prosilec - Ministrstvo za kulturo

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je organ zavrnil zahtevo prosilke po posredovanju večjega števila odločb, na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je po preučitvi konkretne zadeve ugotovil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilka prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj organ v obravnavanem primeru ni konkretno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi zahteva prosilke prekomerno obremenila njegovo delo in s tem vplivala na pravice tretjih. Organ se ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oz. dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ in tako ni izkazal razlogov, da bi zahtevo prosilke zavrnil po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Iz navedenega razloga je IP pritožbi prosilke ugodil, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Ob tem je IP opozoril, da je prosilka izrecno navedla, da ne zahteva podatkov, ki predstavljajo varovane osebne podatke, kar pomeni, da ti podatki niso predmet zahteve in v primeru, da bi organ na zahtevanih odločbah prekril zgolj varovane osebne podatke, ne gre za zavrnitev zahteve v smislu drugega odstavka 22. člena ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-264/2025/2

Datum: 14. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi, z dne 23. 5. 2025 (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Republike Slovenije, Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-25/2025/16 z dne 21. 5. 2025 in sklep o popravi št. 090-25/2025/18 z dne 23. 5. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 23. 5. 2025 se ugodi in se odločba Ministrstva za kulturo, št. 090-25/2025/16 z dne 21. 5. 2025 ter sklep o popravi št. 090-25/2025/18 z dne 23. 5. 2025, odpravita ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Prosilka je dne 9. 4. 2025 po elektronski pošti na organ naslovila zahtevo z dne 4. 4. 2025, da ji organ v elektronski obliki posreduje vse odločbe, ki so bile izdane v letih od 2020 do leta 2024 in se nanašajo na pridobitev pravice do plačila prispevkov za socialno varnost iz državnega proračuna za samozaposlene v kulturi. Dopisala je, da je osebni podatki ne zanimajo, in se lahko prekrijejo. V okviru komunikacije z organom je prosilka dne 24. 4. 2025 svojo zahtevo zožila na vse ugodilne odločbe, ki so bile izdane v zvezi s pravico do plačila prispevkov za socialno varnost iz državnega proračuna za samozaposlene v kulturi v obdobju zadnjih dveh letih. Ob tem je navedla, da želi z vlogo priti do vsebine odločb, iz katerih bo izhajalo, v katerih primerih je posameznikom ugodeno in kakšni kriteriji so se ob tem upoštevali. Nikakor ne gre za šikanozno ravnanje po 5. odstavku 5. člena ZDIJZ.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-25/2025/16 z dne 21. 5. 2025 ter sklepom o popravi št. 090-25/2025/18 z dne 23. 5. 2025, s katerima je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Odločil je še, da stroški postopka niso nastali. V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilke ter določbe ZDIJZ in navedel, da se je primarna zahteva prosilke nanašala na okrog 2000 odločb, ki bi jih bilo treba anonimizirati, kar za organ predstavlja nesorazmerno obremenitev. Prosilka je na podlagi poziva organa svojo zahtevo zožila na ugodilne odločbe za zadnji dve leti. Organ je dne 13. 5. 2025 prosilko seznanil, da je bilo v letu 2024 izdanih cca. 680 predmetnih pozitivnih odločb z vseh področji, v letu 2023 pa cca. 850 predmetnih pozitivnih odločb. Organ je navedel, da prosilka ni pokazala nobenega razumevanja glede zatrjevane obremenjenosti sektorja in obsega opravljenega dela. Organ je nadalje navedel, da je pridobil informacijo, da prosilka zastopa določenega posameznika v zvezi s pravico do plačila prispevkov za socialno varnost. V nadaljevanju se je organ skliceval na peti odstavek 5. člena ZDIJZ in navedel, da je zgoraj navedeni postopek, v katerem prosilka zastopa določenega posameznika, še v teku, obenem pa v tem postopku nastopa kot samostojna prosilka, v katerem zahteva enormno količino odločb. Tudi če ne bi bila pooblaščenka v tistem postopku, po mnenju organa ni logične razlage, zakaj potrebuje takšno enormno količino dokumentov od organa, razen da želi organ s tem prizadeti, ne meneč se na to, kaj bi to pomenilo za organ. Redno delo bi bilo onemogočeno tako pri Sektorju za statusne zadeve, ki bi moral najti in natisniti okrog 1.500 dokumentov, kakor tudi pri pooblaščeni uradni osebi za posredovanje informacij javnega značaja, ki bi pomagala anonimizirati osebne podatke v odločbah (rojstne podatke in podatke o prebivanju), saj ta vodi še druge zahteve za dostop in druge upravne postopke (denacionalizacijo), ki se morajo rešiti po več letih. Glede na navedeno je organ zahtevo zavrnil na podlagi 5. odstavka 5. člena ZDIJZ.

