prosilec - Ministrstvo za javno upravo

POVZETEK:

Prosilec je zahteval Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev. Organ je zahtevo prosilca zavrnil zaradi izjeme notranjega delovanja organa. IP je pritožbi ugodil, saj je ugotovil, da noben od pogojev za izjemo iz 11. točke prvega odstavka ni izpolnjen. Prav tako je ugotovil, da obstaja pravna podlaga za dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi drugega odstavka in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-303/2023/4

Datum: 23. 11. 2023

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilec), z dne 26. 9. 2023, zoper odločbo št. 090-97/2023/3 z dne 19. 9. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Ministrstva za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 26. 9. 2023 se ugodi in se odločba Ministrstva za javno upravo št. 090-97/2023/3 z dne 19. 9. 2023 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki, na njegov elektronski naslov, posredovati Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 6. 7. 2023 in kasneje dne 18. 7. in dne 27. 7. 2023 z izrecnim sklicevanjem na ZDIJZ, na organ podal zahtevo, v kateri je navedel, da je ministrica na tiskovni konferenci v Državnem zboru dejala, da vlada ni sprejela predloga uredbe, temveč dogovor s sodniki glede njihove uvrstitve v (nove) plačne razrede in dodatka za nezdružljivost v višini 10 odstotkov plače, zato prosilec prosi za navedeni dogovor v elektronski obliki.

(2) Organ je o zahtevi izdal odločbo št. 090-97/2023/3 z dne 19. 9. 2023, s katero je zahtevo z dne 18. 7. 2023, v kateri je prosilec zahteval, da se mu posreduje Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev (v nadaljevanju Dogovor), zavrnil. Iz vsebine obrazložitve izhaja, da organ razpolaga z Dogovorom o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev, ki pa ni podpisan s strani vseh adresatov. Organ ugotavlja, da je podana izjema notranjega delovanja oziroma dejavnosti organov iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede prvega pogoja za izpolnitev navedene izjeme je organ navedel, da Dogovor vsebuje podatek oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa pri pogajanjih za plače funkcionarjev. Glede obravnavanega dokumenta je torej nedvomno izpolnjen prvi kriterij, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izpolnjen pa je tudi drugi kriterij, ker bi razkritje informacij povzročilo motnje pri delovanju organa. V konkretnem primeru gre za Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev. Vlada Republike Slovenije je sprejela sklep, da se sklene Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev Ustavnega sodišča Republike Slovenije in Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev in pooblastila ministrico za javno upravo … in ministrico za pravosodje …. za podpis obeh dogovorov. V 6. točki Dogovora o ukrepih na področju plač in drugih stroškov dela v javnem sektorju za leti 2022 in 2023 (Ur. l. RS, št. 136/22) sta se vladna in sindikalna stran dogovorili za usklajevanje sistemskih sprememb plačnega sistema javnega sektorja in pogajanja o odpravi nesorazmerij v plačah. Vzporedno s temi usklajevanji in pogajanji potekajo tudi usklajevanja plač funkcionarjev. Ustavno sodišče Republike Slovenije je v ugotovitveni odločbi št. U-I-772/21-37 z dne 1. 6. 2023 o zahtevi Sodnega sveta za oceno ustavnosti zakonske ureditve sodniških plač ugotovilo, da so v neskladju z Ustavo Republike Slovenije četrti, peti in šesti odstavek 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 108/09 z vsemi spremembami in dopolnitvami, ZSPJS), kolikor se nanašajo na usklajevanje sodniških plač, drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 1 in Prilogo 3 ZSPJS, kolikor se nanašajo na sodnike. Ustavno sodišče Republike Slovenije je za odpravo ugotovljenih protiustavnosti zakonodajalcu določilo šestmesečni rok. Do izdaje novih plačnih predpisov, s katerimi bo zakonodajalec odpravil ugotovljene protiustavnosti, pa se še naprej uporablja izpodbijana plačna ureditev. Ob upoštevanju poteka usklajevanj o plačah funkcionarjev in odločitve Ustavnega sodišča Republike Slovenije sta bila pripravljena Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev Ustavnega sodišča Republike Slovenije in Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev. Dogovora še vedno nista podpisana. Dodatno je vladna pogajalska stran zaradi sanacije države po uničujočih poplavah sindikatom predstavila nov predlog o zamiku začetka izvajanja plačne reforma in s tem tudi prehoda na novo plačno lestvico, ki bi se premaknil na leto 2025. Razkrivanje dogovorov v času, ko še niso podpisani, bi pomenilo, da organ ostane popolnoma brez prednosti v pogajalskih izhodiščih pri sklepanju, kar posledično pomeni, da bi moral zaradi tega plačevati več. Kar bi povzročilo oškodovanje proračuna države. Razkritje dogovorov, ki sploh še niso bili podpisani, bi pomenilo motnjo pri delovanju organa, predvsem v smislu morebitnega napačnega razumevanja v pogajalskem procesu. Zaradi navedenega je organ prosilcu v celoti zavrnil dostop do Dogovora.

