prosilec - Ministrstvo za javno upravo

POVZETEK:

Organ je zavrnil dostop do dokumentov v zvezi s pogajanji glede plač in drugih pravic iz delovnega razmerja zdravnikov ter drugih zaposlenih v zdravstvu zaradi izjeme notranjega delovanja. IP po preučitvi pritožbe ugotavlja, da sta oba pogoja za obstoje izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjena. Po vsebini gre za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. Z razkritjem dokumentov bi se razkrila tudi strategija organa v pogajanjih, s čimer bi se lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa v fazi, ko pogajanja še potekajo ter oslabil pogajalski položaj organa.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-167/2024/7

Datum: 6. 8. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18, 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ), prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 – ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 26. 4. 2024, zoper odločbo Ministrstva za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-16/2024/3, z dne 10. 4. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.   Pritožba prosilca z dne 26. 4. 2024 zoper odločbo Ministrstva za javno upravo, št. 090-16/2024/3, z dne 10. 4. 2024, se zavrne.

2.   Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je dne 29. 1. 2024 na organ naslovil 2 zahtevi za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanašata na plače in druge pravice iz delovnega razmerja javnih uslužbencev v zdravstvu (brez zdravnikov) in na plače in druge pravice iz delovnega razmerja zdravnikov. Prosilec zahteva posredovanje podatkov, dokumentov in elektronske korespondence, ki se nanašajo na aktivnosti in sodelovanje organa, vladne pogajalske skupine, pogajalske skupine za plačni steber in zaposlenih javnih uslužbencev v organu pri pripravi, sprejemanju gradiva in stališč organa, Vlade RS in vladne pogajalske skupine, od 22. junija 2022 naprej (uvodno srečanje vladne pogajalske skupine in pogajalskih skupin reprezentativnih sindikatov javnega sektorja) do vložitve zahteve. Zahteva posredovanje vseh dokumentov, kopije zaznamkov ali pisarniških odredb na dokumentih, izpis iz evidence dokumentarnega gradiva s podatki o dodeljevanju dokumentarnega gradiva in vse elektronske korespondence, ki so povezane z navedenimi postopki in aktivnostmi.

