prosilec - Ministrstvo za obrambo
+ -Številka: 090-64/2021
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK:
Organ je z odločbo zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih podatkov o plačah vseh zaposlenih na MORS in v Slovenski vojski, poimensko in po delovnih mestih. Svojo odločitev je utemeljeval na izjemah od dostopa po 1., 3. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni dovolj popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru, in ker so navedbe organa pavšalne. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe, navedbe organa v zvezi z izpostavljenimi izjemami od prostega dostopa pa so pavšalne. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega, za vsak dokument posebej, ne ugotavlja obstoja konkretne izjeme, se odločbe ne da preizkusiti, ker obrazložitev ni popolna. IP je ugotovil tudi, da se organ ni dovolj določno opredelil do izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ter da je odločitev organa v nasprotju s sodno prakso, pa tudi prakso IP. Preveč pavšalna je tudi opredelitev organa glede izjeme notranjega delovanja organa in varstva tajnih podatkov, pri čemer se organ pri izjemi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sploh ni opredelil do izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-64/2021/2
Datum: 26. 2. 2021
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16 in 7/18; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 15. 2. 2021, zoper odločbo Ministrstva za obrambo, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-26/2021-2 z dne 11. 2. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
- Pritožbi prosilca z dne 15. 2. 2021 se ugodi. Odločba Ministrstva za obrambo, št. 090-26/2021-2 z dne 11. 2. 2021, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.
- V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
Prosilec je z zahtevo z dne 1. 2. 2021 zahteval podatke o plačah vseh zaposlenih na MORS in v Slovenski vojski, poimensko in po delovnih mestih.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo t. 090-26/2021-2 z dne 11. 2. 2021 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo v celoti zavrnil, zaradi varstva osebnih in tajnih podatkov. Navedel je, da je po pregledu zahteve ugotovil, da prosilec zahteva podatke, ki se nanašajo na vse zaposlene pri organu, ki opravljajo naloge na področjih obrambnega sistema in prav tako sistema varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami. Ob tem je pojasnil, da je sestavljen iz notranjih organizacijskih enot in organov v sestavi, in sicer Generalštaba Slovenske vojske, Uprave Republike Slovenije za zaščito in reševanje, Inšpektorata Republike Slovenije za obrambo ter Inšpektorata Republike Slovenije za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami. Pri obravnavi zahteve prosilca je najprej ugotavljal, kateri dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja v zadevi, pri tem pa je upošteval določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter izpostavil izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in izjemo od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je tako v postopku preveril, ali razpolaga z zahtevanimi informacijami. Ugotovil je, da se podatki, na katere se navezuje prosilčeva zahteva, nanašajo na osebne podatke vseh zaposlenih v organu, saj prosilec zahteva poimenski seznam vseh zaposlenih z navedbo osebnega imena (ime in priimek) delavca, naziva delovnega mesta ter podatke o plačah vseh zaposlenih, vendar iz zahteve ne izhaja, za kateri mesec. Nadalje je ugotovil, da so zahtevani podatki osebni podatki, vendar pa predstavljajo tudi podatke, ki se nanašajo na delovno razmerje javnih uslužbencev oziroma vseh zaposlenih pri organu. Iz navedenega je ugotovil, da je prosilčeva zahteva postavljena zelo široko, glede na to, da se zahtevani podatki nanašajo na vse zaposlene pri organu ter da zahteva prosilca pravzaprav predstavlja del zbirke osebnih podatkov, ki se vodi v kadrovski evidenci organa, to je informatizirana baza podatkov, ki jo organ vodi na podlagi 51. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju: ZJU)[1] v povezavi s 47. členom istega zakona. Organ je mnenja, da bi bilo treba zahtevo obravnavati drugače kot v tistih primerih, kadar so bili predmet zahteve posamični podatki o posameznem delavcu. Nadalje je citiral prvo in drugo točko 4. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov[2] ter navedel, da je obdelava osebnih podatkov zakonita, če je podana ena od pravnih podlag, ki jih določa ta uredba v prvem odstavku člena 6. Namen veljavnega Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju: ZVOP-1)[3]. je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen). ZVOP-1 sicer določa definicijo osebnega podatka v 1. točki prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 in ker predstavlja razkritje osebnega podatka vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati še splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP - 1. Organ je poudaril še, da 16. člen ZVOP-1 jasno določa, da se osebni podatki lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače. Ker spada organ med upravljavce in obdelovalce osebnih podatkov, ki sodijo v javni sektor, veljajo zanj pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, ki so določene v točkah (a), (b), (c) in (e) prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu osebnih podatkov. Ob tem je poudaril, da je varstvo osebnih podatkov ustavno zagotovljena človekova pravica in temeljna svoboščina, katere temelj predstavlja 38. člen Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[4]. Iz navedene določbe izhaja, da je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov, uporaba le-teh v nasprotju z namenom njihovega zbiranja pa je prepovedana. Zbiranje, obdelovanje, namen uporabe, nadzor in varstvo tajnosti določa zakon, torej ZVOP-1. Glede na določbe Ustave in 8. člena ZVOP-1 pomeni vsaka obdelava osebnih podatkov poseg v ustavno določeno človekovo pravico do varstva osebnih podatkov, poseg v to pravico pa je dopusten le, če je v zakonu natančno opredeljeno, kateri osebni podatki se smejo obdelovati in za kakšen namen. Skladno z navedenim je organ mnenja, da je bil namen zakonodajalca s takšno ureditvijo v ZVOP-1 ravno v tem, da se osebni podatki iz zbirk osebnih podatkov, tudi iz kadrovske evidence, ne smejo posredovati komurkoli, temveč samo z zakonom določenim osebam oziroma osebam, ki izkažejo ustrezno zakonsko podlago. Prav tako je treba izhajati iz namena vodenja zbirke osebnih podatkov v kadrovski evidenci, ki je po mnenju organa jasno določen v prvem odstavku 46. člena ZJU, pri tem pa je izpostavil še določbe 50. člena tega zakona. Organ meni, da je ob specialni zakonski določbi dolžan upoštevati določbo ZJU v zvezi z ravnanjem s podatki, ki izhajajo iz kadrovske evidence, zaradi česar po mnenju organa teh podatkov ne sme posredovati prosilcu ali drugim osebam, razen tistim, navedenim v ZJU, ali tistim osebam, ki jim posebna zakonska podlaga to omogoča. ZDIJZ kot zakonska podlaga pa prosilcu ne omogoča take izjeme glede posredovanja podatkov iz kadrovske evidence organa. Glede na določbo 6. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 prosilec ne izpolnjuje pogojev biti obdelovalec osebnih podatkov. Upošteval pa je tudi določbe prvega in drugega odstavka 17. člena ZVOP-1 ter da se ta izjema ne uporablja za zbirke osebnih podatkov, ki jih vodijo upravljavci osebnih podatkov iz javnega sektorja. Upoštevaje navedeno pravno podlago je tako zaključil, da nima zakonske podlage, da bi celotno zbirko osebnih podatkov, ali le del osebnih podatkov iz kadrovske evidence, posredoval prosilcu, ki bi le-to brez zakonske podlage in brez z zakonom določenega namena, zaradi katerega je bila zbirka osebnih podatkov centralne kadrovske evidence vzpostavljena, lahko brez omejitev ter ustreznega nadzora uporabljal in nadalje posredoval. Kljub temu, da so posamezni zahtevani podatki v tej zadevi javno dostopni, ne samo na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, temveč tudi na podlagi 38. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju: ZSPJS)[5], organ vztraja na stališču, da je glede posredovanja dela zbirke osebnih podatkov iz kadrovske evidence potrebno dati prednost določbam ZVOP-1. Določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je kot izjemo od splošnega pravila o zavrnitvi dostopa do osebnih podatkov, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov po ZVOP-1, treba razlagati ozko. V zvezi z navedenim je treba izhajati iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju javnosti in odprtosti delovanja organov javnega sektorja ter uresničevanju pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Kljub navedenemu pa samo dejstvo, da so posamični podatki iz zbirke osebnih podatkov javni na podlagi določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, z vidika zgoraj citiranih členov ZVOP-1 še ne pomeni, da se lahko del zbirke v obliki niza strukturiranih podatkov zbirke posreduje prosilcu brez izrecne zakonske podlage in na način, da se pridobljeni osebni podatki pri pridobitelju, (lahko) uporabljajo za vzpostavitev, za vodenje neke nove zbirke osebnih podatkov ter da se obdelujejo brez zakonske podlage in brez namena, zaradi katerega je bila zbirka podatkov kadrovske evidence vzpostavljena. Po mnenju organa je zagotavljanje javnosti in odprtosti delovanja organov, ki so zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja, mogoče doseči tudi brez posredovanja zahtevane zbirke osebnih podatkov vseh zaposlenih pri organu javnosti. Ob tem ne gre spregledati dejstva, da medijska odmevnost ne pomeni, da je posredovanje konkretnih podatkov hkrati tudi v interesu širše javnosti, v smislu kontrole nad zakonitostjo in učinkovitostjo delovanja organa. Po mnenju organa bi bila objava zahtevanih podatkov zgolj potešitev radovednosti določenih ožjih skupin in dejansko ne bi bila namenjena obveščanju širše javnosti ter neki razpravi v javnem interesu. Sicer pa se odprtost delovanja organov vsem zagotavlja z omogočanjem dostopa do podatkov o javnih uslužbencih z objavami podatkov o porabi javnih sredstev iz naslova delovnih razmerij javnih uslužbencev, kot na primer na portalu plač javnega sektorja, tako da je z vsemi že prosto dostopnimi podatki omogočeno preverjati transparentnost in zakonitost delovanja državnih organov. Organ je na podlagi obrazloženega zaključil, da predmetna zahteva presega namen določbe tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in je treba slediti določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa da organ prosilcu zavrne dostop do osebnih podatkov. Javni uslužbenci se glede upravičenosti do varstva osebnih podatkov ne razlikujejo od drugih oseb, razen v delu, kot ga določa zakon, ki se v konkretnem primeru nanaša na opravljanje javnih nalog in na delovno razmerje posameznega javnega uslužbenca. Skladno z namenom ZDIJZ se navedeno zagotavlja s tem, da ima javnost dostop do podatkov o zakonitosti sklepanja posameznih delovnih razmerij in zakonitosti porabe javnih sredstev. Nadalje je navedel še, da aplikacija MFERAC N4, ki se v organu (in v celotni državni upravi) uporablja za vodenje kadrovske evidence in obračun stroškov dela (plač), ne omogoča enostavnega priklica podatkov (ki jih je prosilec zahteval), da bi jih lahko zapisali na elektronski medij. Zavezanci po ZDIJZ so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo več. Zavezanci tako niso dolžni zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, torej niso dolžni izdelati, predelati ali spremeniti informacij, s katerimi razpolagajo. Glede na smisel dostopa do informacij javnega značaja, ki ga je treba iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, je treba upoštevati predvsem, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo, tako da bi organ lahko zahtevane podatke le priklical iz elektronskih baz podatkov in jih natisnil. V konkretnem primeru pa bi organ moral podatke iz elektronskih zbirk zbrati, urediti, analizirati ter jih med seboj povezati. Na ta način bi ustvaril nov dokument (ali novo elektronsko zbirko), ki bi vseboval samo zahtevane podatke, z namenom dajanja podatkov prosilcu. Glede na povedano torej informacija javnega značaja v obliki, v kateri bi bilo možno podatke prosilcu posredovati, ne obstaja, saj organ z njo ne razpolaga ter bi jo moral šele ustvariti, kar pa je v nasprotju z ZDIJZ. Skladno z navedenim je podan razlog, da je organ zahtevo prosilca zavrnil tudi iz tega razloga. Glede na vse obrazloženo je torej organ zahtevo prosilca zavrnil iz razloga po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in odločil kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Ne glede na to, da prosilec v zahtevi ni navedel, za katere mesece zahteva podatke o plačah vseh zaposlenih na Ministrstvu za obrambo in organih v sestavi, organ prosilca ni posebej pozival k dopolnitvi zahteve o tem, saj glede na odločitev organa o zavrnitvi zahteve za dostop do informacij javnega značaja, dopolnitev le-te ne bi vplivala na drugačno odločitev organa. V zvezi z delavci, ki so zaposleni v Obveščevalno varnostni službi, pa je organ opozoril na določbo šestega odstavka 13. člena ZSPJS. Skladno z navedeno določbo zakona mora organ prosilcu dostop do zahtevanih podatkov delavcev zaposlenih v Obveščevalno varnostni službi zavrniti tudi iz tega razloga. Glede posredovanja podatkov o organizacijskih enotah Slovenske vojske je poudaril, da se zahtevani podatki nanašajo na delovna mesta, ki so na podlagi ZSPJS uvrščena v plačno podskupino C4 - vojaki. Vojaška delovna mesta pa so na podlagi drugega odstavka 89. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju: ZObr)[6] določena s sistemizacijo in formacijo (dvanajsta točka 5. člena). Prosilec zahteva podatke, ki se nanašajo tudi na zaposlene v Enoti za specialno delovanje, ki bi se zaradi varnosti pripadnikov te enote prav tako morali izvzeti iz seznama posredovanih informacij. Organ je pri tem izpostavil izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena. V zvezi s tem je organ nadalje pojasnil, da so z Direktivo za specialno delovanje v Slovenski vojski (v nadaljevanju: Direktiva)[7], ki ima v skladu s 13. členom Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[8] določeno stopnjo tajnosti INTERNO, in s katero se določi za tajne podatke tiste podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa, določene posebnosti za Enoto za specialno delovanje pri njenem operativnem delovanju, ki so zaradi visoke varnostne izpostavljenosti zaposlenih v tej enoti med najpomembnejšimi vidiki zagotovitve zaščite in varnostne zagotovitve. Te posebnosti so zagotovitev varovanja tajnosti delovanja, izvajanje nalog ter zaščita osebnih podatkov zaposlenih v Enoti za specialno delovanje. V povezavi z navedenim bi razkritje osebnih podatkov pripadnikov lahko škodovalo organu pri delovanju in izvajanju nalog, zato so z akti poveljevanja opredeljeni zaščitni ukrepi, ki preprečujejo razkritje identitete zaposlenih. Akti poveljevanja že po svoji naravi in tako kot jih opredeljuje 29. člen Zakon o službi v Slovenski vojski (v nadaljevanju: ZSSIoV)[9], določajo vsebino, katere razkritje bi vplivalo na učinkovitost in varnost delovanja organa oziroma zaposlenih, ki so vključeni v delovanje in izvajajo naloge v okviru specialnega delovanja. Ne nazadnje je poudaril še, da je odgovoren za varovanje podatkov, ki so opredeljeni v aktih poveljevanja, saj je za učinkovitost izvedbe nalog v prvi vrsti potrebno zagotavljati varnost zaposlenih v Enoti za specialno delovanje, kar bi z razkritjem podatkov širši javnosti, predstavljalo tveganje, ki bi ogrozilo organizacijo, poslanstvo, namero, izvedbo nalog ter varnost pripadnikov. Glede na navedeno je organ tako zaključil, da bi razkritje zaprošenih podatkov o zaposlenih v Enoti za specialno delovanje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, kot to izhaja iz 11. točke 6. člena ZDIJZ, in je treba zahtevo zavrniti tudi iz tega razloga. ZTP v 5. členu določa, da se po določbah tega zakona lahko določi za tajnega podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi. Na podlagi navedene zakonske določbe je predstojnik določil oceno možnih škodljivih posledic, da so podatki, ki jih vsebujejo formacije Slovenske vojske, ki določajo organiziranost Slovenske vojske po organizacijskih enotah in delovnih mestih, tajni podatki s področja obrambe in jim v skladu s 13. členom ZTP določil stopnjo tajnosti INTERNO. Le-ta se določi za tajne podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Iz ocene možnih škodljivih posledic izhaja, da so izpisi