(3) Prosilka je zoper zgoraj navedeno odločbo vložila pritožbo z dne 23. 5. 2025, v kateri je navedla, da iz izreka izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, kaj je organ sploh odločil. Nadalje je navedla, da organ neutemeljeno zatrjuje, da gre za šikanozno ravnanje. Poudarila je, da je organu pojasnila, da gre za raziskovalni in primerjalni interes, ne pa za obremenjevanje ali zlorabo. Na podlagi pojasnila organa o večjem številu odločb je svojo zahtevo konkretno omejila, vendar pa zgolj dejstvo, da želi večje število odločb, po mnenju prosilke ne more predstavljati šikanozne zahteve. Prosilka je dodala, da ZDIJZ ne predvideva zavrnitve zaradi organizacijskih težav, kadrovske stiske ali obremenjenosti organa. V sodni praksi so se izoblikovali kriteriji, kdaj gre za zlorabo in po oceni prosilke v danem primeru niso podani. 

(4) Organ je pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP dne 11. 6. 2024, z dopisom št. 090-25/2025/20 z dne 9. 6. 2025, s prilogami.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) Primarno IP ugotavlja, da je organ izdal sklep o popravi št. 090-25/2025/18 z dne 23. 5. 2025, s katerim je v izrek izpodbijane odločbe dodal »se zavrne«, kar pomeni, da je s tem odpravil pomanjkljivost, ki jo očita prosilka v pritožbi, da iz izreka ni razvidno, kako je organ sploh odločil. Organ je torej zahtevo prosilke v celoti zavrnil.

(7) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ podvržen določbam ZDIJZ in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali je prosilka s svojo zahtevo dejansko zlorabila pravico po petem odstavku 5. člena ZDIJZ, zaradi česar je organ zahtevo zavrnil. Pri zatrjevanju zlorabe pravice se je organ v pretežni meri skliceval na namen prosilke, ki naj bi kot pooblaščenka zastopala določenega posameznika prav v zvezi s pravico do plačila prispevkov za socialno varnost.  

Glede »zlorabe pravice«

(8) V zvezi z navedenim IP pojasnjuje, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

(9) IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017 (objavljene na spletni strani IP), kakor tudi iz sodb Upravnega sodišča RS[1], zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

(10) Prosilka je v konkretnem primeru postavila eno zahtevo, ki naj bi se po oceni organa nanašala na cca 2000 odločb, zožena pa na cca 1500 odločb, vendar pa omenjena okoliščina sama po sebi ne more biti razlog, da bi se takšna zahteva obravnavala kot zloraba pravice, saj kot je bilo že večkrat odločeno[2], velika količina zahtevanih informacij ne predstavlja izjeme po ZDIJZ, še manj pa zlorabe pravice. Kot pravilno izpostavlja prosilka, ZDIJZ ne omejuje prosilcev pri obsegu zahtevanih informacij ali količini vloženih zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Kot izhaja iz zahteve, so zahtevane informacije vezane na delovno področje organa, vloge ni mogoče oceniti kot žaljive ali šikanozne, zato po mnenju IP zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumni posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. V izpodbijani odločbi se namreč organ niti ni opredelil do vprašanja, ali bi izpolnitev predmetne zahteve dejansko posegla v delovanje organa na način, da ne bi mogel izvajati svojih temeljnih nalog, saj je zgolj v enem stavku omenil, da »bi bilo redno delo sektorja za statusne zadeve in uradne osebe po ZDIJZ, onemogočeno«, med tem pa, kot rečeno, zavrnitev zahteve utemeljuje z interesom, ki naj bi ga po oceni organa imela prosilka kot pooblaščenka določne osebe, kar pa ne more biti razlog za zavrnitev zahteve, tudi če bi navedeno držalo. Razlog, zaradi katerih prosilka zahteva informacije v postopku po ZDIJZ, ni relevanten in se organ v to ni pristojen spuščati, zato slednje tudi ne sme vplivati na odločitev organa. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane informacije, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo (načelo erga omnes), torej ne glede na pravni interes in morebiten osebni status prosilca. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse.