Dne 11. 4. 2024 je prosilec pri IP vložil pritožbo zaradi molka organa, po pozivu IP pa je organ dne 10. 4. 2024 o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-16/2024/3 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilca zavrnil V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevi prosilca in definicijo informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ, pri čemer je ugotovil, da v razpolaga z dokumenti, ki se hranijo in so evidentirani v zadevi št. 1002-144/2024 (52 dokumentov). Dalje je organ ugotovil, da je glede dostopa do teh dokumentov podana izjema notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Predmet zahteve so dokumenti, ki se nanašajo na pogajanja za plače javnih uslužbencev (zdravnikov in javnih uslužbencev v zdravstvu), torej na pogajanja med Vlado RS in pogajalskimi skupinami. Organ je pojasnil, da sta vladna stran in sindikat Fides od napovedi stavke decembra 2023 do danes v fazi pogajanj oziroma mediacije. Postopek še ni zaključen, zato imajo vsa gradiva in dokumenti, ki si jih obe strani izmenjujeta, naravo delovnega gradiva, ki se spreminja in dopolnjuje, hkrati pa razkriva vsa pogajalska izhodišča tako ene kot druge strani. Obe pogajalski strani sta se v fazi pogajanj zavezali, da javno ne komunicirata o podrobnostih pogajanj, saj se s tem zmanjšuje medsebojno zaupanje in končni cilj, ki je sklenitev dogovora. Pogajanja do izdaje izpodbijane odločbe niso bila uspešna, zato sta se obe strani dogovorili za mediacijo, v okviru katere je bila podpisana pogodba, ki med drugim določa tudi skrbno varovanje vseh informacij in gradiv v okviru mediacijskega procesa, zato bi v tem trenutku posredovanje informacij izven postopka mediacije pomenilo neposredno kršitev podpisane pogodbe in prekinitev mediacije. Vsi vsebinski predlogi, ki jih je organ posredoval Fidesu v okviru stavkovnih pogajanj, so še vedno aktualni tudi v okviru mediacije. Iz dokumentov je razvidna vsebina pogajanj in širše razprave ter podrobni razlogi za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako posamezni organ razmišlja in presoja informacije, na podlagi katerih sprejema odločitve, ki so prav tako vsebovane v obravnavanih dokumentih. Po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa, zato je po mnenju organa izpolnjen prvi pogoj izjeme notranjega delovanja. Prav tako je po mnenju organa izpolnjen tudi drugi pogoj (specifični škodni test), saj bi razkritje pogajalskih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju organa, ker vsebujejo strategijo organa v pogajanjih. Če bi ti dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa v fazi, ko pogajanja oziroma mediacija še poteka. Organ je poudaril, da bi razkritje informacij oziroma razprav znotraj pogajanj, v katerih so izražena stališča ali mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih oziroma načrtovanih nalog, ki so namenjena zgolj interni uporabi (za vsebinsko delo organa), povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa ter bi resno ogrozilo oziroma bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj organa, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje potrebna. Na podlagi navedenega tudi ni možen delni dostop do dokumentov iz 7. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo dne 26. 4. 2024, v kateri uvodoma navaja opis dosedanjega postopka in izpodbijane odločbe ter navaja, da je bil materialni predpis napačno uporabljen in dejansko stanje v smislu prevladujočega interesa za razkritje ni bilo pravilno ugotovljeno oziroma sploh ni bilo ugotovljeno. Meni, da je organ odločal na podlagi lastnega mnenja o namenu določb ZDIJZ in zmotno zavzel odločitev o zavrnitvi dostopa. Navedbe organa so pavšalne in namenjene izogibanju posredovanja informacij javnega značaja in zavlačevanju. Navedeno se kaže tudi v tem, da je organ rok za odločitev za eno od zahtev najprej podaljšal, nato pa odločil z zamudo, medtem ko na drugo zahtevo sploh ni odgovarjal, glede na pavšalno končno odločitev pa bi lahko odločil v predpisanem roku 20 dni. Prosilec dopušča možnost, da so bili podatki, ki so bili izpostavljeni samo v mediacijskem postopku med zdravniki in vlado občutljivi, vendar poudarja, da je do mediacije prišlo šele v drugi polovici marca 2024, prosilec pa je zahteval dostop do informacij javnega značaja, ki so nastale od 22. 6. 2002 do podaje zahtevka, tj. do dne 29. 1. 2024. Poleg tega je prosilec zahteval tudi dostop do informacij javnega značaja, ki se tičejo plač in drugih pravic iz delovnega razmerja javnih uslužbencev v zdravstvu (brez zdravnikov) in ne morejo biti vsebina mediacije med zdravniki in vladno stranjo. Ob tem prosilec navaja, da so pogovori o plačah z zdravniki vsaj enkrat že propadli, saj je zaradi tega v juliju 2023 odstopil minister za zdravje, ki je vodil projekt zdravstvene reforme in se v imenu vlade pogovarjal s socialnimi partnerji. Nikakor ne morejo biti vsi dokumenti (organ jih navaja 52, prosilec pa meni, da bi jih moralo biti veliko več), tako pomembni ali občutljivi, da bi ogrozili delo organa, pogajanja z zdravniki ali kaj drugega. Pri tem prosilec poudarja splošno znano stališče, da so javnosti prosto dostopni tisti podatki, ki so povezani s porabo javnih sredstev ali z opravljanjem dela javnega uslužbenca oziroma v zvezi s funkcijo javnega funkcionarja. Zaradi velike količine denarja v zdravstvu, nedostopnosti do zdravstvenih storitev in čakalnih dob je podan velik javni interes za seznanitev z zahtevanimi podatki, skrivanje informacij pa poraja dvom v pošteno porabo javnih sredstev. Prav tako organ ni utemeljil zavrnitve z določeno stopnjo zaupnosti, oziroma da so podatki opredeljeni z določeno stopnjo tajnosti, ampak je zavrnil dostop, ker bi razkritje povzročilo motnjo organa in postopkov, ki jih vodi. Prosilec verjame, da bi bilo za posamezne javne uslužbence in funkcionarje neprijetno, če bi bila javnost seznanjena, kako neučinkovito opravljajo delo in porabljajo za to javna sredstva, vendar to ne more biti razlog zavrnitve. Dalje prosilec navaja, da se je organ v izpodbijani odločbi opredelil le glede posredovanja informacij, v zvezi s katerimi so bili izdelani določeni dokumenti. Glede zahtevanih kopij zaznamkov ali pisarniških odredb na dokumentih, izpisov iz evidence dokumentarnega gradiva s podatki o dodeljevanju dokumentarnega gradiva in o elektronskih korespondencah, ki so povezane z navedenimi postopki in aktivnostmi organa, javnih uslužbencev in funkcionarjev, pa organ niti ni navedel, zakaj zavrača posredovanje vsega tega navedenega. Prosilec meni, da se je organ preprosto odločil, da informacij javnega značaja ne bo posredoval, saj je iz zavlačevanja zahtev zaradi razlogov, ki jih v času vložitve sploh ni bilo, več kot očitno, da gre za izigravanje predpisov.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skupaj z dokumentacijo zadeve, dne 23. 4. 2024, odstopil v odločanje IP. Pri obravnavi pritožbe je IP ugotovil, da ne razpolaga z vsemi potrebnimi informacijami, zato je organ pozval k posredovanju dokumentacije in pojasnil. Organ je navedeno poslal dne 24. 5. 2024 in1. 8. 2024.

Pritožba ni utemeljena.

1.     Meje preizkusa s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

2.     Obseg odločanja organa o zahtevi prosilca za dostop do informacij javnega značaja

IP ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ ugotovil, da v zvezi z zahtevo prosilca razpolaga z dokumenti, ki so evidentirani v zadevi št. 1002-144/2024 (52 dokumentov). Kot izhaja iz dokumentacije, ki jo je organ posredoval IP, se v navedeni zadevi nahajajo dokumenti v zvezi s pogajanji vlade s sindikatom Fides, ki zastopa interese zdravnikov. Prav tako se je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe določneje opredelil le do pogajanj, ki tečejo s sindikatom Fides in s tem v zvezi podano izjemo od prostega dostopa do zahtevane dokumentacije. IP še ugotavlja, da je prosilec v svoji zahtevi časovno opredelil obdobje, iz katerega zahteva dokumente (od 22. 6. 2022 do dneva vložitve zahteve, tj. do 29. 1. 2024), organ pa je napačno obravnaval v tem sklopu tudi dokumente, ki so nastali po 29. 1. 2024.

Po pozivu IP je organ posredoval še dokumente iz zadeve št. 0100-482/2023, ki se nanašajo na pogajanja v zvezi s plačami in drugimi pravicami iz delovnega razmerja javnih uslužbencev v zdravstvu (brez zdravnikov).

IP tako ugotavlja, da je organ z izpodbijano odločbo nepopolno in napačno ugotovil dejansko stanje, saj iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ vsebinsko odločal zgolj o delu zahteve prosilca, ki se nanaša na pogajanja v zvezi s plačami in drugimi pravicami iz delovnega razmerja zdravnikov, čeprav je v izreku izpodbijane odločbe zavrnil tudi zahtevo prosilca, ki se nanaša na dokumente v zvezi z drugimi zaposlenimi v zdravstvu. Organ torej ni odločil o zahtevi prosilca v celoti, zato je v pritožbenem postopku o teh dokumentih odločil IP (prvi odstavek 251. člena ZUP).

3.     Informacija javnega značaja

Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.

V obravnavani zadevi je tako predmet presoje dokumentacija iz spisa št. 1002-144/2024, ki se nanaša na pogajanja s sindikatom Fides, od 22. 6. 2022 do dneva vložitve zahteve, tj. do 29. 1. 2024, glede plač in drugih pravic iz delovnega razmerja zdravnikov. Prav tako je predmet presoje dokumentacija iz spisa št. 0100-482/2023, ki se nanaša na pogajanja s sindikati glede plač in drugih pravic iz delovnega razmerja zaposlenih v zdravstvu (brez zdravnikov), od 22. 6. 2022 do dneva vložitve zahteve, tj. do 29. 1. 2024. IP na podlagi pregleda dokumentacije ugotavlja, da dokumentacija iz navedenih spisov obsega elektronsko korespondenco glede pogajanj ter predloge in mnenja v zvezi s pogajanji.

IP se v nadaljevanju opredeljuje do izjeme notranjega delovanja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je ugotovil organ z izpodbijano odločbo.

4.     Izjema notranjega delovanja

ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno podana dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej.

Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov.^[1]

IP ugotavlja, da se zahtevana dokumentacija nanaša na pogajanja v zvezi s plačami in drugimi pravicami iz delovnega razmerja za zdravnike in druge zaposlene v zdravstvu, ki še niso zaključena. Postopek pogajanj že sam po sebi implicira iskanje nekih kompromisov, ki so plod podajanja različnih predlogov, presoje teh predlogov in iskanja rešitev, ki so sprejemljive za obe pogajalski strani. Vse to pa poteka zgolj med samimi udeleženci v pogajanjih. Pri tem se lahko vsebina pogajanj tekom postopka spreminja in se prilagaja dejanski situaciji, prav tako je »izplen« pogajanj vedno odvisen tudi od pogajalske moči posamezne strani. Iz dokumentov je razvidna tako vsebina pogajanj v smislu konkretnih predlogov, možnih rešitev in odgovorov ter odzivov in stališč na podane predloge, podrobnih razlogov za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako je organ razmišljal in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve (ki so prav tako vsebovane v obravnavanih dokumentih), kot tudi način organiziranja samega postopka pogajanj. Po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval svojo politiko, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. IP ugotavlja, da je glede obravnavanih dokumentov torej nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa morajo obravnavani dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.  Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja institucije. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa.^[2] Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnja procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 1613/2011-28 izhaja, da »jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje – pri delovanju organa – pomenijo (po slovarju slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.« (13. odstavek sodbe X Ips 1613/2011-28).

IP se po pregledu dokumentov strinja s stališčem organa, da gre za izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je v zahtevanih dokumentih vsebina glede pogajanj, ki še potekajo, pri čemer bi razkritje pogajalskih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju organa. Z razkritjem dokumentov bi se razkrila tudi strategija organa v pogajanjih, s čimer bi se lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa v fazi, ko pogajanja še potekajo ter oslabil pogajalski položaj organa. Komunikacija oziroma razprava znotraj pogajanj, v katerih so izražena stališča in mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih nalog oziroma načrtovanih nalog je namreč namenjena interni uporabi za vsebinsko delo organa. Iz navedenega razloga je po oceni IP izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja, to je, da bi z razkritjem nastale motnje pri delovanju organa.

Ob tem IP ne more slediti pritožbenim navedbam prosilca, da gre za podatke, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, opravljanjem javne funkcije in/oziroma porabo javnih sredstev. Ker pogajanja še niso zaključena in postopek še teče, namreč do končnih, »fiksno« sprejetih odločitev o porabi javnih sredstev še ni prišlo, javna sredstva pa posledično tudi (še) niso bila izplačana. Določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ kot pravna podlaga za razkritje zahtevanih dokumentov tako v obravnavani zadevi ne pride v poštev.

5.     Delni dostop

IP ugotavlja, da je v dokumentih koncentracija varovanih mnenj in stališč ter predlogov in politike dela organa tako prepletena s preostalim delom besedila, da jih ni mogoče izločiti na način, da bi se varovalo notranje razmišljanje organa in hkrati omogočilo prosilki dostop do informacij javnega značaja, zato je IP ocenil, da delni dostop iz 7. člena ZDIJZ do zahtevane dokumentacije ni mogoč. V dokumentaciji se namreč v elektronskih korespondencah v samem besedilu nahajajo tudi pogajalski predlogi in izražena stališča ter mnenja udeležencev pogajanj, prav tako so del zahtevane dokumentacije tudi konkretni pogajalski predlogi in presoja ter odzivi na predloge v pogajanjih, ki še potekajo in v katerih še niso bile sprejete končne rešitve.

6.     Sklepno

Na podlagi preučitve zadeve in pravnih podlag je IP zaključil, da je odločitev iz izpodbijane odločbe pravilna in na zakonu utemeljena. Ker je pritožba neutemeljena, jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – UPB, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 – ZFRO) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Saša Benčič, univ. dipl. prav.

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.

[2] Tako sklep Vrhovnega sodišča, št. X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011, ki mu sledijo sodbe Upravnega sodišča RS I U 817/2015, I U 896/2015.