(3) Zoper odločbo organa z dne 19. 9. 2023 je prosilec dne 26. 9. 2023 vložil pritožbo in pri tem navaja, da se ne strinja, da dokument predstavlja izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navaja, da je najvišja predstavnica organa, ministrica …, dogovor predstavila že na tiskovni konferenci dne 6. 7. 2023. Iz omenjene predstavitve je razvidno, da gre za na Vladi RS že potrjen dogovor (in torej ne zgolj za nekakšno interno gradivo), ki je bil tudi že javno predstavljen in razkrit. Že zaradi dejstva, da gre za dogovor, ki ga sklepa več deležnikov, meni, da niti ne gre za dokument, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa. Vsekakor pa njegovo razkritje (zaradi njegove predhodne predstavitve na omenjeni konferenci) ne more povzročiti (dodatnih) motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Z razkritjem celotnega dokumenta je mogoče preveriti, ali je organ Dogovor korektno in verodostojno predstavil.

(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom z dne 3. 10. 2023, odstopil v reševanje IP. Pred tem je preveril in ugotovil, da je ta dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Ob tem je navedel, da Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev Ustavnega sodišča Republike Slovenije in Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev nista bila podpisana. Zaradi posledic naravne ujme je glede na obseg škode Vlada Republike Slovenije predlagala, da se implementacija prenove plačnega sistema in odprava nesorazmerji v osnovnih plačah zamakne za eno leto, to je na 1. 1. 2025. V tem kontekstu potekajo pogajanja z reprezentativni sindikati javnega sektorja, vzporedno pa se išče rešitev za ureditev plač funkcionarjev, pri čemer je glede ureditve plač funkcionarjev Ustavnega sodišča Republike Slovenije, sodnikov in državnih tožilcev pomembna realizacija odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-772/21 z dne 1. 6. 2023. V navedenem kontekstu se v dogovoru s predstavniki funkcionarjev Ustavnega sodišča Republike Slovenije, sodnikov in državnih tožilcev išče skupne rešitve, ki so tako še predmet dokončnega usklajevanja oziroma oblikovanja. Po prejemu pritožbe je IP organ dne 4. 10. 2023 pozval na dostavo Sklepa Vlade RS št. 01001-8/2023/2 z dne 6. 7. 2023 skupaj z njegovo prilogo, Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev, ki ju je organ dne 6. 10. 2023 tudi posredoval IP.

Pritožba je utemeljena.

(5) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

(7) V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacije javnega značaja, da z zahtevanim dokumentom; in sicer z Dogovorom o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev (v nadaljevanju zahtevani dokument oziroma Dogovor) razpolaga in da sodi v njegovo delovno področje. V pritožbenem postopku pa ostaja sporno, ali se je organ ob zavrnitvi dostopa do zahtevanega dokumenta utemeljeno skliceval na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar bo IP presojal v nadaljevanju.

