prosilec - Ministrstvo za javno upravo

POVZETEK:

Prosilec je zahteval dokumente v povezavi z javnim naročilom, organ je glede dela dokumentov ugotovil, da so prosto dostopni, zoper odločbo je pritožbo vložil stranski udeleženec, ki je zatrjeval poslovno skrivnost in zlorabo pravice. IP je v postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, saj gre za dokumente, ki so namenjeni varnosti in zdravju uporabnikov in morajo biti prosto dostopni. Prav tako v obravnavani zadevi ni bilo mogoče ugotoviti, da gre za zlorabo pravice.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-364/2025/4

Datum: 27. 11. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju stranski udeleženec), z dne 1. 8. 2025, zoper odločbo Ministrstva za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-60/2025-12 3130  z dne 3. 7. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožba stranskega udeleženca z dne 1. 8. 2025 zoper odločbo Ministrstva za javno upravo št. 090-60/2025-12 3130  z dne 3. 7. 2025 se zavrne.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec (...) je 9. 6. 2025 zahteval, da mu organ, vezano na javno naročilo objavljeno na Portalu javnih naročil JN007950/2024-EUe16/01, za sklope 1, 2, 3, 4 in 6, v elektronski obliki, posreduje celotno ponudbeno dokumentacijo in morebitne dopolnitve ponudbe od oddaje ponudbe do določitve ponudnika ... Želel je tudi vpogledati v morebitne predložene vzorce.

(2) Organ je dne 18. 6. 2025 o postopku obvestil stranskega udeleženca in 26. 6. 2026 s sklepom podaljšal zakonski rok za odločitev o zadevi. Stranski udeleženec je dne 30. 6. 2026 podal odgovor, da vstopa v postopek kot stranski udeleženec in navajal, da je dokumentacija označena kot poslovna skrivnost, zato vpogled vanjo ni dovoljen.

(3) Organ je dne 3. 7. 2025 izdal delno ugodilno odločbo, št. 090-60/2025-12 3130 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) in odločil,da se prosilcu dovoli prost dostop do 30 dokumentov, naštetih v 1.a) tč. izreka odločbe (tj. do varnostnih listov, predračuna, pooblastila 1 in izjave) in delni dostop do treh dokumentov, naštetih v 1.b) tč. izreka odločbe (pooblastilo 2 in 3 in ESPD, brez varovanih osebnih podatkov). Zahtevo prosilca je v celoti zavrnil glede dostopa do 35 dokumentov, naštetih v 2.a) točki izreka odločbe in glede dostopa do morebitnih predloženih vzorcev (tč. 2.b). Organ je dostop do dokumentov zavrnil, saj je ugotovil da dokumenti iz tč. 2.a) predstavljajo poslovno skrivnost, z dokumenti iz tč. 2.b) pa ne razpolaga. Organ je hkrati ugotovil, da so dokumenti iz tč. 1.a) prosto dostopni v celoti, na dokumentih iz tč. 1.b) pa je treba pred razkritjem prekriti varovane osebne podatke. Prav tako je ugotovil, da v nasprotju s trditvami stranskega udeleženca, zahtevi ni mogoče očitati zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.

(4) Stranski udeleženec je zoper odločbo dne 1. 8. 2025 vložil pritožbo, saj naj bi organ napačno ocenil, da določeni varnostni listi (npr. HQP tonerjev) ne predstavljajo poslovne skrivnosti. Ti dokumenti vsebujejo konkretne informacije o kemični sestavi, stabilnosti, nevarnostih in varnostnih ukrepih, ki temeljijo na internih testiranjih in raziskavah proizvajalca. Takšni podatki niso splošno znani v industriji in imajo tržno vrednost, razkritje pa bi omogočilo konkurenčno prednost brez lastnega vlaganja. Organ tudi ni pojasnil, zakaj ti podatki ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa, prav tako ni upošteval, da je prosilec neposredni konkurent stranskega udeleženca. Razkritje dokumentov bi konkurentu omogočil, da brez lastnega vlaganja v raziskave, testiranja in razvoj pridobi konkurenčno prednost.

(5) Organ je s pritožbo seznanil prosilca, ta pa je dne 12. 8. 2025 podal izjavo, da predložitev varnostnega lista za izdelke predpisujeta evropski Uredbi. Varnostni list je namenjen zagotavljanju varnosti in zdravju pri delu, kar pomeni, da mora biti dostopen delavcem, nadzornim organom in uporabnikom ter vsebuje standardizirane in že javno znane informacije. Informacije o varnostnih proizvodih, ki so nujne za varovanje zdravja in varnosti potrošnikov, ne morejo biti poslovna skrivnost. ZDIJZ prav tako ne pogojuje pravice dostopa do informacij z namenom prosilca. Tudi, če gre za konkurenta, dostopa ni mogoče zavrniti zaradi komercialnega interesa, saj gre za dokumente, do katerih ima javnost pravico dostopa, razen če gre za očitno zlorabo, česar pa v konkretnem primeru ni zaznati.

