prosilec - Ministrstvo za obrambo

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanega arhivskega gradiva zaradi varstva notranjega delovanja organa, dostop do zahtevkov in potrdil OVS in organa pa iz razloga, ker z njimi ne razpolaga v materializirani obliki. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca in ker organ izjeme notranjega delovanja pri zadevnem arhivskem gradivu ni konkretno presojal za posamezne dokumente, ampak se njegove navedbe nanašajo na vso zadevno arhivsko gradivo hkrati, slednje pa pomeni tudi, da ni presojal možnosti dostopa do delov zahtevanih dokumentov z vidika izjem od izjem po tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ. IP pa je ocenil tudi, da zahteva prosilca ni dovolj konkretno opredeljena, pri čemer je upošteval predmet zahteve prosilca, ki se nanaša na celotno arhivsko gradivo OVS za leti 1990 in 1991 in ki se nahaja v 13 škatlah, pri čemer je v vsaki od teh precejšnje število posameznih dokumentov, zahtevani dokumenti pa imajo različno vsebino, saj se nanašajo na obveščevalne, protiobveščevalne in varnostne naloge na obrambnem področju. IP je tako odločil zadevo vrniti organu v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-20/2025/6        

Datum: 19. 2. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 13. 1. 2025, zoper odločbo MINISTRSTVA ZA OBRAMBO, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-66/2024-3 z dne 7. 1. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 13. 1. 2025 se ugodi. Odločba MINISTRSTVA ZA OBRAMBO, št. 090-66/2024-3 z dne 7. 1. 2025, se odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek.

1.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 5. 12. 2024 od organa zahteval:

- vpogled v celotno arhivsko gradivo Obveščevalno varnostne službe organa (v nadaljevanju: OVS) – najmanj 13 škatel (ki se nahaja pri OVS) za leti 1990 in 1991, ki je bilo določeno za arhivsko gradivo z dopisom Arhiva Republike Slovenije (v nadaljevanju: ARS) št. 62510-20/2006/4 z dne 20. 11. 2007, še posebej škatli s tem arhivskim gradivom št. 12 in 13, v katerih se nahajajo dokumenti nekdanjih zunanjih sodelavcev iz JLA (aktivnih vojaških oseb JLA), ki so v obdobju 1990/1991 na pobudo takratnega Sektorja za varnostne zadeve Republike Slovenije za potrebe procesa osamosvajanja Republike Slovenije izvajali obveščevalne, varnostne in vojaške naloge v korist Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS) do 18. 7. 1991;

- fotokopije predhodno navedenih in na vpogledu izbranih dokumentov;

- fotokopije dokumentov – zahtevkov in potrdil OVS in organa nekdanjim tajnim sodelavcem iz JLA iz leta 1990/1992 za uveljavljanje pravic po šestem odstavku 2.a člena Zakona o vojnih veteranih (v nadaljevanju: ZVV), za takratne tajne sodelavce iz JLA 1990/1991.

Navedel je še, da potrebuje informacije za lastno informiranje in nepridobitno uporabo. Izpostavil je tudi mnenje IP, št. 0712-1/2018/1528 z dne 30. 5. 2018, ki se nanaša na osebne podatke javnih uslužbencev in ki po njegovem mnenju velja tudi v obravnavanem primeru.

(2) Organ je o zahtevi prosilca izdal odločbo št. 090-66/2024-3 z dne 7. 1. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je zavrnil. Upoštevaje pojem informacije javnega značaja je ugotovil, da razpolaga z arhivskim gradivom OVS za leti 1990 in 1991, ki je predmet zahteve prosilca, ne razpolaga pa z zahtevanimi zahtevki in potrdili OVS in organa iz 3. alineje zahteve. Nadalje je preveril, ali za zahtevano dokumentacijo, s katero razpolaga v materializirani obliki, obstaja kakšna zakonska omejitev oziroma zadržek, na podlagi katerega se dostop do zahtevane dokumentacije lahko zavrne. V zvezi z izjemami od dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ je organ izpostavil izjemo po 11. točki. Navedel je, da je zahtevano arhivsko gradivo OVS nastalo v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo OVS, njegovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti obveščevalno varnostne službe. Gradivo varuje tako osebne kot tajne podatke ter se nanaša na obveščevalno in varnostno dejavnost organa, ki deluje znotraj sistema nacionalne varnosti za izvajanje ukrepov, s katerimi se zagotavlja nacionalna varnost RS. Da lahko OVS izvaja svoje pristojnosti oziroma naloge, ima v skladu z Zakonom o obrambi (v nadaljevanju: ZObr) posebej določena področja delovanja in pooblastila, med katere sodijo tudi posebne oblike pridobivanja podatkov. Podatki, ki se nanašajo na dejavnost obveščevalno varnostnih služb ter na posebne oblike pridobivanja podatkov, zahtevajo za vsako obveščevalno varnostno službo najvišjo raven zaščite podatkov. Kakršno koli razkritje operativnih dejavnosti OVS, navkljub časovni oddaljenosti, še vedno predstavlja nesprejemljivo tveganje za organ ter za varnost in interese RS, saj bi razkrilo težiščne naloge in vsebinska področja, metode in tehnike delovanja obveščevalno varnostne službe ter dinamiko in obseg izvajanja posebnih oblik pridobivanja podatkov. Organ meni, da teh podatkov ne sme odpirati širši javnosti, saj bi razkritje nepoklicani osebi hudo ogrozilo uspešnost bodočega izvajanja oziroma sposobnost učinkovitega izvajanja nalog OVS in bi vplivalo tudi na verodostojnost in zanesljivost službe, ki s temi podatki razpolaga, hkrati pa ogrozilo tudi varnost RS. Gre namreč za podatke oziroma informacije, ki niso splošno znane in dostopne širši javnosti, prav tako pa bi njihovo razkritje ogrozilo varnost uslužbencev, sodelavcev in svojcev oseb, ki so bile vključene v izvajanje navedenih nalog. Upoštevaje navedeno organ ocenjuje, da so zahtevani podatki pomembni za notranje delovanje organa in bi njihovo posredovanje lahko povzročilo motnjo pri delovanju oziroma dejavnosti organa, posledično pa motnjo pri zagotavljanju notranje varnosti države. Organ je tako zaključil, da se prosilcu ne odobri dostop do zahtevanega arhivskega gradiva. Zahtevani podatki namreč niso javni in se jih zato ne sme posredovati javnosti, kar velja tudi za prosilca. V zvezi z zahtevanimi zahtevki in potrdili pa je organ izpostavil, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo več. Organ je tako z namenom pravilne ugotovitve dejanskega stanja opravil pregled dokumentacije, ki se nanaša na predmet zahteve. Ugotovil je, da v času reševanja konkretne zadeve ne razpolaga z zahtevano dokumentacijo, zato je zahtevo prosilca v tem delu zavrnil iz tega razloga.

(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 13. 1. 2025. V utemeljitvi svoje pritožbe je najprej navedel razloge, zaradi katerih ocenjuje, da je strokovno in izkustveno absolutno pristojen v oceni, da odločitev organa ni utemeljena. Poudaril je, da gre za arhivsko dokumentacijo organa, ki je po odločbi ARS določeno kot arhivsko gradivo, in to celo po arhivskih škatlah. Ne gre torej za nobeno gradivo za tekoče delo OVS ali drugih enot organa, saj se nanaša izključno na obdobje izpred 35 let iz časa SFRJ in procesa osamosvajanja RS. V nadaljevanju se je opredelil do trditve organa, da je zahtevano arhivsko gradivo OVS nastalo v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo OVS, njegovo razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti obveščevalno varnostne službe. Med drugim je navedel, da v letih 1990 in 1991 v času Jugoslavije OVS še ni obstajala, prav tako ne njena dejavnost. Gre namreč za obdobje dogajanja za čas obstoja Slovenije v okviru Jugoslavije in njenega režima, ki nima nič skupnega s sedanjo politično, režimsko, obrambno in varnostno ureditvijo RS, 35 let od tedanjih dogodkov. Posledično tako ocenjuje, da zahtevani dostop do gradiv, ki se nanašajo izključno na dogajanje za časa Jugoslavije in njenega razpada, ne more povzročati nobenih motenj pri delovanju OVS. Za nadaljnje argumente organa, ki se nanašajo na varnostno in obveščevalno dejavnost, ocenjuje kot neutemeljene. Ponovno poudarja, da se zahtevano gradivo nanaša na leti 1990 in 1991, ko gre za čas in razmere tedanje Jugoslavije, ki ne obstaja že 34 let, tedanja JLA pa ne obstaja pravno in formalno že več kot 33 let. Ob razkritju zahtevanih dokumentov tako po oceni prosilca ne more priti do nobenega razkrivanja dejavnosti OVS, ki takrat ni obstajala, ampak je bil na varnostnem območju Sektor za varnost RS. Nadalje navaja, da prav tako z razkritjem ne pride do nobenega tveganja za organ, še manj za varnost in interese RS, saj se je RS odcepila od SFRJ že leta 1991, današnje naloge in vsebinska področja dela OVS pa so popolnoma drugačna od delovanja takratnega Sektorja za varnost RS. Metode in tehnike delovanja vseh tajnih služb po svetu pa so sicer ves čas javno znane, zato navedba organa, da bi razkritje zahtevanih dokumentov razkrilo sedanje oblike pridobivanja podatkov OVS, ne vzdržijo. Dodal je, da so metode in tehnike pridobivanja podatkov OVS in organa sicer zapisane v javni zakonodaji, pa tudi brošurah in drugih objavah. Med drugim je dodal tudi, da nobena aktivnost OVS zadnjih 30 let ni povezana z arhivom dokumentacije iz let 1990 – 1991 in stanjem v takratni Jugoslaviji. V utemeljitev, da navedbe organa ne vzdržijo, je izpostavil javne navedbe tedanjega obrambnega ministra iz novembra 1991 in vsebino knjige »Skrita vojna«. Navedel je še, da je bilo zahtevanim dokumentom preklicana tajnost leta 2004, osebni podatki javnih uslužbencev pa niso varovani. Ocenjuje pa tudi, da je v obravnavanem primeru podan javni interes za razkritje zahtevanega arhivskega gradiva.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-66/2024-8 z dne 23- 1. 2025, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil izpodbijano odločbo in zahtevo prosilca.

(5) Na poziv IP, št. 090-20/2025/2 z dne 6. 2. 2025, je organ podal odgovor št. 090-66/2024-11 z dne 10. 2. 2015, s katerim je predlagal IP, da opravi ogled in camera. Kot razloge je navedel obsežnost zahtevanega arhivskega gradiva, občutljivost in kompleksnost zadeve, pa tudi z namenom varovanja tajnih podatkov in za razjasnitev dejanskega stanja.

(6) Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je IP v prostorih organa, 18. 2. 2025, opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(6) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v delu, v katerem mu je organ zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov arhivskega gradiva OVS.

(8) IP nadalje ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, sporno je, ali je organ utemeljeno zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov arhivskega gradiva na podlagi izjeme od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(9) IP pa ugotavlja tudi, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti:

- Organ v izpodbijani odločbi namreč ni konkretno opredelil dokumentov, ki so bili predmet zahteve prosilca in o dostopu do katerih je odločil, niti v izreku izpodbijane odločbe niti v obrazložitvi. IP presoje izpodbijane odločbe tako ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, torej konkretne opredelitve predmeta zahteve. Organ ne v izreku ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel zahtevanih dokumentov na način, da bi jih bilo mogoče enoznačno identificirati (npr. z navedbo številke ipd.), temveč je le povzel zahtevo prosilca. Takšen izrek, kot ga vsebuje izpodbijana odločba, ne zadosti določbi 213. členu ZUP, ki določa, da mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izpodbijane odločbe se tako ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).