(8) Izjemo notranjega delovanja določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

(9) Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

(10) IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

(11) Zahtevani dokument predstavlja Dogovor o ureditvi plač funkcionarjev sodne oblasti in državno tožilskih funkcionarjev, ki je priloga Sklepa Vlade Republike Slovenije št. 01001-8/2023/2 z dne 6. 7. 2023. Iz navedenega sklepa Vlade RS, ki ga je ta sprejela na 57. redni seji, dne 6. 7. 2023, izhaja sklep, da Vlada sklene navedeni Dogovora (skupaj z Dogovorom o ureditvi plač funkcionarjev Ustavnega sodišča, ki pa ni predmet obravnavane zahteve za IJZ) in da za podpis pooblašča ministrico za javno upravo … in ministrico za pravosodje …. Brez, da bi IP razkril podrobno vsebino zahtevanega dokumenta, pa ugotavlja, da zahtevani Dogovor vsebuje le nekaj členov, ki določajo, med drugim, kaj je predmet dogovora in način njegove uveljavitve, v prilogah pa uvrstitev funkcij v plačne razrede in vrednost plačnih razredov. Po presoji IP v obravnavanem primeru ni podan že prvi pogoj za izjemo notranjega delovanja, saj ne gre za akt, ki bi nastal v okviru Vlade ali posameznega ministrstva niti ne gre za dokument, ki je (še) v medresorskem usklajevanju, ampak za dokument, ki odraža dogovor, do katerega je prišlo s pogajanji več »nasprotnih« strani. Kot je razvidno iz javno objavljenih virov, so se strani pogovarjale v tišini,[1] vendar pa po sklenitvi dogovora deležniki niso skrivali, da bi pri njem sodelovali in so se pri tem javno izpostavili. Tako je iz člankov, novinarskih konferenc in drugih javno objavljenih gradiv razvidno, da so pri sklenitvi dogovora sodelovale številne »strani« oziroma deležniki, ki so se tudi javno izpostavili in dogovor komentirali, in sicer Slovensko sodniško društvo, Vrhovno sodišče, Posvetovalna skupina Vrhovnega državnega tožilstva Republike Slovenije, Posvetovalna skupina za izboljšanje položaja sodnikov, Sodni svet in drugi.[2] Iz sklopa udeleženih pri sklepanju dogovora je razvidno, da so sodelovali tako predstavniki države, kot tudi predstavniki sodišč in sodnikov (in drugih), katerih pravice so se z zahtevanim dokumentom dogovarjale. IP tako ne more pritrditi stališču organa, da gre za notranje delovanje oziroma dejavnost organa in za njegovo interno politiko, saj od tedaj, ko je vsebina nove plačne ureditve za funkcionarje (sodnike) postala del dogovora, pri katerem so sodelovale, ga sooblikovale in na koncu dosegle dogovor, različne, zunanje, strani, ni mogoče govoriti o politiki organa, ampak o dogovorjeni ureditvi in torej ne o notranjem delovanju. Prav tako ne gre za varovanje ali prikaz procesa notranjega razmišljanja, saj je Vlada RS v zvezi s tem, kako namerava urediti plačni položaj obravnavanih funkcionarjev »že razmislila« in domislila, saj je bil Dogovor priloga Sklepa Vlade, s katerim je bila vsebina Dogovora tako potrjena in obenem podano pooblastilo ministricama za podpis. Okoliščina, da je Vlada kasneje svojo odločitev o podanem pooblastilu za podpis (zaradi nepredvidenih stroškov s sanacijo naravne nesreče) spremenila, na to ne vpliva. Čeprav IP meni, da ni izpolnjen prvi od pogojev za izjemo notranjega delovanja, se je v nadaljevanju opredelil tudi do obstoja drugega pogoja.

(12) V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora obravnavani dokument oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja institucije. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa.[3] Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnje procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. X Ips 1613/2011-28 izhaja, da motnje – pri delovanju organa – pomenijo pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne resno ogroženost. Z resno ogroženostjo je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti.

(13) IP ugotavlja, da je organ motnje, ki naj bi z razkritjem dokumentov nastale, utemeljil predvsem s svojimi pogajanji, ki jih vodi s sindikati javnega sektorja, pri čemer ni prepričljivo utemeljil, kako je položaj sodnikov in javnih uslužbencev podoben oziroma v zahtevanih dokumentih povezan. Obenem IP ugotavlja, da navedeni argumenti nasprotujejo stališču predstavnikov države, ki so bili izraženi ob sklenitvi Dogovora. Da položaj zadevnih funkcionarjev in javnih uslužbencev ni povezan do te mere, da bi se ju uredilo hkrati, je za javnost navedla tudi nekdanja ministrica za javno upravo ob sklenitvi Dogovorov.[4] Ob tem se je sklicevala na odločitev Ustavnega sodišča RS. Odločitev Ustavnega sodišča RS št. U-I-722/21-37 z dne 1. 6. 2023, ki je bila objavljena 30. 6. 2023, torej nekaj dni pred sklenitvijo Dogovora, je ugotovila neskladje četrtega, petega in šestega odstavka 5. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in drugega odstavka 10. člena navedenega zakona v zvezi z njegovimi Prilogami 1 in 3, kolikor se nanašajo na sodnike. Ustavno sodišče je v 10. točki svoje odločitve sprejelo stališče, da »na ustavno načelo neodvisnosti sodnikov ni mogoče gledati kot na privilegij sodnikov. Neodvisnost sodnikov je bistvena predpostavka zagotavljanja varstva pravic oseb, ki so udeleženke v sodnih postopkih. Zagotovitev pravice do sodnega varstva, katere sestavni del je tudi pravica do neodvisnega sodnika, lahko pomeni bistveno predpostavko za možnost uresničitve vseh drugih pravic. Uresničitev načela neodvisnosti sodnikov zato služi predvsem tistim, ki potrebujejo sodno varstvo svojih pravic. Neodvisnost sodnikov je tudi predpogoj za njihovo nepristranskost v konkretnih sodnih postopkih, kar vse krepi tudi legitimnost sodstva ter zaupanje javnosti v njegovo delovanje.«. Prav tako je Ustavno sodišče v 73. točki obrazložitve svoje odločbe zapisalo, da je bila stopnja inflacije v primerjalnem obdobju bistveno višja od stopnje rasti sodniških plač, kot takšne so plače očitno neprimerne in zato je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave RS. Plača sodnikov ni ustavno skladna z dostojanstvom sodnikov, njihovo vlogo in odgovornostjo (tč. 76). V zvezi s primerjavo plač sodnikov s plačami zaposlenih v javnem sektorju pa je navedlo, da bi odgovornosti sodnikov moralo biti zagotovljeno ustrezno (dovolj visoko) razmerje med izhodiščno plačo v javnem sektorju in plačami sodnikov. Ob tem je Ustavno sodišče z zgodovinsko razlago pojasnilo, zakaj je trenutni plačni položaj sodnikov v primerjavi z javnim sektorjem drugačen, in sicer je navedlo, da vezava usklajevanja plač sodnikov na dogovore iz kolektivne pogodbe za javni sektor ni ustrezna, saj sodniki pri tem ne morejo sodelovati, prav tako pa je takšno usklajevanje negotovo (glej 121. točko odločbe U-I-772/21-37 z dne 1. 6. 2023). IP tako ugotavlja, da je sklicevanje organa ob nerazkritju Dogovora, ki ga je država sklenila s sodniki, na motnje, ki naj bi jih to imelo na potek usklajevanja plač (preostanka) javnega sektorja, glede na argumente Ustavnega sodišča pravno zmotno in neutemeljeno.

(14) Čeprav glede na navedeno zgoraj ni jasna povezava med zahtevanim dokumentom in pogajanji z reprezentativnimi sindikati za javni sektor, IP lahko sklepa, da bo del zahtevanih dokumentov, ki se nanaša na uvrstitev funkcij v plačne razrede in na vrednost plačnih razredov, relevanten tudi za ureditev sistema plač v javnem sektorju. Pravno relevantna je okoliščina, da se organ sklicuje na motnje ob razkritju dokumenta, pri čemer je nekdanja ministrica za javno upravo javno razkrila že vse bistvene elemente dokumenta. Iz njenih izjav med drugim izhaja,[5] da se bodo plače sodnikov zvišale, da bo dodatek za nezdružljivost 10 %, da sta predsednik Vrhovnega in Ustavnega sodišča uvrščena v najvišji 67. plačni razred, da je novo razmerje plačnih razredov 1:7 (1 proti 7), da bo razlika med najnižje in najvišje plačano funkcijo v sodstvu 23 plačnih razredov, med razredi bo po tri odstotke razlike. Sodnik začetnik bo v 44. plačnem razredu s 4400 EUR bruto. Ob upoštevanju tako javno razkritih informacij s strani nekdanje ministrice za javno upravo, ki je bila najbolj pristojna, da oceni motnje ob razkritju dokumentov, saj je sodelovala tudi pri pogajanjih za ureditev skupnih temeljev sistema plač v javne sektorju in upoštevaje skopo utemeljitev, zakaj bi ob razkritju preostanka Dogovora prišlo do motenj, IP ugotavlja, da tudi drugi pogoj za izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izpolnjen. Stališče organa, da bi razkrivanje dogovora v času, ko še ni podpisan, pomenilo motnjo v delovanju organa, predvsem v smislu morebitno napačnega razumevanja v pogajalskem procesu z reprezentativnimi sindikati javnega sektorja, ni mogoče. Namreč, organ ves čas poudarja, da zahtevani dokument še ni podpisan, ni uveljavljen, in se tako lahko ne realizira in se potencialno spremeni, je lahko zgolj ena od variant, ki ne bo nujno veljavna ureditev in nima pravnih posledic, zato ne more vplivati oziroma zaradi njegovega razkrijta ne more priti do napačnega razumevanja v drugih pogajanjih. Ob tem IP zgolj dodaja, da proces pogajanj (tudi v javnem sektorju) ni stvar prikrivanja informacij, ampak stvar argumentacije, s katero ena stran prepriča drugo. IP tako zaključuje, da nista podana ne prvi ne drugi pogoj za izjemo notranjega delovanja.

(15) Čeprav IP meni, da ni podana izjema notranjega delovanja, je iz previdnosti v nadaljevanju obrazložil tudi zakaj meni, da je podana izjema od izjem. Kot določa tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena, ki določajo izjeme od dostopa, se dostop dovoli (razen v določenih primerih, med katere izjema notranjega delovanja ne sodi), če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali za podatke povezane z opravljanjem javne funkcije (ali delovnega razmerja javnega uslužbenca). Informacije, ki se nahajajo v Dogovoru, urejajo ravno to, in sicer uvrstitev funkcij v plačne razrede in vrednost plačnih razredov sodnikov. Gre torej za informacije, ki so povezane s porabo javnih sredstev, namreč navedeni funkcionarji so plačani iz javnih sredstev. Prav tako pa se urejajo pravice (do plačila) funkcionarjev in gre tako nedvomno tudi za podatke povezane z opravljanjem javne funkcije, in sicer opredelitev posameznih funkcij, število plačnega razreda in vrednost plačnega razreda. Hkrati IP opozarja, da transparentnost ravno te vrste podatkov določa tudi ZSPJS v 38. členu, ki določa, da so plače v javnem sektorju javne, pri čemer so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. To pa so podatki, ki so javni v skladu z ustaljeno prakso IP in Upravnega sodišča. Ob tem okoliščina, da ne gre (še) za veljavno ureditev, ali da je to le ena od možnosti ureditve, na dejstvo, da se ureja materija, ki bo pripeljala do porabe javnih sredstev, ne vpliva.

(16) V obravnavani zadevi je IP presojal, ali obstaja prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta. Drugi odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih, ki jih ZDIJZ določa v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP).

(17) Bistvo presoje testa javnega interesa je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi navedenega testa je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu javnega interesa gre tako za tehtanje, pri katerem je potrebno presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije. IP je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa na katerega se sklicuje organ, torej od interesa organa, da prepreči razkritje podatkov, ki naj bi povzročile napačno razumevanje v pogajalskem procesu, slabša pogajalska izhodišča in posledično oškodovanje proračuna.

(18) Javni interes je abstraktne in splošne narave. Kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala bdeti z vso skrbnostjo. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Odraža se v pravici posameznikov do obveščenosti, da so seznanjeni z odločitvami organov javnih oblasti, še posebej, če te posegajo v njihove pravice in obveznosti, v tem, da mora imeti javnost pri pomembnih družbenih temah dovolj informacij, če naj bi sodelovala v odprti javni razpravi. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, pri informacijah, ki sprožajo širšo javno ali parlamentarno razpravo, pri informacijah, ki kažejo na zlorabo ali prekoračitev pooblastil v poslovanju javnih oblasti, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti.

