prosilec - Ministrstvo za javno upravo

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval zapisnike Medresorske delovne skupine in poimensko sestavo navedene medresorske delovne skupine. Organ mu je omogočil dostop do sklepov o imenovanju, dostop do zapisnikov pa je zavrnil v celoti, sklicujoč se na 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je pritožbi delno ugodil in organu naložil, da omogoči dostop do treh zapisnikov in dveh delno, saj organ ni izkazal motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V delu, v katerem pa je ugotovil, da iz zapisnikov izhaja razprava o različnih pristopih k reševanju problematike odprave administrativnih ovir, različni pogledi o tem, kaj so ustrezni ukrepi za reševanje zadevne problematike pa je pritrdil organu, da so motnje za delovanje oziroma dejavnost Delovne skupine izkazane. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-32/2023/4

Datum: 10. 2. 2023

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB2, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, z vsemi spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi, ki ga zastopa Odvetniška pisarna … (v nadaljevanju prosilec), z dne 12. 1. 2023, zoper odločbo št. 090-140/2022/2 z dne 29. 12. 2022 (v nadaljevanju izpodbijana odločitev), Ministrstva za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 12. 1. 2023 se delno ugodi in se odločbo št. 090-140/2022/ z dne 29. 12. 2022 Ministrstva za javno upravo v drugi točki izreka delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe posredovati na njegov elektronski naslov skeniran:

-       Zapisnik sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-29 z dne 13. 10. 2022, pri čemer mora prekriti besedilo: drugega odstavka na drugi strani, šestega odstavka na drugi strani za »tujcih.« do »Organizirali«, tretje strani v celoti in 4. strani do »Sklepi«,

-       Zapisnik drugega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-33 z dne 26. 10. 2022, pri čemer mora prekriti besedilo od drugega odstavka na drugi strani do konca prvega odstavka na peti strani,

-       sklepi tretjega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-46 z dne 10. 11. 2022,

-       sklepi četrtega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-69 z dne 24. 11. 2022,

-       sklepi petega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-86 z dne 8. 12. 2022.

2.     V preostalem delu se pritožba zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 26. 11. 2022 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja z naslovom »Nujno: Medresorska delovna skupina – dovoljenja za delo tujcev/Urgenca: zamenjava delodajalca -5. odstavek 37. člena ZTuj, »interpretacija« MNZ««, pri čemer je navedel, da iz medijev (sklic na časopis Delo, članek z naslovom »Ker država menca, so se znašli po svoje«) izhaja, da so na Ministrstvu za javno upravo ustanovili medresorsko delovno skupino, ki se bo ukvarjala z optimizacijo procesov pri izdajanju dovoljenj za delo tujcev. Prosilec zato na podlagi ZDIJZ od organa zahteva, da mu po elektronski poti pošlje poimensko sestavo navedene medresorske delovne skupine ter vse zapisnike dosedanjih sestankov te skupine. Prav tako prosilec poziva organ in medresorsko delovno skupino, da se opredeli do določenega vprašanja. Pri tem navaja, da naj bi Ministrstvo za notranje zadeve na vprašanje ene od upravnih enot, ali lahko upravna enota izda pisno odobritev o zamenjavi delodajalca, če tujec v času vložitve vloge za zamenjavo delodajalca ni več zaposlen, odgovorilo, da za izdajo pisne odobritve v takih primerih ni zakonske podlage, saj naj ne bi bil izpolnjen pogoj iz petega odstavka 37. člena ZTuj-2, ki določa, da lahko tujec, ki ima enotno dovoljenje, v času njegove veljavnosti »zamenja delovno mesto pri istem delodajalcu, zamenja delodajalca ali se zaposli pri dveh ali več delodajalcih«. Pri tem navaja, da takšna interpretacija 5. odstavka 37. člena ZTuj-2 s strani MNZ pomeni izjemno velike težave za ogromno tujih delavcev. Po oceni prosilca gre za več tisoč tujih delavk in delavcev ter članov njihovih družin. Ob tem navaja da tovrstne zakonodajne »interpretacije« škodijo vsem na trgu dela – tako delavcem kot delodajalcem, saj se bodo s takšno interpretacijo navedene določbe, že tako počasni postopki pridobivanja dovoljenj za tuje delavce še bolj podaljšali.

Z izpodbijano odločbo je organ zahtevi prosilca delno ugodil v delu, kjer zahteva poimensko sestavo medresorske delovne skupine, ki se ukvarja z optimizacijo procesov pri izdajanju dovoljenj za delo tujcev, na način, da mu je posredoval: Sklep o imenovanju medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-14 z dne 19. 8. 2022 in Sklep o dopolnitvi sklepa o imenovanju medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-21 z dne 19. 9. 2022. V preostalem delu pa je zahtevo prosilca zavrnil. Iz vsebine obrazložitve organa izhaja, da je v zvezi z zahtevo prosilca prepoznal kot dokumente, ki ji ustrezajo, dva sklepa o imenovanju medresorske delovne skupine in 5 zapisnikov sestankov navedene medresorske skupine. V zvezi s sklepoma o imenovanju medresorske delovne skupine, o dostopu do katerih je zahtevi ugodil, je ugotovil, da sicer vsebujeta osebne podatke, ki pa so javno dostopni, saj gre osebne podatek javnih uslužbencev oziroma funkcionarjev v zvezi z njihovim delovnim razmerjem oziroma javno funkcijo. Glede dela zahteve, ki se nanaša na zapisnike sestankov navedene delovne skupine je identificiral naslednje dokumente: Zapisnik sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-29 z dne 13. 10. 2022, Zapisnik drugega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-33 z dne 26. 10. 2022, Sklep tretjega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-46 z dne 10. 11. 2022, Sklep četrtega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-69 z dne 24. 11. 2022, Sklep petega sestanka medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-86 z dne 8. 12. 2022. Zavrnitev dostopa do navedenih zapisnikov je organ obrazložil z izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri tem je navedel, da so predmet zahteve v obravnavanem primeru zapisniki sestankov Medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev (v nadaljevanju Delovna skupina), ki vsebujejo navedbe tem, ki jih je Delovna skupina obravnavala, zapisniki teh sestankov razkrivajo, kako je Delovna skupina te teme obravnavala in kakšna so stališča posameznih članov Delovne skupine. Iz obravnavanih dokumentov je torej razvidna vsebina obravnavanih zadev, in sicer tudi v smislu širše razprave in podrobnih razlogov za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako je posamezni organ (več organov) razmišljal in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve, ki so prav tako vsebovane v obravnavanih dokumentih. Po vsebini gre torej za dokumente, ki se nanašajo na notranje delovanje organa, saj vsebujejo podatke oziroma informacije, iz katerih bi bilo razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela oziroma, kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa Glede obravnavanih dokumentov je torej nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo obravnavani dokumenti oziroma podatki prestati še specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Organ pojasnjuje, da bi razkritje zapisnikov ter s tem pravnega mnenja javnosti, povzročilo motnje pri delovanju organa, saj zapisniki vsebujejo napotitve, pojasnila, stališča, naloge, kako ravnati na področju varstva pravic tujcev ter vsebuje konkretne odgovore na postavljena pravna vprašanja oziroma pravne dileme, ki so v konkretnem primeru sporna. V teh dokumentih je vsebovana strategija dela organov in materializirana reprezentacija sodelovanja med njimi. V zapisnikih se pojavljajo usmeritvena navodila, smernice, vprašanja itd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko ministrstva čim bolje pripravijo in poskrbijo za področje upravnih zadev tujcev. Gre torej za dokumente, ki si bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa. Organ poudarja, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. Ne gre sicer za zgolj interno komunikacijo v organu, gre za medresorsko notranjo oziroma interno komunikacijo med organi, med katero med drugim spadajo tudi zapisniki mnenja, navodila, smernice in drugi dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Vodenje, lahko bi rekli »predhodnega postopka«, v zvezi z odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev, vzpostavlja razmerje med več organi, katerega bistvo je zaupen odnos med njimi. Lahko bi govorili že o škodi v primeru, ko je zaupanje med organi porušeno. Stališča organov so bila namreč pripravljena za potrebe konkretnega postopka, in ne kot stališča namenjena javnosti na splošno. Če bi vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Zahtevani zapisniki predstavljajo mnenja več organov kot dokument, ki je namenjen pripravi odločitve ministrstva oziroma ministrstev v zvezi z odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev. Organ poudarja, da bi razkritje takšne notranje komunikacije oziroma razprav znotraj organov, v katerih so izražena stališča ali mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih oziroma načrtovanih nalog, ki so namenjena zgolj interni uporabi (za vsebinsko delo organa), povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (organov). Razkritje teh dokumentov bi resno ogrozilo oziroma bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj organov, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje nujno potrebna. Ob razkritju razprav v posameznih zapisnikih se člani ne bi več želeli javno izpostavljati, kar bi pomenilo, da bi bila tudi razprava bolj splošna, kar bi vplivalo na kakovost dela organa, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja v organu (tako tudi sodna praksa v sodbah I U 896/2015-8 z dne 11. 4. 2016 in št. IU 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018). Iz navedenih razlogov je organ ocenil, da ni možen niti delni dostop.

Zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe je prosilec po pooblaščenki vložil pritožbo. V njej med drugim navaja, da zapisnik, ki vsebuje notranje razmišljanje organa in proces izdelave nekega akta, sicer res lahko predstavlja informacijo, za katero je lahko zavrnjen dostop javnosti, vendar to ne velja za vsakršno izmenjavo mnenj med organi. Prav tako ni vsak dokument, prek katerega organi interno ali med seboj komunicirajo, že akt interne komunikacije. Organ pavšalno označuje vsako komunikacijo te vrste kot interno. Zapisnik ne vsebuje le mnenj posameznih članov skupine, ampak je v njih pojasnjeno delovanje skupine, kaj se je na sestanku obravnavalo in morebitni sprejeti sklepi. Prav tako oblikovanje politike dela ne predstavlja informacije, ki bi utemeljeno lahko ostala interna, saj bi oblikovanje takšne politike in razzlogovanje lahko pomagalo pri razlagi bodočih aktov. Predpostavka, da je vsaka komunikacija v organu, ki ni eksplicitno namenjena javnosti, že lahko izvzeta iz sfere podatkov javnega interesa, tako ne drži. Organ bi moral v skladu z načelom transparentnosti in javnosti, ki temelji na 6. členu Zakona o državni upravi (v nadaljevanju ZDU-1), presoditi, ali so zapisniki res v celoti del interne komunikacije in tako ne morejo biti posredovani. Zapisniki tako vsaj delno ne predstavljajo interne komunikacije organov v smislu izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kakor je pojasnjeno. V skladu z načelom 6. člena ZDU-1 ima tako organ sam obveznost, da v čim večji meri poskuša zagotoviti informacije prosilcem, kjer je to le mogoče. V skladu z izjemo vsebovano v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora biti glede informacij, katerih dostop je zavrnjen, opravljen specifičen škodni test. Organ je ugotovil, da zapisniki vsebujejo interno komunikacijo organa, katerih razkritje bi ogrozilo nemoteno delovanje organa. Utemeljitev organa, da bi razkritje reševanja pravnih vprašanj glede dela tujcev ogrozilo delovanje organa, ne more držati. Zapisniki, ki nakazujejo, kako se je pravni problem na tem področju rešil, kvečjemu pripomore k namenski razlagi pravnega pravila. Posredovani zapisniki in dostop do informacij javnega značaja, ki je bil zavrnjen, bi tako omogočil višjo stopnjo pravne varnosti za udeležence teh pravnih razmerij, saj bi jim omogočal boljšo razlago pravnega pravila. Naloga organa je, da presodi kateri od teh dokumentov, ali zgolj deli teh dokumentov, so, kljub temu, da gre za kot sami to imenujejo »predhodni postopek«, lahko vseeno javno dostopni z namenom zagotavljanja višje stopnje pravne varnosti in transparentnosti ter javnosti delovanja javnih organov. Organ prav tako ne utemelji, kako naj bi dostop do zapisnikov vplival na že zaključen postopek odločanja Delovne skupine, ampak samo pavšalno navaja splošna načela in razloge zaradi katerih je dostop do informacij javnega značaj lahko zavrnjen. Navedba, da se organi in njihovi zaposleni zato ne bi več želeli javno izpostavljati ter bi to onemogočilo nemoteno svobodno izražanje stališč organov, ni utemeljena. Zapisniki niso v celoti takšne narave, da bi dostop do njih korenito posegal v interno delovanje organov in onemogočal njihovo nemoteno delovanje.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom dne 27. 1 2023, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Dne 2. 2. 2023 pa je po poizvedbi IP, organ poslal še dokumente, do katerih je omogočil dostop prosilcu.

Pritožba je delno utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP najprej poudarja, da je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki ter obstoj morebitnih izjem od dostopa, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in njihovih odločitev, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Predmet obravnavanega pritožbenega postopka je preveritev utemeljenosti zavrnitve dostopa do celotnih petih zapisnikov Medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev (v nadaljevanju Delovna skupina). Organ svojo odločitev utemeljuje z izjemo notranjega delovanja, prosilec pa nasprotno meni, da ta ni podana oziroma ni podana za celotno besedilo zapisnikov.

Izjema notranjega delovanja organa

Izjemo notranjega delovanja določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

(1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

(2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti.

Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

V konkretnem primeru je organ v celoti zavrnil dostop do petih zapisnikov Delovne skupine. Navedena Delovna skupina je bila ustanovljena s Sklepom o imenovanju medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev št. 010-110/2022-14 z dne 19. 8. 2022, dopolnjeno s sklepom z dne 19. 9. 2022. V navedenih dveh sklepih, do katerih je organ z izpodbijano odločbo prosilcu v celoti omogočil dostop, je navedeno, da so naloge medresorske delovne skupine za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev (na primer v zvezi z izdajo enotnega bivalnega dovoljenja ter delovnega dovoljenja, prijavo prebivališča itd.) zlasti: - izdelava načrta odprave (administrativnih) ovir pri delu organov na prvi stopnji z namenom, da se bodo postopki vodili in izvedli hitreje, znotraj procesnih in materialnih rokov, - ugotovitev možnih poenostavitev materialnih in procesnih določb predpisov ter predlogi potrebnih sprememb in dopolnitev teh predpisov, - predlogi dobrih praks z drugih (upravnih) področij dela, ki bi jih lahko implementirali v konkretno upravno področje, - iskanje možnosti intenzivnejše vključitve informacijskih sistemov v postopek dela. Iz navedenih sklepov izhaja, kaj so cilji Delovne skupine in kaj so predvidena področja, z aktivnostmi na katerih, se želi te cilje doseči. V zvezi z izpolnjevanjem prvega od kriterijev iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katerim mora podatek izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, IP pritrjuje organu, da je ta izpolnjen. Kot pravilno ugotavlja organ, ne gre sicer za zgolj interno komunikacijo v organu (na primer v posameznem ministrstvu, službi, ipd), gre za medresorsko notranjo oziroma interno komunikacijo med organi, ki se manifestira v obliki zadevnih zapisnikov Medresorske delovne skupine. V teh dokumentih je vsebovana strategija dela organov in materializirana reprezentacija sodelovanja med njimi. V zapisnikih se pojavljajo usmeritvena navodila, smernice, vprašanja itd., ki so bila sestavljena z namenom, da lahko ministrstva čim bolje pripravijo in poskrbijo za področje upravnih zadev tujcev. Tudi v skladu s prakso IP je v takšnih primerih, kjer je proces dela (kot je npr. sprejemanja določenega predpisa ali kot v obravnavanem primeru izboljšanje delovanja določenega upravne področja, ki zadeva več resorjev), vezan na sodelovanje med organi, mogoče govoriti o notranjem delovanju organa, ki se seveda ne varuje per se, temveč je varstvo odvisno od vsebine dokumentov. Glede na prakso IP[1] so to zapisniki, mnenja, strategije, konkretna stališča, kar je predmet presoje tudi v konkretnem primeru (in ne na primer urgenc, splošnih dopisov oziroma drugih dokumentov, ki teh lastnosti nimajo), zato se IP strinja, da je v zvezi z zahtevanimi zapisniki, izpolnjen prvi pogoj zatrjevane izjeme.

V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo obravnavani dokumenti oz. podatki prestati še t.i. specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Glede drugega pogoja je Vrhovnega sodišča v sklepu X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011 poudarilo, da že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje - pri delovanju organa - pomenijo (po Slovarju Slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja), je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacij.

Pri utemeljevanju motenj, ki bi nastale za delovanje oziroma dejavnost organa, se organ sklicuje na to, da gre v primeru delovanja Delovne skupine za vodenje »predhodnega postopka«, v zvezi z odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev, kjer se vzpostavlja razmerje med več organi, katerega bistvo je zaupen odnos med njimi. Pri tem navaja, da bi lahko govorili o škodi že v primeru, ko je zaupanje med organi porušeno. Stališča organov so bila namreč pripravljena za potrebe konkretnega postopka, in ne kot stališča namenjena javnosti na splošno. V nadaljevanju pa, da zahtevani zapisniki predstavljajo mnenja več organov kot dokument, ki je namenjen pripravi odločitve ministrstva oziroma ministrstev v zvezi z odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev. Razkritje teh dokumentov bi resno ogrozilo oziroma bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj organov, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje nujno potrebna. Po mnenju IP se je organ zelo splošno opredelil glede tega, kaj je vsebina zapisnikov oziroma je navedel razloge, s katerimi utemeljuje motnje, temelječe na stališčih posameznih članov, organa, na razpravi, pri čemer je očitno, da to ne zajema celotne vsebine zapisnikov in zato ni pravilno uporabil določbe 7. člena DIJZ, ki določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Z vpogledom v zadevne zapisnike IP ugotavlja, da ti vsebujejo listo prisotnih, listo odsotnih, kraj sestanka, napovedan dnevni red, sklepe delovne skupine in v zapisniku z dne 13. 10. 2022 in z dne 26. 10. 2022, tudi zapis povzetka izrečenega s strani posameznih članov Delovne skupine. Po oceni IP lista prisotnih, lista odsotnih, kraj sestanka, napovedan dnevni red in sklepi sestanka ne izpolnjujejo drugega pogoja za izjemo notranjega delovanja. Enako velja za dele zapisnika z dne 13. 10. 2022 in z dne 26. 10. 2022, o katerih je IP s prvo točko izreka te odločbe omogočil dostop tudi do zapisa povzetka izrečenega s strani posameznih članov Delovne skupine. V delu, ki se nanaša na listi prisotnih in odsotnih ter kraj sestanka, je evidentno, da z razkritjem navedenih podatkov motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa ne bi nastale. Prav tako v dnevnih redih in sprejetih sklepih ni mogoče govoriti o razpravi in stališčih posameznikov ali organov, ampak o napovedi tem, ki jih bo Delovna skupina obravnavala in o skupnih zaključkih Delovne skupine. Iz vsebine delov zapisnikov z dne 13. 10. 2022 in z dne 26. 10. 2022, o katerih je IP s prvo točko izreka te odločbe omogočil dostop tudi do zapisa povzetka izrečenega s strani posameznih članov Delovne skupine pa izhaja, da gre za opis realnega stanja zadevnega upravnega področja tujcev, kot so ga zaznale upravne enote, ki vodijo na prvi stopnji postopke s tega področja in resorna ministrstva. Prav tako so razvidni opisi dosedanjega dela na zadevnem področju, dosedanjih prizadevanj resornih ministrstev za istimi cilji, opis že izvedenih ukrepov in izobraževanj, odzivi nanje in predlogi novih izobraževanj, ter kaj je bilo že javno objavljeno. Prav tako ni mogoče sprejeti teze organa, da bi motnje v delovanju in dejavnosti organa nastale, če bi bila razkrita opažanja o ugotovljenih težavah strank postopkov in podatek o tem, v kakšni fazi je določena sprememba predpisa. Iz sklepov zapisnikov izhaja, kaj je Delovna skupina sklenila oziroma dogovorila, da bo posamezno ministrstvo izvedlo in določitev časovnih okvirov s tem v zvezi. Po mnenju IP tudi iz obrazložitve organa ne izhaja navedbena podlaga za utemeljitev motenj za navedene dele zapisnikov, zato je IP s prvo točko izreka te odločbe organu naložil, da omogoči dostop do dela zapisnika z dne 13. 10. 2022 in z dne 26. 10. 2022 ter zapisnika tretjega, četrtega in petega sestanka v celoti.

