prosilec - Ministrstvo za kulturo

POVZETEK:

Pri pregledu izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da se organ ni opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja, zato se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe nimata vseh obveznih zakonskih sestavin, zaradi česar sta pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo organa odpraviti.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-283/2025/2

Datum: 27. 8. 2025

Informacijski pooblaščenec (v nad. IP) po svetovalki informacijske pooblaščenke mag. Vanji Zrimšek, po pooblastilu št. 100-4/2013/111 z dne 6. 11. 2024, v nad. IP, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/2014, 19/2015 – odl. US, 102/15, 7/18 in 141/22; v nad. ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o …. (v nad. prosilec), z dne 18. 6. 2025, zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nad. organ), št. 090-23/2025-3340-13 z dne 3. 6. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 18. 6. 2025 zoper odločbo Ministrstva za kulturo, št. 090-23/2025-3340-13 z dne 3. 6. 2025, se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 27. 5. 2025 na organ naslovil zahtevo za posredovanje predloga za priznanje dodatka k pokojnini za posebne zasluge na področju kulture sedemnajstih umetnikov, ki so oddali vloge za priznanje dodatka k pokojnini, o katerih še ni bilo odločeno in katerih status naj bi bil predmet aktualnega referenduma.

Organ je zahtevo prosilca z odločbo, št. 090-23/2025-3340-13 z dne 3. 6. 2025, zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organa navedel, da je pri pregledu zahtevane dokumentacije ugotovil, da se v pobudah za priznanje dodatka k pokojnini za posebne zasluge na področju kulture umetnikom nahajajo osebni podatki fizičnih oseb/posameznikov, ki so pri organu vložili pobudo za dodelitev dodatka k pokojnini za izjemne dosežke. O pobudah še ni bilo odločeno in pravica do dodatka k pokojnini za posebne zasluge na področju kulture umetnikom še ni bila priznana, zato ne gre za osebne podatke, povezane s porabo javnih sredstev. Prav tako ne gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Organu tako ni znana pravna podlaga, ki bi določala, da je razkritje navedenih osebnih podatkov v konkretnem primeru dopustno. V konkretnem primeru gre tako za izjemo iz 3. točke prvega odstavkom 6. člena ZDIJZ, pri čemer ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 18. 6. 2025, ustno na zapisnik, vložil pritožbo, v kateri oporeka odločitvi organa.

IP je dne 24. 6. 2025 prejel dopis organa, št. 090-23/2025/17 z dne 24. 6. 2025, s katerim mu je ta odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje. Dopisu je organ priložil del dokumentacije, ki je predmet odločanja.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Pri pregledu izpodbijane odločbe je IP ugotovil, da niti iz izreka niti iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, o katerih dokumentih je organ odločal oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje. Iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe namreč izhaja le, da se zahteva prosilca zaradi obstoja izjeme varstva osebnih podatkov zavrne, brez opredelitve, kateri so ti dokumenti in opredelitve kateri so tisti podatki, ki predstavljajo varovane osebne podatke in posledično niso prosto dostopni javnosti.

IP tako ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker, kot že navedeno, iz izreka ne izhaja, o katerih posamičnih dokumentih (npr. opredeljenih s številko in datumom) je organ odločal. Organ je torej odločil na način, da ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je sploh odločil oz. kateri konkretni dokumenti so bili predmet njegove presoje.

Ker se organ ni opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja, se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Izrek izpodbijane odločbe posledično ni skladen z 213. členom ZUP, po katerem mora biti v izreku odločeno o predmetu postopka, izrek pa mora biti kratek in določen, če je treba, pa se lahko razdeli na več točk. Tudi obrazložitev izpodbijane odločbe ni skladna z 214. členom ZUP, ker iz nje ni razvidno, o katerih konkretnih dokumentih je organ odločal. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, katera izjema je glede konkretnega dokumenta podana, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in zakonske podlage obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, obrazložitev pa mora biti konkretizirana.

Obrazložitev odločbe je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu). V skladu z 214. členom ZUP mora obrazložitev odločbe vsebovati:

1.     razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2.     ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;

3.     razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4.     navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;

5.     razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6.     razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

V konkretnem primeru niti izrek niti obrazložitev izpodbijane odločbe nimata vseh zgoraj navedenih obveznih zakonskih sestavin, zaradi česar sta pomanjkljiva in odločbe ni mogoče preizkusiti, kar pomeni, da je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. IP je zato moral izpodbijano odločbo organa odpraviti.

IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je IP ob pregledu dokumentacije ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi nedoločnega izreka in pavšalne ter nekonkretizirane obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo in pri katerem se vsa zahtevana dokumentacija tudi nahaja.