(6) Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP, na podlagi 245. člena ZUP.

Pritožba ni utemeljena.

(7) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da se ta vsebinsko nanaša na dostop do varnostnih listov, do katerih je organ ugodil dostop v tč. 1.a izpodbijane odločbe in na dejstvo, da gre pri vloženi zahtevi za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je zato odločbo preizkusil v navedenem delu, in sicer glede dostopa do varnostnih listov in glede vprašanja zlorabe. Preostali del odločbe organa ni bil izpodbijan, zato ni del tega pritožbenega postopka.

(8) IP je v nadaljevanju presojal, ali varnostni listi predstavljajo zatrjevano poslovno skrivnost stranskega udeleženca. Med poslovno skrivnost lahko sodijo le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zahteve iz prvega odstavka 2. člena ZPosS, pri čemer, kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona^[1], poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.

(9) IP je vpogledal v sklep o poslovni skrivnosti stranskega udeleženca in ugotovil, da navedeni dokumenti v sklepu niso navedeni. Prav tako je vpogledal v varnostne liste in ugotovil, da tudi ti nimajo oznake poslovna skrivnost. Ob pregledu varnostnih listov je IP dalje ugotovil, da ti ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti gospodarske družbe, saj ne gre za dokument, ki ne bi bil splošno znan, saj je varnostni list dokument, ki ga mora dobavitelj snovi ali pripravka dostaviti prejemniku snovi ali pripravka. Uredba (ES) št. 1907/2006 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 18. decembra 2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij (v nadaljevanju Uredba) namreč določa, da kadar snov ali pripravek izpolnjuje kriterije za razvrstitev kot nevarna, kadar je snov obstojna, se kopiči v organizmih in je strupena ali zelo obstojna in se zelo lahko kopiči v organizmih ali kadar je snov zaradi drugih razlogov vključena na določen seznam, mora dobavitelj snovi ali pripravka, o slednjem obveščati vse v dobavni verigi in dostaviti prejemniku snovi ali pripravka varnostni list, ki je izpolnjen skladno s Prilogo II Uredbe. Tega je treba dostaviti v uradnem jeziku države članice in opremiti s predpisanimi postavkami, varnostni list pa se zagotovi brezplačno na papirju ali v elektronski obliki (člen 31 Uredbe). Z informacijami iz varnostnih listov morajo, skladno s členom 35, delodajalci seznaniti svoje delavce in njihove predstavnike, in sicer o snoveh ali pripravkih, ki jih uporabljajo ali so jim lahko izpostavljeni med svojim delom. Iz določb Uredbe izhaja namen varnostnega lista, tj. zagotavljanje varnosti in zdravja pri delu vsem uporabnikom, ki pridejo v dobavni verigi v stik s snovjo ali pripravkom, posledično mora biti ta dokument brezplačno in vedno na voljo vsem delavcem in uporabnikom.

(10) IP posledično ne more slediti stranskemu udeležencu, da podatki iz varnostnega lista predstavljajo skrivnosti, ki niso splošno znane, saj snovi ali pripravka ne bi bilo dovoljeno dati na trg, če ne bi imelo varnostnega lista, s katerim morajo biti seznanjeni vsi uporabniki v dobavni verigi, saj zagotavlja informacije, ki so nujne za varovanje zdravja vseh uporabnikov navedene snovi ali pripravka. Glede na navedeno varnostni list nikakor ne more predstavljati poslovne skrivnosti. Ravno nasprotno, varnostni listi so dokumenti, ki so javnopravno predpisani in urejeni na nivoju evropske uredbe in pripravljeni za to, da se z njimi lahko seznani vsakdo, še posebej pa uporabniki izdelka, zato že po naravi stvari ne izpolnjujejo pogoja »skrivnosti, ki ni splošno znana«. IP je zato zaključil, da za varnostne liste niso izpolnjeni pogoji iz 2. člena ZPosS, zaradi česar izjema poslovne skrivnosti ni podana in pomeni, da ne obstajajo zadržki za prost dostop, kar je pravilno ugotovil že sam organ.

(11) Ker je stranski udeleženec v postopku zatrjeval tudi zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, se IP v nadaljevanju opredeljuje tudi do teh navedb.

(12) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(13) IP se je o zlorabi pravice dostopa do informacije javnega značaja že večkrat izrekel in v odločbah obširno obrazložil institut zlorabe pravice, pojem pravice in njene vsebinske opredelitve ter navedel kriterije za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi. Splošna stališča v zvezi s tem institutom tako izhajajo iz odločb IP npr. št. 090-249/2016 z dne 3. 1. 2017, št. 090-27/2017 z dne 18. 4. 2017, št. 090-68/2017 z dne 1. 6. 2017 in št. 090-55/2017 z dne 14. 7. 2017 (in številnih drugih), zato jih IP v tej odločbi posebej ne navaja, se pa opredeljuje do vprašanja zlorabe pravice dostopa do informacije javnega značaja v obravnavanem primeru.

