prosilec - Ministrstvo za kulturo

POVZETEK:

Organ je v celoti zavrnil zahtevo prosilke, s sklicevanjem na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da je pritožba prosilke utemeljena, ker so podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, iz razloga, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, tako da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Prav tako je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno. IP je pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-118/2024/7

Datum: 23. 4. 2024

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 23. 1. 2024, zoper odločbo Ministrstvo za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-2/2024/2 z dne 19. 1. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilke z dne 23. 1. 2024 se ugodi in se odločba Ministrstvo za kulturo, št. 090-2/2024/2 z dne 19. 1. 2024, odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilke odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 7. 1. 2024 na organ naslovila zahtevo za posredovanje najnovejše (v medijih je bilo o tej cenitvi govora decembra 2023) cenitve nepremičnin na območju Plečnikovega stadiona (trenutno v lasti BŠP d.o.o., Bežigrajski športni park in etažnih lastnikov naselja FOND), ki jo je naročilo Ministrstvo za kulturo. Zahtevan dokument je želela prejeti po elektronski pošti.

O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo št. 090-2/2024/2 z dne 19. 1. 2024, s katero je zahtevo v celoti zavrnil, s sklicevanjem na izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilke, navedel definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ ter pojasnil, da je zahtevana cenitev nastala zaradi preveritve, koliko naj bi bila vredna nepremičnina (Plečnikov stadion), glede na dejstvo, da investitor BŠP, po več letih, še ni uspel pridobiti ustreznih dovoljenj, ki bi vodila k izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja za njegov projekt na navedenem območju, zaradi možnosti odkupa te nepremičnine od investitorja, saj je splošno znano, da investitor, po več letih še vedno ne pridobljenega gradbenega dovoljenja, za izvedbo projekta na navedeni nepremičnini obupuje nad njegovo izvedbo, nepremičnina pa propada. Kot taka cenitev navedene nepremičnine ne predstavlja uradne vrednosti nepremičnine, temveč zgolj pripomoček za morebitna pogajanja ministrstva z večinskim lastnikom BŠP za njen morebitni odkup. Ker morebitne kupoprodajne pogodbe glede navedene nepremičnine med investitorjem BŠP ter ministrstvom ni, je navedeno cenitev šteti kot podatek iz dokumenta, ki je morda v postopku izdelave in je posledično še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi s tem lahko povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.

Dne 23. 1. 2024 je prosilka vložila pritožbo zoper odločbo organa št. 090-2/2024/2 z dne 19. 1. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), v kateri je navedla, da je po njenem prepričanju odločitev organa napačna, saj ne gre za dokument, ki je še v postopku izdelave, ampak za povsem dokončan dokument, ki so ga nenazadnje citirali tudi že nekateri mediji. Ker gre za cenitev nepremičnine, je tudi drugi navedeni domnevni razlog, da naj bi njegovo razkritje povzročilo napačno razumevanje vsebine, po njenem vedenju neutemeljen. Izdelana cenitev sama zase predstavlja avtonomno vsebino, ki ostaja enaka ne glede na to, ali je razkrita ali ne, prav tako se ne spreminja glede na to, ali o njej v organu potekajo posvetovanja ali ne. Prosilka vztraja pri posredovanju zahtevanih informacij.

Organ izpodbijane odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-2/2024/7 z dne 3. 4. 2024, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

IP je organ, z dopisoma št. 090-118/2024/2 z dne 5. 4. 2024 in 090-118/2024/4 z dne 11. 4. 2024 , pozval k predložitvi dokumentacije in pojasnil v zadevi. Odgovora organa je IP prejel, po elektronski pošti, z dopisom št. 090-2/2024/11 z dne 8. 4. 2024 in 18. 4. 2024. Z dopisom št. 090-2/2024/11 je organ posredoval IP »Poročilo o oceni tržne vrednosti nepremičnine stadion Bežigrad na dan 3. 11. 2023«, pri čemer je navedel, da je organ še vedno v pogajanjih z lastnikom glede nakupa predmetne nepremičnine. Organ je še opozoril na določbo iz cenitve, ki se nanaša na omejitve uporabe poročila, napisano na 10. strani, in sicer je določeno, da brez pisnega soglasja ocenjevalca vrednosti, to poročilo ni namenjeno nadaljnji distribuciji ali izdajanju in tudi ni namenjeno uporabi, niti v skrajšani obliki, za noben drug namen in datum cenitve, kot tisti, ki je opredeljen v tem poročilu. Organ je dodatno še pojasnil, da so avtorske pravice zavarovane in se kot take ob izdaji niso prenesle na Ministrstvo za kulturo kot naročnika, zato je cenitev namenjena izključno naročniku in ne sme biti predmet nadaljnje distribucije. Organ je IP priložil izjavo izdelovalca poročila, naročilnico, račun in dokazilo o plačilo. 

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga in da izvira iz njegovega delovnega področja.

IP ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo zavrnil dostop do »Poročila o oceni tržne vrednosti nepremičnine stadion Bežigrad na dan 3. 11. 2023«, sklicujoč se na izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi), pri čemer se ni opredelil do vseh kriterijev za obstoj zatrjevane izjeme, temveč je le povzel navedeni člen izjeme. Organ se je ob posredovanju obravnavanega dokumenta pavšalno opredelil tudi, da zahtevana dokumentacija predstavlja avtorsko delo in da organ ni imetnik avtorskih pravic.