V skladu s tretjim odstavkom 251. členom ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

V ponovljenem postopku bo moral organ najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Organ je ob tem v izreku dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih prosilec zahteva, so bili predmet njegove presoje in jih določno navesti (torej vsaj s številko, datumom dokumenta ali drugo identifikacijo). V skladu s prvim odstavkom 213. člena ZUP se v izreku odločbe odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča RS št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. V skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP mora biti izrek kratek in določen (jasen oz. nedvoumen). V postopku po ZDIJZ to pomeni, da mora biti v izreku odločbe odločeno o vseh zahtevkih stranke, poleg tega pa morajo biti posamično naveden konkretni dokument, ki je bil predmet presoje in ni javno dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oz. v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu se prekrijeta ime in priimek posameznika in podobno). Prav tako more bit v izreku jasno navedeno, katero točko zahteve prosilca oz. dostop do katerega zahtevanega dokumenta se prosilcu zavrne. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oz. dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Tudi v obrazložitvi odločbe se mora organ opredeliti do zahtevanih dokumentov, v primeru obstoja zahtevanega dokumenta pa se mora do njega, torej do vsakega dokumenta posebej, konkretno opredeliti in presojati, ali morebiti obstaja katera izmed izjem do prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ.

Izjema varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)

Iz izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi zahtevani dokumenti vsebovali vsaj izjemo varstva osebnih podatkov.

Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (v nad. Splošna uredba o varstvu podatkov), ki se v Republiki Sloveniji uporablja neposredno, v členu 4, pododstavek (1), določa, da je osebni podatek katera koli informacija v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom (v nad.: posameznik, na katerega se nanašajo osebni podatki); določljiv posameznik je tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika. Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 nadalje določa, da javni organi oz. javno ali zasebno telo lahko v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4, pododstavku (2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, zato je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov.

V skladu z definicijo obdelave osebnih podatkov razkritje in dajanje osebnih podatkov na razpolago izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov, ZDIJZ pa sam po sebi ne daje organom pravne podlage, da razkrivajo oz. dajejo na razpolago osebne podatke posameznikov, s katerimi razpolagajo zaradi izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti (glej na primer odločbo IP št. 090-118/2011/4, z dne 22. 7. 2011, in smiselno sodbo Upravnega sodišča RS, št. I U 1588-2012-20 z dne 19. 2. 2014). Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev (2. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ); ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega interesa javnosti (drugega odstavek 6. člena ZDIJZ); pod določenimi pogoji pa je varovane osebne podatke v skladu s 7. členom ZDIJZ mogoče izločiti iz dokumentov in prosilca seznaniti s preostalimi deli dokumentov (t. i. institut delnega dostopa).

V tem delu IP dodatno pojasnjuje, da je v okviru pritožbenega postopka, v odločbah št. 090-42/2025 z dne 4. 3. 2025[1] in št. 090-41/2011 z dne 15. 3. 2011[2], že odločal o tem, ali podatki o prejemnikih izjemnih pokojnin predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja ali ne. V predmetnih odločbah je IP zavzel stališče, da podatki o posameznikih, ki izpolnjujejo pogoje za prejem izjemnih pokojnin in jim je tak »status« že odobren, ne sodijo med t. i. varovane osebne podatke, saj podlago za njihovo razkritje predstavlja Zakon o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge, prav tako pa gre v tem primeru tudi za podatke v zvezi s porabo javnim sredstev. Če bi organ v konkretnem primeru ugotovil, da se zahtevani podatki nanašajo na prejemnike izjemnih pokojnin, katerim je bil tak »status« že odobren, je torej pri presoji o dostopnosti do teh podatkov dolžan upoštevati tudi prej navedeno prakso IP.

Institut delnega dostopa

7. člen ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.

V tem delu IP opozarja predvsem na drugi del določbe 7. člena ZDIJZ, po kateri se prosilca lahko seznani le z delom dokumenta, vendar samo, če to ne ogrozi njegove zaupnosti. Določilo 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nad. Uredba) natančneje opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Organ mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo. 19. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oz. drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek)[3]. Delni dostop je torej potrebno omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. V tem delu IP še dodaja, da mora organ v primeru izvedbe delnega dostopa tako v izreku kot tudi v obrazložitvi določno navesti, katero vrsto podatkov je prekril (npr. prebivališče fizične osebe), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.) in katero izjemo predstavljajo.

Na podlagi ugotovljenega v pritožbenem postopku je IP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 - UPB5, s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila: 

Tanja Švab, dipl. upr. ved.,

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

[1] Dostopna na spletni strani: https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-zna%C4%8Daja/iskalnik-po-odlo%C4%8Dbah/prosilec-zavod-za-pokojninsko-in-invalidsko-zavarovanje-1739537147

[2] Dostopna na spletni strani: https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-zna%C4%8Daja/iskalnik-po-odlo%C4%8Dbah/6050673b537dc

[3] Glej npr. odločbo IP št. 090-123/2013.