- Organ je nepopolno oziroma zmotno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo. Organ izjeme notranjega delovanja pri zadevnem arhivskem gradivu ni konkretno presojal za posamezne dokumente, ampak se njegove navedbe nanašajo na vso zadevno arhivsko gradivo hkrati. Organ tako tudi ni presojal možnosti dostopa do delov zahtevanih dokumentov z vidika izjem od izjem, ki jih določa tretji odstavek 6. člena ZDIJZ.

- Glede na predmet zahteve in opravljen ogled in camera pri organu pa IP ugotavlja tudi:

• zahteva prosilca je splošna in se nanaša na celotno arhivsko gradivo OVS za leti 1990 in 1991;

• zahtevano gradivo se nahaja v 13 škatlah in v vsaki od teh je precejšnje število posameznih dokumentov;

• zahtevani dokumenti se nanašajo na obveščevalne, protiobveščevalne in varnostne naloge na obrambnem področju, njihova vsebina je tako različna.

Upoštevaje določbo drugega odstavka 17. člena ZDIJZ, ki med drugim določa kot obvezno sestavino opredelitev informacije, s katero se želi prosilec seznaniti, IP v obravnavanem primeru ocenjuje, da zahteva prosilca ni dovolj konkretno opredeljena. Glede na to določbo IP namreč meni, izhaja pa sicer tudi iz sodne prakse[1], da je osrednji in najpomembnejši del zahteve konkretnejši opis informacije javnega značaja, s katero se prosilec želi seznaniti. Namen dostopa po ZDIJZ namreč ni, da bi prosilci zahtevali podatke pavšalno ali da bi postopoma zahtevali prav vse podatke, s katerimi razpolaga posamezni organ. Nedvomno prosilcem ni treba identificirati zahtevanih dokumentov podrobno, saj je razumljivo, da niti ne morejo vedeti, s katerimi dokumenti vse organi razpolagajo, vsekakor pa mora biti zahteva opredeljena s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevo obravnava (primerna stopnja določnosti). Primerna stopnja določnosti pa pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta pri konkretnem organu. Tudi iz relevantnih določb ZUP izhaja, da mora vloga po ZUP izpolnjevati določene pogoje, saj je v nasprotnem primeru mogoče vlogo zavreči, kot to tudi zahtevo po ZDIJZ (v primeru neodziva vlagatelja oziroma prosilca na poziv k dopolnitvi).

(10) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(11) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevanimi podatki in z njimi tudi razpolaga.

(12) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

(13) V ponovljenem postopku je organ dolžan najprej s prosilcem razjasniti, katere konkretne informacije iz zadevnega arhivskega gradiva želi pridobiti. Ko bo prosilec konkretiziral zahtevane informacije tako, da bo organ jasno vedel, katere podatke mora v zadevnem arhivskem gradivu iskati, mora organ identificirati dokumente, iz katerih izhajajo zahtevani podatki. Če prosilec uveljavlja prevladujoč javni interes za razkritje v skladu z drugim odstavkom 6. člena tega zakona (ali če predstojnik ali uradna oseba oceni, da je potrebno uporabiti to določbo), o zadevi na predlog predstojnika odloči Vlada Republike Slovenije (ker je zavezanec organ državne uprave).

(14) Organ mora nato določno navesti, katere dokumente je presojal, upoštevaje predmet zahteve prosilca. Organi prve stopnje (in IP) so namreč dolžni odločati v okviru zahteve posameznega prosilca, kot to izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča Republike Slovenije.[2] Nato mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem od dostopa pa mora presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

(15) V primeru izjeme varstva osebnih podatkov mora organ upoštevati Uredbo (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter razveljavitvi Direktive 95/46/ES[3] ter Zakon o varstvu osebnih podatkov – ZVOP-2 (prvi odstavek 6. člena). IP ob tem izpostavlja 74. člen ZVOP-2, ki določa, da zavezanci po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, javnosti posredujejo osebne podatke, če so ti po zakonu javni (npr. osebni podatki, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ali če za njihovo razkritje podatkov podan javni interes (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

(16) Glede izjeme notranjega delovanja IP opozarja na naslednje:

- Podatki lahko predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, če sta hkrati izpolnjena oba pogoja, in sicer podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, ter razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

- Podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način del organa, kot tudi njegova notranja politika.