IP ugotavlja, da se organ v izpodbijani odločbi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se moral. Obrazložitev izpodbijane odločbe tako ni skladna z 214. členom ZUP. Iz 6. točke prvega odstavka 214. člena ZUP izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

IP je ugotovil, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhajajo konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilke zavrnil, saj je organ le pavšalno zatrjeval obstoj izjeme od prostega dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer se ni opredelil do posameznih pogojev za obstoj zatrjevane izjeme. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa,[1] kar predstavlja bistveno kršitev postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).  

Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Vrnitev zadeve v ponovno odločanje IP utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. Ker je IP ob pregledu dokumentacije ugotovil, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi pavšalne ter nekonkretizirane obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna dokumentacijo, ki jo je naročil organ in zato tudi najbolje pozna pogodbena določila o avtorstvu in morebitnem prenosu materialnih pravic glede zahtevane dokumentacije. V ponovljenem postopku mora organ izvesti nov ugotovitveni postopek in popolnoma ugotoviti relevantno dejansko stanje, pri tem pa je dolžan upoštevati navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

1.     O izjemi od prostega dostopa po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ

Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka in upoštevaje, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (dokument v izdelavi) IP pojasnjuje, da so za uveljavitev te izjeme kumulativno določeni trije pogoji, ki omogočajo njeno uporabo, in sicer:

1.     dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,

2.     dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,

3.     specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine), pri čemer je dokazno breme glede obstoja napačnega razumevanja vsebine dokumenta, na organu.

IP izpostavlja, da je mogoče o dokumentu v postopku izdelave govoriti, če gre za dokument, ki kot tak še ni v celoti napisan, izdelan kot zaključena celota in podpisan s strani uradne osebe, ki dokument pripravlja. Namen te izjeme je namreč zagotoviti nemotene postopke odločanja ter varstvo zaupnosti posvetovanja znotraj organov in med organi, v času priprave zadeve. Če gre za dokument, ki je sam po sebi zaključena celota, s podpisom izdelovalca ali odgovorne osebe, oz. na drugačen način zaključen dokument, ni več mogoče govoriti o tem, da gre za dokument v postopku izdelave. Pri tem je povsem irelevantno, ali je organ še vedno v pogajanjih z lastnikom glede nakupa predmetne nepremičnine, saj se navedena izjema nanaša izključno na dokument in ne na postopek v katerem bo ta dokument obravnavan. Glede na navedeno IP pripominja, da v konkretnem primeru zahtevan dokument nedvomno ni več v postopku izdelave, saj predstavlja končno podpisano poročilo, kar izhaja tudi iz samega dokumenta (v nogi dokumenta je tudi navedeno »končno poročilo«), navedeno pa izhaja tudi iz elektronske pošte, s katerim je bilo poročilo posredovano na organ.  

2.     O avtorskopravnem varstvu

Ker je organ ob posredovanju »Poročila o oceni tržne vrednosti nepremičnine stadion Bežigrad na dan 3. 11. 2023« navajal, da so avtorske pravice zavarovane in se kot take ob izdaji niso prenesle na organ, IP v nadaljevanju pojasnjuje, da je v skladu s 5. členom Zakona o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/07 – UPB, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZASP) avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražena, če ni v ZASP drugače določeno. Iz navedene definicije in obstoječe sodne prakse ter pravne teorije izhaja pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da se posamezno delo šteje za avtorsko delo po ZASP, in sicer so to individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost. Če torej posamezno delo izpolnjuje vse navedene predpostavke kumulativno, se šteje, da gre za avtorsko delo. Organ se mora v ponovljenem postopku opredeliti do vprašanja, ali obravnavan dokument izpolnjuje vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela iz 5. člena ZASP in ugotoviti, ali je izpolnjen pogoj za uporabo drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, in sicer, ali je imetnik materialnih avtorskih pravic tretja oseba (in katera oseba je to). Ob tem IP pripominja, da v kolikor je imetnik materialnih pravic tretja oseba, pa navedeno pomeni, da velja omejitev le glede načina seznanitve z zahtevano informacijo in ne zavrnitve v celoti.

IP ob tem še pojasnjuje, da mora organ v formalnem postopku dostopa do informacij javnega značaja, v skladu z določbo 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti tudi skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, zato mora v postopek pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ mora pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, na način kot to določa prvi odstavek 7. člena ZUP. Organ se je dolžan ravnati tudi po prvem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in po drugem odstavku 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi. Iz navedenega torej izhaja, da je organ po uradni dolžnosti, pred izdajo odločbe, dolžan pritegniti v postopek vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi, z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, prav tako pa je dolžan prosilcu, pred izdajo odločbe, omogočiti, da se izjasni glede morebitnih navedb stranskih udeležencev.

3.     O delnem dostopu

Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora dalje presojati, ali je mogoče prosilki omogočiti delni dostop do zahtevane dokumentacije. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do zahtevane dokumentacije, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/2016) sploh ne bi bilo izvedljivo. Organ se mora opredeliti do vsakega tako identificiranega, posameznega dokumenta, o katerem bo odločal in izrek odločbe opredeliti na način, da bo ta izvršljiv, to je, da bo iz njega jasno in določno izhajalo, o dostopu do katerih posameznih dokumentov je organ odločal ter da bo natančno in konkretno opredeljeno, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo, če bo organ uporabil institut delnega dostopa v skladu s 7. členom ZDIJZ.

4.     Sklepno

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena, ker so podane bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, iz razloga, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, tako da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Prav tako je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno. IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Urša Pleterski

Raziskovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303, izhaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe