prosilec - Ministrstvo za obrambo

 POVZETEK:

Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov iz razloga, da z njimi ne razpolaga v materializirani obliki. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da posamezni zahtevani dokumenti nedvomno pri organu obstajajo v materializirani obliki (npr. opomnik, resolucija). Ker je torej IP ugotovil, da organ prve stopnje ni popolno ugotovil dejanskega stanja in posledično tudi njegova odločitev ni pravilna, je pritožbi ugodil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-108/2023/11

Datum: 19. 4. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 6. 4. 2023, zoper odločbo MINISTRSTVA ZA OBRAMBO, GENERALŠTABA SLOVENSKE VOJSKE, Vojkova cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-13/2023-2 z dne 17. 3. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 6. 4. 2023 se ugodi. Odločba MINISTRSTVA ZA OBRAMBO, GENERALŠTABA SLOVENSKE VOJSKE, št. 090-13/2023-2 z dne 17. 3. 2023, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2.     Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 21. 2. 2023 od organa, v skladu z ZDIJZ, zahteval v elektronski obliki vse dokumente v zvezi s pogovorom generalmajorja …, načelnikom GENERALŠTABA SLOVENSKE VOJSKE (v nadaljevanju: načelnik GŠSV) z admiralom …, predsednikom Vojaškega odbora zveze NATO VOJSKE (v nadaljevanju: predsednik VO NATO), in vse dokumente, iz katerih je imenovani izhajal, ko je načelnik GŠSV predsedniku VO NATO predstavil načrte za posodobitev vojaške opreme Slovenske vojske (v nadaljevanju: SV), ki so trenutno v teku, in tiste, ki se planirajo v prihodnosti, ter preostale ukrepe, s katerimi lahko SV še učinkoviteje prispeva k ohranjanju mednarodne varnosti. Pojasnil je, da je v medijih zasledil obisk predsednika VO NATO, s katerim se je načelnik GŠSV pogovarjal o varnosti v Evropi in razvoju SV. Imenovani naj bi predsedniku VO NATO predstavil načrte za posodobitev SV in pri tem dejal, citirano: »Admiralu sem predstavil načrte za posodobitev vojaške opreme Slovenske vojske, ki so trenutno v teku, in tiste, ki jih planiramo v prihodnosti, ter preostale ukrepe, s katerimi lahko Slovenska vojska še učinkoviteje prispeva k ohranjanju mednarodne varnosti.«.

Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-13/2023-2 z dne 17. 3. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil v celoti. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe najprej izpostavil določbi prvega odstavka 1. člena in prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Navedel je, da je v postopku preveril, ali zahteva z zahtevanimi informacijami in ali v zvezi s posredovanjem zahtevanih podatkov obstajajo posebne zakonske omejitve. Ugotovil je, da prosilec zahteva podatke, s katerimi organ, upoštevajoč določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ne razpolaga. Glede na navedeno je tako organ zahtevo prosilca zavrnil.

Prosilec je zoper odločbo organa vložil pritožbo z dne 6. 4. 2023, ker meni, da odločba ni zakonita. Pojasnil je, da če dokumenti, iz katerih je izhajal načelnik SV pri predstavitvi načrtov za posodobitev SV, je po mnenju prosilca govoril v svojem imenu in ne v imenu Republike Slovenije (v nadaljevanju: RS), in vojska, o kateri je govoril, je njegova vojska in ne vojska RS. Ker pa na dogodek ni bilo reakcije s strani uradnih organov RS, je jasno, da je govoril na podlagi uradnih dokumentov RS, kar pa pomeni, da ti obstajajo. Nadalje je navedel, da morajo organi po Uredbi o upravnem poslovanju (2. in 3. člen) pri opravljanju upravnih nalog dokumentirati opravljeno delo in ga evidentirati v evidenci dokumentarnega gradiva, ne glede na to, ali je gradivo v elektronski ali fizični obliki. To pomeni, da o vsem, kar je bilo rečeno na srečanju med imenovanima, morajo obstajati dokumenti o omenjenem srečanju, ampak jih organ po oceni prosilca skriva pred javnostjo. Prosilec tako meni, da je bilo dejansko stanje glede dokumentacije ugotovljeno nepopolno, zaradi česar je odločba nezakonita, zato IP predlaga, da jo odpravi in vrne organu v ponovno odločanje.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-13/2023-4 z dne 11. 4. 2023, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil zahtevo prosilca in izpodbijano odločbo.

Na poziv IP, št. 090-108/2023/2 z dne 13. 4. 2023, je organ posredoval IP pojasnilo št. 090-13/2023-10 in št. 090-13/2023-12, oba z dne 17. 4. 2023, s prilogami.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti. Ugotavlja pa tudi, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ.

Nadalje pa IP ugotavlja, da organ prve stopnje ni popolno ugotovil dejanskega stanja in posledično tudi njegova odločitev ni pravilna, in sicer iz naslednjih razlogov:

1.     IP je na podlagi pojasnil organa in posredovane dokumentacije ugotovil, da določeni zahtevani dokumenti pri organu nedvomno obstajajo v materializirani obliki. Po navedbah organa in iz priloženega elektronskega sporočila z dne 6. 3. 2023 izhaja, da je sicer  šlo za »pogovor na štiri oči«, kar je ustaljena praksa z vodilnimi častniki zveze NATO, in se o pogovoru ne vodijo zapisniki, vendar pa so bila izhodišča za pogovor zapisana v opomniku za pogovore. Nadalje pa iz navedb organa in priloženega elektronskega sporočila z dne 6. 3. 2023 izhaja tudi, da je načelnik GŠSV pri predstavitvi načrta za posodobitev SV izhajal iz  Resolucije o dolgoročnem programu razvoja in opremljanja slovenske vojske do leta 2040  (ReDPROSV40)[1]. Iz dodatnih pojasnil oziroma ugotovitev organa pa izhaja tudi, da obstaja v materializirani obliki tudi gradivo za srečanje ministra za obrambo s predsednikom VO NATO v Ljubljani, 20. 2. 2023, označeno s stopnjo tajnosti »INTERNO«, ter Predstavitev štaba GŠSV z dne 20. 2. 2023, ki je prav tako označena s stopnjo tajnosti »INTERNO«.

2.     In ker je torej organ odločil, da zahtevani dokumenti pri organu ne obstajajo v materializirani obliki, se tudi ni opredelil do morebitnih izjem od dostopa po ZDIJZ, po posameznem dokumentu.

Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.

IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji nedvomno hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi predmetnimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.[2] Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oziroma postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[3]

V ponovljenem postopku je torej organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so predmet njegove presoje, upoštevaje predmet zahteve prosilca, ki se nanaša na »vse dokumente v zvezi s pogovorom načelnika GŠSV s predsednikom VO NATO, in vse dokumente, iz katerih je izhajal, ko je predsedniku VO NATO predstavil načrte za posodobitev vojaške opreme SV, ki so trenutno v teku, in tiste, ki se planirajo v prihodnosti, ter preostale ukrepe, s katerimi lahko SV še učinkoviteje prispeva k ohranjanju mednarodne varnosti.«. Nadalje mora organ posamezne zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[4] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje organa in niso prosto dostopni, ker ne izpolnjujejo pogojev za informacijo javnega značaja ali predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ. V primeru delnega dostopa do posameznih dokumentov pa mora biti v izreku izrecno navedeno, v katerem delu posamičnega dokumenta se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa (npr. v dokumentu št… . se prekrije …, in podobno). Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroških postopka. Ob tem IP dodaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, sam pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo, edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ. Prosilec ima torej pravno varovano pravico izbrati, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (fotokopija, prepis, vpogled, elektronski zapis), pri čemer elektronski zapis nujno ne predstavlja posredovanja dokumentov na elektronski naslov prosilca, saj posredovanje »elektronskega zapisa« obsega tudi posredovanje fizičnega nosilca podatkov, kjer so podatki zabeleženi v elektronski obliki. Organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja (peti odstavek 6. člena ZDIJZ).

V zvezi z izjemo varstva tajnih podatkov pa IP poudarja, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Po Zakonu o tajnih podatkih (v nadaljevanju: ZTP)[5] je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja, in sicer javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala, oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. člen ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP).

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tej določbi je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo od dostopa), kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[6]

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, napotila IP ter sodno prakso in prakso IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[7] oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 35/23.

[2] Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena.

[3] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[4] Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22.

[5] Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10, 60/11, 8/20 in 18/23 – ZDU-1O.

[6] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[7] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20-ZFRO.