(19) Pri izvedbi testa interesa javnosti v predmetni zadevi je ključno vprašanje, ali bi razkritje zahtevanega dokumenta dejansko pripomoglo k širši informiranosti javnosti in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot to omogočajo že javno objavljeni podatki. IP je javni interes za razkritje zahtevanega dokumenta prepoznal v dejstvu, da se z zahtevanim dokumentom ureja področje, na katerem je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-772/21-37 z dne 1. 6. 2023 odločilo, da je ureditev položaja neodvisnosti sodstva neustavna. Pri tem je pomemben poudarek, ki iz navedene odločbe izhaja, da je načelo neodvisnosti sodnikov, povezano z v 23. členu Ustave RS, urejeno človekovo pravico, da mora biti sodišče, ki odloča o pravicah in obveznostih posameznikov ter o obtožbah zoper njih, neodvisno. Do neustavnega položaja je prišlo zato, ker je bila stopnja inflacije v primerjalnem obdobju bistveno višja od stopnje rasti sodniških plač, ki se niso usklajevale. Te so očitno neprimerne, izpodbijana ureditev pa je v neskladju z načelom sodniške neodvisnosti, plača sodnikov ni ustavno skladna z dostojanstvom sodnikov, njihovi vlogi in odgovornosti. Ker je Ustavno sodišče povezalo (z realnimi stroški) neusklajeno višino plač sodnikov s kršitvijo načela neodvisnosti sodnikov in človekovo pravico do neodvisnega sodišča, gre posledično za tematiko, ki se nanaša na človekove pravice. Dogovor, ki sanira neustavno ureditev in posledično omogoča izvajanje človekove pravice do neodvisnega sodišča, je materija, ki zadeva širši javni interes. Ne gre zgolj za vprašanje, ali je Dogovor sklenjen na način in v duhu Ustavne odločbe, ki ureditev položaja in plač sodnikov povezuje z njihovo neodvisnostjo. Gre za vprašanje, ali takšen Dogovor ustavno skladno zagotavlja varstvo pravice do neodvisnosti sojenja vsem udeležencem sodnih postopkov. Zahtevani dokument se tako neobhodno nanaša ne samo na sodnike, ampak na vse sedanje, bodoče in potencialne stranke v sodnih postopkih. Javni interes za razkritje zahtevanega Dogovora tako zadeva širšo javnost, kar je pomemben faktor pri presoji, da je podan prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta. Izhajajoč iz tega, je zato nedvomno v interesu širše družbene skupnosti transparentnost države na področju ureditve plač sodnikov, nenazadnje tudi zato, ker načelo neodvisnosti sodišč zadeva vse stranke sodišč.

(20) Ob sklenitvi Dogovora je država delovala transparentno, saj kot je razvidno iz številnih objav v medijih (tako na radiu, televiziji kot tudi v tiskanih in elektronskih),^[6] je po sklenitvi sklicala javno konferenco, ministrica za javno upravo je predstavila potek sklepanja dogovora, razloge za sklenitev, tudi samo vsebino Dogovora v določenih delih do potankosti. Hkrati je bilo izpostavljeno, da je Dogovor uspeh glede na pred tem neuspeli predlog dodatka za sodnike v višini 600 EUR. Slednji je v javnosti vzbudil mnoge razprave o njegovi primernosti.[7] Sklenjeni Dogovor pa je tako v času sklenitve v javnosti vzbudil širše zanimanje, problematika pa je v širši javnosti odmevala in je ves čas, tudi v času odločanja IP,[8] aktualna, tudi če Dogovor ni bil podpisan. Glede na jasno odločitev Ustavnega sodišča, da je stanje ureditve plač sodnikov neustavno brez poznavanja vsebine sklenjenega Dogovora širša javna razprava o tem, ali Dogovor neustavnost sanira, ni mogoča. Prav tako je podan prevladujoč interes javnosti zato, ker, kot je bilo pojasnjeno zgoraj (15), gre za porabo javnih sredstev. Namreč, glede na število sodnikov, ki jih je približno 1100, funkcionarjev Ustavnega sodišča in državnih tožilcev,[9] ne gre za nezanemarljivo število javnih funkcionarjev. Upoštevaje zneske, ki jih je navedla nekdanja ministrica za javno upravo, gre za bistveno zvišanje plač, kar posledično pomeni višjo porabo javnih sredstev. Slednje pa je v javnem interesu, tudi če gre le za eno od možnih rešitev položaja funkcionarjev in ne za že sprejeto. Nedvomno bo povišanje plač vplivalo na javna sredstva, kar je pomembna okoliščina, ki vpliva na to, da se dostop do dokumentov javnosti omogoči. Sodniki so po veljavni ureditvi del enotnega plačnega sistema javnega sektorja. Plačni sistem javnega sektorja velja za ves javni sektor, ki ga sestavljajo proračunski uporabniki (državni organi in samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi, druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti). Plačni sistem javnega sektorja zajema skoraj 3.000 proračunskih uporabnikov in več kot 170.000 zaposlenih v javnem sektorju, za plače katerih se na letni ravni namenja več kot 4 milijarde evrov. Urejen je z Zakonom o sistemu plač v javnem sektorju (ZSPJS), ki določa temeljna in enotna pravila delovanja plačnega sistema ter enotno metodologijo obračunavanja in izplačevanja plač za vse dejavnosti javnega sektorja. Temeljna načela plačnega sistema so enako plačilo za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah, transparentnost in stimulativnost plač. Plačni sistem javnega sektorja temelji na ZSPJS in na njegovi podlagi sprejetih predpisih ter kolektivnih pogodbah.[10] Dostop do sklenjenega Dogovora tako pojasni vprašanje, ali sodniki ostajajo v enotnem sistemu, na kakšen način se vzpostavlja njihov položaj in v kakšnem odnosu oziroma razmerju so do ostalih, ki jih plačni sistem javnega sektorja ureja.

(21) Kot je bilo navedeno zgoraj, se presoja, ali je podan prevladujoč interes javnosti, spreminja glede na potek časa in družbene okoliščine, ki določen čas zaznamujejo. IP tako ne more mimo dogajanja, ki se v času reševanja obravnavane pritožbe odvija v zvezi s pravosodjem. V obravnavanem primeru je v presoji odločitev o zavrnitev dostopa do Dogovora, ki je bil sklenjen, a sicer ne podpisan, za ureditev plačnega položaja sodnikov. V tako imenovanem sodniškem trojčku pa je Ministrstvo za pravosodje pripravilo spremembe Zakona o sodiščih, Zakona o sodniški službi in Zakona o sodnem svetu. Pri tem je v javnosti[11] najbolj odmevala predlagana sprememba ZS-1, v osmem odstavku 117. člena, da sodne odločbe, ki niso objavljene na spletnih straneh sodstva, ne štejejo za informacijo javnega značaja v skladu z zakonom, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in šesti odstavek istega člena, da objavo sodne odločbe na spletnih straneh sodstva glede na merila za objavo sodnih odločb v skladu s tem členom odredi predsednik sodišča na predlog sodečega sodnika, sodnika poročevalca, predsednika senata ali vodje sodnega oddelka. To bi pomenilo, da bi bile nedostopne skoraj vse prvostopenjske in vse druge sodbe, katerih objave predsedniki sodišč ne bi izrecno odredili. V delu, ki se nanaša na ureditev plač sodnikov, pa je tretji odstavek 37. člena predloga Zakona o sodniški službi predvidel, da podatki iz osebnega spisa sodnika v nobenem primeru niso dostopni javnosti. Tudi do sedaj je veljalo, da podatki iz osebnega spisa sodnika niso absolutno javni, vendar pa so, kadar so v neposredni zvezi z opravljanjem javne funkcije (kot so na primer podatki o kvalifikacijah sodnika, ki jih ta mora imeti za opravljanje sodniške službe), dostopni na podlagi dostopa do informacij javnega značaja. Predlagana sprememba bi sodnike, kot edine izmed funkcionarjev vseh treh vej oblasti, katerih podatki v zvezi z opravljanjem javne funkcije so v skladu s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ javni, v celoti izvzela. Pri čemer je Republika Slovenija ratificirala Konvencijo Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov, ki se uporablja od 1. julija 2023 dalje, in s tem podala izrecno izjavo, da konvencija v Sloveniji zavezuje tudi sodno oblast, in sicer v celotni sferi njenega delovanja (tudi sojenju) in kadrovskem delu. Sicer se je Ministrstvo za pravosodje do predlaganih sprememb opredelilo na način, da so narobe razumljene in je pripombe javnosti, vsaj v delu, ki se nanaša na transparentnost sojenja upoštevalo, pa predlagane spremembe in odločitev o tem, da organ ne omogoči dostopa do sklenjenega Dogovora močno krni transparentnost na javno zelo pomembnem področju, pravosodju. Kot je bilo poudarjeno zgoraj, je namen transparentnosti povečati javni nadzor, obveščenost posameznikov in omogočiti preglednost in odprtost delovanja javnega sektorja. Zaradi navedenega je seveda zelo pomembno, da se omogoči javni nadzor tudi nad ureditvijo plač sodnikov. IP tako zaključuje, da javni interes prevlada nad interesom, ki ga zatrjuje organ in da se omogoči dostop do zahtevanega dokumenta tudi na tej podlagi.