(11) Organ torej v izpodbijani odločbi ni ugotavljal, katere informacije so sploh predmet zahteve in kakšen je dejanski obseg informacij, o katerih bi moral odločiti, saj je posplošeno navedel le »ocenjeno« skupno število odločb, brez vsakršne vsebinske analize zahtevanih informacij. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal nobenih dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno izvajati svojih primarnih nalog. Iz izpodbijane odločbe torej ni razvidno, kako bi predmetna zahteva prosilke, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivala na delo organa, koliko dela organu bi povzročila (npr. število ur dela za določeno število zaposlenih), in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih uslužbencev. Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnost, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Glede na navedeno organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

(12) V zvezi z navedenim pa IP opozarja še na določbo 24. člena ZDIJZ. Če bi organ potreboval več časa za pripravo in posredovanje zahtevanih informacij zaradi obsežnosti, navedena določba predvideva možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni. Ob tem IP ugotavlja, da iz posredovane dokumentacije in izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ to zakonsko možnost uporabil. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, ki omogoča vpogled v delovanje zavezancev in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka. Povedano drugače, iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovita javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka, katerega določbe se uporabljajo subsidiarno^[3], zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

(13) IP po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da bi prosilka z vloženo zahtevo prekoračila pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnala v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti odločitvi organa, da je prosilka zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato zaključuje, da v konkretnem primeru pogoji za zavrnitev dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ niso izkazani.

(14) Glede na to, da organ v izpodbijani odločbi ni presojal, ali prosilka zahteva prosto dostopne informacije javnega značaja, IP pa je ugotovil, da izjema zlorabe pravice ni izkazana, pomeni, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Ker je IP dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in zato postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

Napotilo organu prve stopnje

(15) V ponovljenem postopku je organ dolžan izvesti celovit ugotovitveni postopek in primarno nesporno ugotoviti, kateri dokumenti so predmet zahteve po ZDIJZ, torej konkretno, katere dokumente je prosilka zahtevala in ali organ z njimi razpolaga. Šele ko bo imel organ celostno sliko o obsegu zahtevanih informacij, bo lahko ugotavljal dejstva, ki so v skladu z zgoraj omenjeno prakso IP in sodno prakso pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Na podlagi ugotovljenih dejstev bo moral organ tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Organ je dolžan presoditi, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v konkretnem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilka upravičena. Organ je dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16), ter o stroških postopka.

(16) IP ob tem opozarja, da je prosilka izrecno navedla, da ne zahteva podatkov, ki predstavljajo varovane osebne podatke, kar pomeni, da ti podatki niso predmet zahteve in v primeru, da bi organ na zahtevanih odločbah prekril zgolj varovane osebne podatke, ne gre za zavrnitev zahteve v smislu drugega odstavka 22. člena ZDIJZ.

Sklepno

(17) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo in sklep o popravi odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(18) V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Sodbe Upravnega sodišča RS: št. IU 685/2018-19, I U 1816/2016, II U 214/2016

[2] Sodbe Upravnega sodišča: št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007, št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007, II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017

[3] V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