formacij oziroma izpisi sistemizacije iz MFERAC kot sestavni del odredbe o določitvi posamezne formacije za posamezno poveljstvo, enoto ali zavod in vsebujejo podatke o številu izvajalcev, nalogah in druge podatke, ki sicer sami po sebi niso tajni, združeni v formacijah pa predstavljajo tajne podatke, iz katerih je mogoče razbrati organiziranje in delovanje ter posebnosti na posameznih področjih, ki predstavljajo obrambno pomembne podatke. Organ pri tem posebej izpostavlja grožnjo oziroma tveganje, da v kolikor bi prišlo do razkritja omenjenih podatkov, bi to pomenilo ogrožanje posameznika in organizacije kot celote s strani tujih obveščevalnih služb in kriminalnih združb. S »targetiranjem« izpostavljenih delovnih mest s ciljem navezovanj stikov ter izkoriščanja posameznikov za namene pridobivanja informacij in materialnih sredstev bi ogrožali posameznike in organizacijo, kar bi predstavljalo tudi grožnjo za obrambni sistem Republike Slovenije ter širše za NATO in EU. Organ je zaključil, da bi z razkritjem imen in priimkov zaposlenih na ključnih pozicijah organa, katerega osnovno poslanstvo sta ohranjanje miru, zagotavljanje varnosti državljanov ter obramba neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države, razkrili osebe, ki zasedajo delovna mesta v ministrstvu, kjer gre za zagotavljanje temeljnega poslanstva organa in strateških interesov Republike Slovenije ter izpolnjevanje mednarodnih dogovorov. Skladno z vsem obrazloženim je organ ugotovil, da je prosilcu treba zahtevo zavrniti tudi iz razloga, navedenega v 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 15. 2. 2021. Navedel je, da je po javni objavi plač vseh uslužbencev Ministrstva za notranje zadeve (v nadaljevanju: MNZ) ocenil, da lahko podobne podatke zahteva tudi od organa. Njegovo prepričanje je med drugim temeljilo tudi na javnih izjavah članov parlamentarne Komisije za nadzor obveščevalno varnostnih služb, ki so zatrjevali, da je objava MNZ zakonita. Predvsem pa je bil v upravičenost do teh podatkov organa prepričan po mnenju IP, da so plače delavcev Policije in MNZ javne, razen določenih izjem, in da takšna objava ne kaže na kršitve Splošne uredbe o varstvu podatkov in ZVOP-1. Sklicevanje organa na varovanje osebnih podatkov v obravnavanem primeru se mu tako zdi napačno. Nadalje je navedel, da mu je razumljivo, da uslužbence obveščevalno varnostne službe in Enote za specialno delovanje varujejo določila o varovanju osebnih podatkov, tajnost plač pripadnikov Slovenske vojske pa se mu ne zdi primerna. Sploh zato, ker materialni status in plače vojakov v javnosti veljajo za nizke, vodstvo organa pa na tem celo, med drugim, gradi svojo javno kampanjo za povečanje naložb v vojsko. Če organ pričakuje, da bodo dali državljani bistveno več za vojsko, je do državljanov pošteno, da podatke o plačah organ razkrije na transparenten način. Kaj je transparenten način objave plač, pa je videti na primeru MNZ, ki je plače objavilo, med drugim tudi v odziv na plačne zahteve policistov, prav zato, da javnosti pokaže, kakšne so plače v resnici. Bojazen, da bi bil zaradi objave plač vojakov ogrožen varnostni sistem v Republiki Sloveniji, je po njegovem mnenju odveč, saj je splošno veljavno, da so plače vojakov nizke že zdaj. Torej je sistem ogrožen že zaradi slabega materialnega stanja vojske. V primeru, da so plače vodilnih kadrov (pri tem je spomnil, da so se načelniki Generalštaba Slovenske vojske v preteklih letih menjavali zelo frekventno) lahko zagata glede varnosti države, pa je ta skrb tudi odveč, saj na vrh vojske država postavi zelo natančno preverjene kadre, in se za njihovo lojalnost državi ni treba bati zaradi morebitnega vpliva ponujene višje plače s strani konkurenčnih delodajalcev.
Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, na podlagi 245. člena ZUP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-26/2021-4 z dne 22. 2. 2021, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil izpodbijano odločbo in zahtevo prosilca z dne 1. 2. 2021.
Pritožba je utemeljena.
Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.
IP ugotavlja tudi, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ.
Nadalje pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ ni dovolj popolno ugotovil dejstev, ki so relevantna v obravnavanem primeru, in ker so navedbe organa pavšalne. Organ se namreč ni konkretno opredelil do zahtevanih oziroma presojanih dokumentov, ne v izreku in tudi ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe, navedbe organa v zvezi z izpostavljenimi izjemami od prostega dostopa pa so pavšalne. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in na podlagi tega, za vsak dokument posebej, ne ugotavlja obstoja konkretne izjeme, se odločbe ne da preizkusiti, ker obrazložitev ni popolna. Izpodbijana odločba je tako ostala na deklaratorni ravni, kar pomeni, da se odločbe ne da preizkusiti. Organ se namreč ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov z vidika posameznih zatrjevanih izjem. Ker izpodbijana odločba nima vseh predpisanih sestavin, in je iz tega razloga pomanjkljiva in je ni mogoče preizkusiti, to pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP ugotavlja tudi, da se organ ni dovolj določno opredelil do izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej do zahtevanih podatkov z vidika porabe javnih sredstev in podatkov, povezanih z opravljanjem funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca. Ob tem IP ugotavlja še, da je odločitev organa v nasprotju s sodno prakso, pa tudi prakso IP. Da so plače v javnem sektorju javne, smislu, da se lahko za vsakega funkcionarja in javnega uslužbenca ve, kašno plačo ima, z izjemo omejitev, ki jih določa 38. člen ZSPJS, tako jasno izhaja iz sodb Upravnega sodišča št. I U 1003/2010 z dne 30. 3. 2011, št. I U 805/2012 z dne 27. 11. 2013, št. I U 944/2015 z dne 24. 11. 2016 in št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Pri slednji je sodišče celo poudarilo, citirano: »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, se mora dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen. Sodišče s tem v zvezi lahko pritrdi toženi stranki, da pri objavi informacij javnega značaja lahko pride tudi do kršitev (tudi človekovih pravic), vendar to ni stvar tega postopka, temveč je lahko stvar kakšnih drugih postopkov.« (točka 19). Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tudi iz prakse IP, npr. odločbe IP št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-55/2019/5 in št. 090-78/2019/9. IP je tudi sicer že večkrat zavzel stališče, da imajo osebe, ki so zaposlene v javnem sektorju, zaradi načela odprtosti javne uprave in s tem povezanega načela transparentnosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti v primerjavi z ostalimi posamezniki, ko gre za podatke, ki so v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. To velja tudi za organ in organe v sestavi, pri tem pa IP še posebej izpostavlja svojo odločbo št. 090-168/2018 z dne 10. 10. 2018, ki se nanaša na dostop do določenih podatkov vojaških uslužbencev.[10] Ob tem pa IP ugotavlja še, da je že v odločbi št. 090-168/2018, s katero je odločil o pritožbi zoper odločbo istega organa, izpostavil, da se je že večkrat postavil na stališče, temu pa je sledila tudi sodna praksa, da ni mogoče govoriti o »ustvarjanju dokumenta« takrat, ko se informacije nahajajo v elektronski bazi in se hitro ter z enostavnimi koraki dajo priklicati iz baze oziroma pridobiti le tiste informacije, ki so predmet presoje. Tudi v obravnavanem primeru je organ navedel, da se podatki nahajajo v bazi MFERAC, kar pomeni, da ni dvoma, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga. Preveč pavšalna je tudi opredelitev organa glede izjeme notranjega delovanja organa in varstva tajnih podatkov, pri čemer je ugotoviti, da se organ pri izjemi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sploh ni opredelil do izjeme od izjem po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.
Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti oziroma podatki in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.
V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.
Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP. Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[11]
V ponovljenem postopku se je organ dolžan najprej jasno opredeliti do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru in določno navesti, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, upoštevaje predmet zahteve prosilca. V obravnavanem primeru namreč ni dvoma, da organ z zahtevanimi podatki nedvomno razpolaga v materializirani obliki in da sodijo v delovno področje organa. V kolikor organ meni, da zahteva prosilca ni popolna, pa je dolžan prosilca pozvati, da jo dopolni, v skladu z določbami 17. in 18. člena ZDIJZ. Organ mora nadalje dokumente oziroma podatke presoditi tudi z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[12] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek 19. člena Uredbe).
Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št… . se prekrije .. in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroški postopka.
Če bo organ pri presoji dokumentov oziroma podatkov ponovno ugotovil, da je podana izjema varstva osebnih podatkov je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo varstva osebnih podatkov in notranjega delovanja organa) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in podatke, povezane z opravljanjem funkcije in delovnega razmerja javnega uslužbenca, kot je na to opozoril IP že uvodoma. Pri t.i. absolutno javno dostopnih podatkov tako test interesa javnosti, ki pa organ izpostavlja v izpodbijani odločbi, ni potreben.
V zvezi z izjemo varstva osebnih podatkov in obrazložitvijo organa v izpodbijani odločbi pa IP pripominja, da velja Splošna uredba o varstvu podatkov neposredno in bistveno ne spreminja definicije »osebni podatek« in »obdelava« glede na ZVOP-1 (določbi prvega in drugega odstavka člena 4). Kot pravilno ugotavlja že organ, Splošna uredba o varstvu podatkov določa pravne podlage v prvem odstavku 6. člena. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako predstavljata tudi ZSPJS in ZDIJZ. V drugem odstavku 6. člena je nadalje določeno, da države članice lahko ohranijo ali uvedejo podrobnejše določbe, da bi prilagodile uporabo pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, tako da podrobneje opredelijo posebne zahteve v zvezi z obdelavo ter druge ukrepe za zagotovitev zakonite in poštene obdelave, tudi za druge posebne primere obdelave iz poglavja IX. To pomeni, da tudi po začetku uporabe Splošne uredbe o varstvu podatkov ostanejo v uporabi tudi določbe prvega, drugega in četrtega odstavka 9. člena ZVOP-1 (pravne podlage v javnem sektorju), in uporaba pravil te uredbe v zvezi z obdelavo osebnih podatkov za zagotovitev skladnosti s točkama (c) in (e) odstavka 1, ne vpliva na odločanje organa v postopku z zahtevo po ZDIJZ.
Ob navedenem pa IP pripominja še, da določbe 50. člena ZJU, ki urejajo uporabo podatkov iz kadrovske evidence in ZDIJZ niso v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ne urejajo iste pravice. 50. člen ZJU se nanaša na pravico uporabe podatkov v okviru sistema javnih uslužbencev, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic. To pomeni, da je treba, v postopku dostopa do informacij javnega značaja, uporabljati določbe ZDIJZ, in v skladu s 15. členom ZDIJZ pa tudi določbe ZUP. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS, ki je v primerljivi zadevi v sodbi št. U 83/2008-11 z dne 29. 4. 2009 odločil, da določila ZJU in ZDIJZ ne urejata iste pravice, zato v postopku, ki se vodi na podlagi ZDIJZ ni mogoče uporabiti določil ZJU. Ker gre v obravnavanem primeru zgolj in izključno za osebne podatke posameznika, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca in s porabo javnih sredstev, je glede na določbo po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v postopku dostopa do informacij javnega značaja povsem brezpredmetno, kje se takšni osebni podatki pri organu nahajajo in kakšno količino informacij prosilec zahteva.
Glede izjeme notranjega delovanja IP pripominja, da se s to izjemo varuje »notranji proces razmišljanja organa«, varujejo se torej podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Pri tem za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Kot že navedeno, gre v obravnavanem primeru za podatke, ki se nanašajo na plače zaposlenih pri organu, zato podatkov o plači po oceni IP ni mogoče šteti kot podatkov, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa.
V zvezi z izjemo varstva tajnih podatkov pa IP pripominja, da mora biti opredelitev do formalnih in materialnih pogojev za določitev podatkov za tajne konkretna. ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka, upoštevaje določbe 5. in 13. člena ZTP, formalni pa zajema tri elemente, in sicer lahko določi podatek za tajnega le pooblaščena oseba (prim. 10. člen ZTP), izdelana mora biti pisna ocena možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP), in dokument mora biti označen pravilno (prim. 17. čl. ZTP).
Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (točka 1 izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter sodno prakso in prakso IP.
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[13] oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Nataša Siter, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka
[1] Uradni list RS, št. 63/07 - uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 - ZTFI-A, 69/08 - ZZavar- E in 40/12 – ZUJF, 158/20 – ZIntPK-C in 203/20 – ZIUPOPDVE.
[2] Evropska uredba (Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. 4. 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.
[3] Uradni list RS, št. 94/07- uradno prečiščeno besedilo.
[4] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a.
[5] Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo, 13/10, 59/10, 85/10, 107/10, 35/11 - ORZSPJS49a, 27/12 - odl. US, 40/12 - ZUJF, 46/13, 25/14 - ZFU, 50/14, 95/14 - ZUPPJS15, 82/15, 23/17 - ZDOdv, 67/17 in 84/18.
[6] Uradni list RS, št. 103/04 - uradno prečiščeno besedilo, 95/15 in 139/20.
[7] GŠSV, št. 804-264/2015-10 z dne 7. 10. 2016.
[8] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 6/11 in 8/20.
[9] Uradni list RS, št. 68/07 in 58/08 – ZSPJS-I).
[10] Npr. odločbe IP št. 090-162/2018 z dne 5. 9. 2018, št. 090-209/2018 z dne 22. 10. 2018, št. 090-71/2019 z dne 18. 4. 2019,
[11] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.
[12] Uradni list RS, št. 24/16.
[13] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.