(22) Upoštevaje vse navedeno IP zaključuje, da je pritožbi prosilca treba ugoditi in izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, zaradi napačne uporabe materialnega prava, odpraviti. Organ je dolžan prosilcu posredovati zahtevane informacije na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(23) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(24) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] Tako nekdanja ministrica za javno upravo, gospa …. na novinarski konferenci z dne 6. 7. 2023.

[2] Glej na primer članek na MMC z dne 6. 7. 2023»Najnižja plača v sodstvu bo po novi plačni lestvici okoli 4400 bruto«, .

[3] Iz prakse Upravnega sodišča RS na primer izhaja, da se je izjema notranjega delovanja nanaša na sklepe in kolegije ministrstva (Sodba št. I U 896/2015-8, z dne 11. 4. 2016) ali pa magnetogram seje Vlade RS (Sodba št. I U 1837/2014-25, z dne 11. 2. 2016)..

[4] https://www.rtvslo.si/slovenija/vlada-bi-dosezen-dogovor-s-predstavniki-sodne-veje-oblasti-lahko-potrdila-ze-ta-teden/673935.

[5] https://www.delo.si/novice/slovenija/ministrica-za-javno-upravo-sodniki-z-vlado-sklenili-dogovor-o-ureditvi-plac/, Dogovor o ureditvi sodniških plač je dosežen - 24ur.com, Plačni dogovor s sodniki še ta teden (rtvslo.si), Sodniki z vlado potrdili dogovor o novih plačnih razmerjih v sodstvu (rtvslo.si), https://www.delo.si/novice/slovenija/ministrica-za-javno-upravo-sodniki-z-vlado-sklenili-dogovor-o-ureditvi-plac/.

[6] Https://www.gov.si/novice/2023-07-06-s-placnim-dogovorom-smo-prepoznali-pomen-sodstva-in-njegove-neodvisnosti/in vaše opredelitev do navedbe ministrice Sanje Ajanović Hovnik na novinarski konferenci, da je bil dosežen dogovor (s sodniki in tožilci, Plačni dogovor s sodniki še ta teden (rtvslo.si), https://365.rtvslo.si/arhiv/dnevnik/174969545, https://365.rtvslo.si/arhiv/ prvi- dnevnik/174970124, Vlada je potrdila dogovor s sodniki pri plačah (rtvslo.si), https://365.rtvslo.si/arhiv/dogodki-in-odmevi/174970153, Dogovor o ureditvi sodniških plač je dosežen - 24ur.com, idr.

[7] 'Z januarjem sodnikom in tožilcem dodatek v višini 600 evrov bruto' - 24ur.com, https://www.delo.si/novice/slovenija/sodniki-vlada-naj-uresnici-obljubo-in-zagotovi-600-evrov-dodatka/, https://www.rtvslo.si/slovenija/pravno-mnenje-glede-sodniskega-600-evrskega-dodatka-naj-bi-prikimavalo-vladni-resitvi/661356, idr.

[8] https://www.delo.si/novice/slovenija/nova-ideja-za-golobov-happy-end-pri-placah-sodnikov/, z dne 14. 11. 2023 in »Sodni svet danes od pravosodne ministrice pričakuje pojasnila glede ureditve sodniških plač na www. sta.si, dne 9. 11. 2023.

[9] Glede na sistematizacijo delovnih mest bi jih bilo lahko 268, vir: Vlada danes imenovala 13 državnih tožilcev | GOV.SI in www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=PRAV10640.

[10]Vir: https://www.gov.si/teme/placni-sistem/.

[11] Vir: Sodstvo bi se še bolj zaprlo pred javnostjo, Pravna praksa št. 42-43, stran 6-7.