Po drugi strani pa IP pritrjuje organu, da v delu zapisnikov z dne 13. 10. 2022 in z dne 26. 10. 2022, glede zapisa povzetka izrečenega s strani posameznih članov Delovne skupine, v zvezi s katerimi je IP zavrnil pritožbo, motnje pri delovanju oziroma dejavnosti Delovne skupine obstajajo. Namreč v navedenih delih zapisnikov so razvidni: komentiranje predlogov posameznih resorjev, opredelitev do prednosti in slabosti predlogov, stališča, izražanje pohval, pri čemer ni razvidno, ali gre za osebna ali uradna stališča, kako posamezen član predlaga, da bi morali koraki odprave administrativnih ovir potekati, lastne izkušnje članov Delovne skupine iz teh postopkov. Iz navedenih delov zapisnikov tako izhaja razprava o različnih pristopih k reševanju problematike odprave administrativnih ovir, različni pogledi o tem, kaj so ustrezni ukrepi za reševanje zadevne problematike. Namen, ki ga zasleduje Delovna skupina je v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko njeni člani, predstavniki resornih ministrstev in služb v postopku sprejemanja predlogov ukrepov za odpravo administrativnih ovir s področja upravnih zadev tujcev, odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Razkrivanje obravnavanih dokumentov bi predstavljalo tudi manj sodelovanja in kritičnega razmišljanja prisotnih na sestanki, kar bi vodilo tudi v slabše pripravljene in ne nujno najboljše možne predloge rešitev in izboljšav. Da je izpolnjen pogoj motenj v delovanju in dejavnosti organa je pritrdil Upravno sodišče RS v zadevi št. I U 1594/2016-25 z dne 28. 11. 2018, ko je presojalo dostop do zapisnikov kolegija Ministra za izobraževanje, znanost in šport ter Urada RS za mladino. Iz navedene sodbe izhaja, da bi razkritje takšne notranje komunikacije oziroma razprav znotraj organa, v katerih so izražena stališča ali mnenja, povzetki dogajanj ali izvedenih oziroma načrtovanih nalog, ki so namenjene zgolj interni uporabi (za vsebinsko delo organa), povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Tudi po presoji sodišča bi razkritje teh dokumentov resno ogrozilo oziroma bistveno vplivalo na svobodno in odkrito izražanje stališč, namenjenih interni rabi znotraj organa, ki so za njegovo učinkovito in uspešno delovanje nujno potrebna. Ob razkritju razprav v posameznih zapisnikih se člani ne bi več želeli javno izpostavljati, kar bi pomenilo, da bi bila tudi razprava bolj splošna, kar bi tudi po presoji sodišča vplivala na kakovost dela organa, s čimer bi bil resno ogrožen proces odločanja v organu. Takšnemu stališču pa pritrjuje tudi nedavna praksa Upravnega sodišča RS v sodbi št. IV U 117/2022-15 z dne 10. 1. 2023. Ob tem IP dodaja, da se do argumenta prosilca, da ker zapisniki vsebujejo razlago pravnih pravil, kar je pomembno za javnost na splošno, ni rabil opredeliti, saj takšna razlaga ali stališča iz zapisnikov, ki so predmet obravnavanega postopka, ne izhajajo.

Ker je organ v delu zahtevanih dokumentov napačno uporabil materialno pravo, saj motnje v delovanju oziroma dejavnost Delovne skupine niso podane, je napačno ugotovil, da je izjema varstva notranjega delovanja podana in ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ o delnem dostopu do dokumentov. IP je pritožbi prosilca glede dostopa do zapisnikov Delovne skupine delno ugodil, kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločitev v tem delu delno odpravil in s svojo odločbo sam rešil zadevo. Glede preostalega dela pritožbe je IP ugotovil, da je odločitev organa pravilna, saj je izjema varstva notranjega delovanja organa podana, zato je pritožbo na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka

[1] ^{Glej na primer odločbo IP št. 090-225/2021 z dne 7. 9. 2021, ki ji je pritrdilo Upravno sodišče v sodbi I U 1506/2021-12 z dne 24. 8. 2022.}