- Specifični škodni test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se torej zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo, pri tem pa se seveda ne sme izhajati iz tega, da organ tovrstnih informacij ne želi razkriti, ker bi ga lahko spravile v zadrego, osramotile, škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Proces »notranjega razmišljanja organa« se tako ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem posameznem primeru posebej. Pri tem je treba besedo »motnje« razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.

(17) Ker organ omenja v izpodbijani odločbi tudi tajne podatke, IP pripominja, da se je treba v primeru izjeme varstva tajnih podatkov opredeliti do formalnih in materialnih pogojev za določitev dokumentov za tajne.[4] ZDIJZ kot izjemo namreč dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne, upoštevaje določbe Zakona o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka, upoštevaje določbe 5. in 13. člena ZTP, formalni pa zajema tri elemente, in sicer lahko določi podatek za tajnega le pooblaščena oseba (prim. 10. člen ZTP), izdelana mora biti pisna ocena možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP), in dokument mora biti označen pravilno (prim. 17. člen ZTP). Organ se mora v ponovljenem postopku tako konkretno opredeliti do vseh zgoraj navedenih predpostavk glede izjeme tajnih podatkov, nadalje pa mora presojati tudi, ali je do zahtevanih dokumentov možno omogočiti delni dostop.

(18) Ob navedenem pa IP poudarja, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika vsebine informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali prosilec lahko pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, zato razlogi, ki jih navaja za pridobitev zahtevanih podatkov prosilec, v postopku po ZDIJZ niso pomembni.

(19) V zvezi s pritožbenim zahtevkom prosilca, da IP prijavi odgovorne osebe organa Inšpektoratu javne uprave, ker kar naprej kršijo določbe ZDIJZ glede na upravičene zahteve po ZDIJZ, pa IP navaja, da posamezna odločitev organa, s katero se prosilec ne strinja, ne predstavlja kršitve določb ZDIJZ. Vsak zavezanec po ZDIJZ, torej tudi organ, sprejme odločitev, ki jo ocenjuje kot pravilno, in če se prosilec z odločitvijo zavezanca ne strinja, ima na voljo ustrezno pravno sredstvo. Najprej lahko prosilec vloži zoper odločitev organa prve stopnje pritožbo, kot je bila vložena v obravnavanem primeru, nato pa tudi tožbo zoper odločbo IP kot pritožbenega organa, s katero je bila njegova pritožba delno ali v celoti zavrnjena kot neutemeljena. Ob tem IP pojasnjuje, da Upravna inšpekcija (Ministrstvo za javno upravo Inšpektorat za javni sektor) sicer izvaja naloge prekrškovnega organa v zvezi z izvajanjem določb ZDIJZ, kar pa ne pomeni, da posega v vsebinske odločitve organov prve stopnje in IP. Za vsebinske presoje so, kot že navedeno, zagotovljena ustrezna pravna sredstva, pritožba pri IP ter tožba na Upravno sodišče Republike Slovenije.

Sklepno

(20) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe).

(21) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(22) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodba Upravnega sodišča Republike Slovenije (v nadaljevanju: Upravno sodišče) št. I U 68/2020-24 z dne 19. 1. 2024.

[2] Npr. sodba Upravnega sodišča št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 (točka 19) in št. I U 817/2015-7 z dne 10.12 2015.

[3] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES.

[4] Npr. odločbe IP št. 090-33/2020, št. 090-38/2020, št. 090-147/2019, št. 090-257/2019, št. 090-314/2017/35