(14) Po navedbah stranskega udeleženca na zlorabo zahteve prosilca kaže dejstvo, da je prosilec konkurent stranskega udeleženca in da bo z dostop do dokumenta lahko brez lastnega vlaganja v raziskave, testiranja in razvoj pridobi konkurenčno prednost.

(15) IP uvodoma povzema sodbo Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017. Iz navedene sodbe izhaja, da so šikanozne tiste zahteve, s katerimi želi prosilec organu na različne načine škodovati, npr. z žalitvami, z vlaganjem velikega števila zahtev in z zahtevami za dostop do velikega obsega informacij ipd. Tovrstna ravnanja prosilca, ki organ prekomerno ovirajo pri delu, so po mnenju sodišča v nasprotju z namenom, za katerega je prosilcu priznana pravica dostopa do informacij javnega značaja, zato vsaka zahteva, ki je očitno šikanozna, že v osnovi pomeni tudi očitno zlorabo pravice, ki jo je treba presojati tako, kot izhaja iz sodne prakse. Stališče, da šikanozna zahteva pomeni hkrati zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, zagovarja tudi IP in izhaja iz zgoraj navedenih odločb IP, izhaja pa tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora k Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Mnenje ZPS). Kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, nagajivost, šikaniranje ipd., izhajajo torej iz sodne prakse, prakse IP in tudi Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja - ZDIJZ-C.

(16) ZDIJZ torej ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, zato se pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja upoštevajo kriteriji, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

-       ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008);

-       zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012);

-       vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009);

-       zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014);

-       vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009);

-       z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013);

-       zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni  izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev (Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017).

(17) IP še navaja, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednja. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja prosto dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.

(18) IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da ni mogoče trditi, da je pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v obravnavanem primeru prišla v konflikt s pravico organa ali stranskega udeleženca. Dejstvo, da je prosilec konkurent stranskega udeleženca ne pomeni, da se nima pravice seznaniti z dokumenti, ki kot že ugotovljeno, ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti stranskega udeleženca, prav tako pa morajo biti prosto dostopni vsem uporabnikom v dobavni verigi. Z dostopom do dokumentov, ki so že po naravi prosto dostopni, prosilec ne zasleduje zlorabe pravice dostopa do informacij. Zgolj dejstvo, da gre za konkurenta stranskega udeleženca, pa ne pomeni, da mu je s tem omejena pravica prosto dostopne informacije zahtevati tudi v okviru postopka po ZDIJZ niti, da takšna zahteva predstavlja zlorabo postopka po ZDIJZ. Informacije javnega značaja so namreč prosto dostopne vsem fizičnim ali pravnim osebam in že po sami svoji naravi predstavljajo informacije, ki so javnega značaja in zahtevati te podatke v okviru zakona, ki daje podlago za to (ne glede na morebitni namen uporabe teh informacij) ne predstavlja kršitve zakona ali pravic organa oz. tretjih oseb. Zahtevati dokumente v okviru pravice dostopa do informacij javnega značaja, torej ne predstavlja kršitve zakona ali zlorabe oz. obida zakona, temveč predstavlja zakonito in legitimno pot dostopa do dokumentov, ki so javno dostopni vsakomur. Vprašanje kdo zahteva dokumente in zakaj jih bo uporabil, ob dejstvu, da lahko po ZDIJZ prejme prosto dostopne dokumente vsakdo, ni vprašanje, ki bi bilo za odločitev o dostopu do informacije v obravnavani zadevi pravno relevantno, niti se v postopku ne sme presojati. V postopku po ZDIJZ se namreč ne presoja ali ima pravico dostopa do dokumentov konkretna pravna ali fizična oseba, temveč javnost na splošno. Ob ugotovitvi, da gre za dokumente, s katerimi se lahko seznani vsakokratna javnost, ni mogoče slediti temu, da bi se dostop omejil konkretnemu prosilcu.

(19) IP v obravnavani zadevi tudi ni zaznal, da bi šlo za eno od funkcionalno povezanih zahtev, niti da bi vložena zahteva prekomerno obremenila delovanje organa, niti da gre za ponavljajoče se vlaganje očitno neutemeljenih procesnih zahtevkov, zahteva tudi ni žaljiva in nespoštljiva, ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna.

(20) IP torej po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Zloraba pravice po petem odstavku 5. člena ZDIJZ posledično ni podana.

(21) Upoštevajoč vse navedeno, je IP zaključil, da je odločitev organa pravilna in zakonita. IP je zato na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo stranskega udeleženca zoper izpodbijano odločbo zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(22) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

(23) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] https://www.findinfo.si/download/razno/761d313c27b5103dc7b8.pdf