še vpogled v zadevo, v katero so ti dokumenti zabeleženi (v sistem Krpan). IP pojasnjuje, da drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Iz navedene določbe izhaja, da ZDIJZ ne daje prosilcu pravice, da bi izbral, v katerem programu oziroma v kakšnem formatu želi, da mu organ omogoči vpogled v zahtevane dokument. Prosilcu torej daje ZDIJZ pravico, da zahteva vpogled v zahtevane dokumente, ne pa tudi, da mu organ vpogled omogoči prav preko sistema Krpan. Organ zato lahko dokumente iz sistema Krpan tudi natisne in prosilcu omogoči vpogled vanje. Upoštevaje navedeno je IP smiselno štel, da je prosilka zahtevala vpogled v zadevo, v katero so zabeleženi zahtevani dokumenti, tj. vpogled v zadevo št. 060-111/2023-2030. Ker je namen pravice dostopa do informacij javnega značaja dostop oziroma seznanitev z vsebino zahtevanih informacije, je IP štel, da je v fotokopijah dokumentov, ki jih je organ dolžan posredovati prosilki na podlagi 1. točke izreka te odločbe, zajet tudi vpogled, zato je o dolžnosti organa, da prosilcu omogoči vpogled, odločal glede preostalih dokumentov, ki so še evidentirani v  zadevi št. 060-111/2023-2030, prosilka pa z njimi še ni seznanjena, in sicer so to:

- popis zadeve št. 060-111-2023-2030;

- poslano Obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C3-3, z dne 13. 7. 2023;

- Obvestilo o izvedbi notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C3-3, z dne 13. 7. 2023;

- Najava notranje revizijskega pregleda številka zadeve 060-111/2023-2030-4, oznaka C4-4, z dne 13. 7. 2023;

- Načrt izvajanja notranje revizije številka zadeve 060-111/2023-2030-3, oznaka C4-1, z dne 14. 7. 2023.

Upoštevaje vse navedeno mora organ prosilki omogočiti vpogled v dokumente, ki so navedeni v tretji, četrti, peti, šesti in sedmi alineji 1. točke izreka te odločbe.

4. Obrazložitev k sklepu

(24) Kot zadnji dokument v zadevi št. 060-111/2023/2030 je evidentiran osnutek revizijskega poročila št. 060-111/2023/2030, oznaka A1-1, z dne 15. 9. 2023, za katerega pa je IP ugotovil, da je prosilka že z njim seznanjena, saj je v pritožbi sama priložila povezavo na spletno stran, na kateri se navedeno poročilo nahaja. Zato glede navedenega dokumenta prosilka v pritožbenem postopku nima pravovarstvenega interesa. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča, ki je v sklepu št. I U 1245/2010 z dne 20. 4. 2011 ugotovilo, »da tožeča stranka z zahtevanim magnetogramom seje vlade že razpolaga. To pomeni, da že razpolaga s tistim, do česar je želela priti na podlagi zahteve po ZDIJZ. Torej si tudi z odpravo izpodbijanih odločb svojega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati. Tožeča stranka tako ne izkazuje več pravnega interesa za vodenje postopka, zato je njeno tožbo treba zavreči«.

(25) Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da glede dostopa do osnutka revizijskega poročila št. 060-111/2023/2030, oznaka A1-1, z dne 15. 9. 2023, s katerimi je že seznanjena, prosilka z odpravo izpodbijane odločbe svojega pravnega položaja ne bi mogla več izboljšati in tako v tem delu ne izkazuje pravnega interesa za vodenje postopka.[3] Posledično je IP prosilkino pritožbo v delu, ki se nanaša na vpogled v ta dokument kot sestavni del zadeve št. 060-111/2023/2030, s sklepom zavrgel na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

5. Stroški postopka in upravna taksa

(26) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

(27) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper ta sklep in odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve sklepa in odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi ta sklep in odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] npr. sodbi Upravnega sodišče RS št. I U 896/2015-8 z dne 11. 4. 2016 in št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018.

[2] npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018 (15. točka obrazložitve).

[3] Smiselno enako je IP odločil npr. v odločbah št. 090-336/2022 z dne 11. 1. 2023, št. 090-364/2022 z dne 1. 2. 2023 in št. 090-64/2023 z dne 30. 3. 2023.