prosilec - Ministrstvo za finance

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval kontrolni list za posamezno občino, organ pa je ugotovil, da kontrolni list predstavlja delovni pripomoček organa za pripravo končnega dokumenta in zahtevo zavrnil zaradi izjeme notranjega delovanja. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da gre za dokument, ki predstavlja delovni pripomoček organa, zato je prvi kriterij za zatrjevano izjemo podan, ni pa sledil organu, da bi ob razkritju dokumenta nastale motnje pri delovanju organa. IP zatrjevane izjeme ni ugotovil, saj nista bila podana oba od pogojev za navedeno izjemo, zato je pritožbi prosilca v celoti ugodil in organu naložil, da mu posreduje zahtevani dokument.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-3/2025/3

Datum:   3. 2. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 23. 12. 2024, zoper odločbo Ministrstva za finance, Prežihova ulica 4, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-52/2024/5 z dne 11. 12. 2024, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo       

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 23. 12. 2024 zoper odločbo Ministrstva za finance št. 090-52/2024/5 z dne 11. 12. 2024 se ugodi in se odločba odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati:

- Kontrolni list za odloke sprejetih proračunov občin za leto 2024; Idrija, 19. 4. 2024.«

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. 

Obrazložitev:

(1) Prosilec je 13. 121. 2024 od organa zahteval, da mu v elektronski obliki pošlje kopijo kontrolnega lista z rezultati za Občino Idrija iz Analize sprejetih odlokov o proračunih občin za leto 2024.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 090-52/2024/5 z dne 11. 12. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) in zahtevo prosilca zavrnil. Ugotovil je, da je za namen izdelave Analize sprejetih odlokov o proračunih občin za leto 2024 pripravil interni obrazec z delovnim nazivom kontrolni list, v katerem je ob pregledu odlokov o proračunih občin zabeležil ugotovitve, vezane na posamezno občino. Občine namreč letno sprejmejo odlok o proračuni občine, usmeritve za pripravo katerih pa jim v okviru priročnika za pripravo proračunov občin za posamezno leto posreduje ministrstvo. Ker so odloki nekaterih občin neskladni s priročnikom, se je izdelala analizo, ki je javno objavljena na spletni strani ministrstva in je bila poslana vsem občinam. Skupni izsledki ugotovitev iz kontrolnega lista so zajeti v analizi. Kontrolni list je bil delovni pripomoček organa, pripravljen za potrebe izdelave analize. Po mnenju organa bi razkritje dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa. Poleg ugotovitev so namreč v dokumentu različne zabeležke, opombe oz. komentarji, namenjeni notranji komunikaciji znotraj organa. Predstavljajo notranje razmišljanje zaposlenih, razkritje javnosti pa bi povzročilo napačno razumevanje, ki bi imelo za posledico resno oviro za nadaljnje delo organa. Organ bi moral opombe pojasnjevati vsaki od 212 občin, kar bi ohromilo poslovanje organa. S tem bi se tudi izničilo namen skupne analize.

(3) Zoper izpodbijano odločbo je prosilec 23. 12. 2024 vložil pritožbo. Meni, da gre za dokument, ki podaja natančnejše informacije o izvedenem pregledu občine Idrija. Če združevanje ugotovitev ne predstavlja motnje, potem tudi informacije posameznega kontrolnega lista ne morejo predstavljati motnje v delovanju organa. Prav tako dodaja, da je zaprosil zgolj za dokument in ne za pojasnila. Hipotetična napoved, da prosilec ne bi pravilno razumel dokumenta in si ga  tolmačil drugače kot organ je mogoča pri slehernem dokumentu in kot takšna posega v pravico prosilca. Dodaja tudi, da če so na kontrolnem listu podatki, ki bi bili vsebovani v zbirnem rezultatu analize, bi jih lahko organ prekril in omogočil delni dostop do dokumenta. Z razkritjem posameznega dokumenta se namen skupne analize ne bo spremenil.

(4) Organ je pritožbo prosilca odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-52/2024/8 z dne 7. 1. 2024, istega dne je tudi posredoval zahtevani dokument.

Pritožba je utemeljena.

(5) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Iz vsebine pritožbe izhaja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

(6) Za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ morajo biti kumulativno izpolnjeni naslednji pogoji:

- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

- organ mora z njo razpolagati in

- nahajati se mora v materializirani obliki.

(7) V obravnavani zadevi je sporno, ali dokument z nazivom Kontrolni list za odloke o sprejetih proračunih občin za leto 2024, Idrija, 19. 4. 2024, predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali ti podatki predstavljajo izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, obstoj katere je organ zatrjeval v izpodbijani odločbi.

(8) Izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je podana, če sta biti kumulativno izpolnjena dva kriterija:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).

(9) Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Gre za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t. i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pri tem je treba besedo »motnje« razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. V upravno sodni praksi[1] je zavzeto stališče, da za utemeljitev obravnavane izjeme zadostuje že bistveno nižja stopnja ogroženosti, pri čemer navaja, da motnja pomeni pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa. Po mnenju IP v obravnavani zadevi (ki se nanaša na vsebino, ki niti ni primerljiva z vsebinami, ki so bile predmet presoje v zgoraj navedenih sodbah Upravnega sodišča RS) ni razumno pričakovati, da bi razkritje obravnavanega dokumenta povzročilo kakršnekoli pojave, ki ne bi bili usklajeni s pravilnim oziroma normalnim delovanjem organa, kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju.

(10) Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. Smiselno enako pa izhaja tudi iz slovenske upravno sodne prakse.[2]

(11) IP je po vpogledu v dokument sledil ugotovitvi organa, da je bil ta izdelan v zvezi oz. za namen pregleda zakonitosti odloka o proračunu določene občine in predstavlja delovni pripomoček organa pri izdelavi analize, s katerim je organ sistematično, po posameznih sklopih, preverjal ustreznost sprejetih proračunov občin, ugotovitve pa je združil in objavil v Analizi, ki je vsebovala pregled za vseh 212 občin za leto 2024. Obravnavni dokument predstavlja vnaprej pripravljen obrazec, v katerem je organ označil določena dejstva glede pregledanega odloka (da/ne/ni relevantno). Iz spisovne dokumentacije ni razvidno, da bi bil dokument poslan izven organa oziroma pripravljen za potrebe drugega organa. Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da obravnavani dokumenti izpolnjujejo prvi kriterij izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(12) IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali je glede obravnavanih dokumentov izpolnjen tudi drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obstoj motenj pri delovanju organa v zvezi z razkritjem kontrolnega lista je organ v izpodbijani odloči utemeljeval z navedbami, da dokument vsebuje zabeležke, opombe in komentarje, namenjene notranji komunikaciji znotraj organa. Te opombe predstavljajo notranje razmišljanje zaposlenih, razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje dokumenta. IP ugotavlja, da dokument ne vsebuje notranjega razmišljanja organa oz. uradnika, njegovih osebnih mnenj in subjektivnih stališč. Dokument ima sicer ročno dopisana določena dejstva, vendar ta vsebinsko in vrednostno ne predstavljajo takšnih informacij, da bi jih bilo mogoče šteti za notranje razmišljanje uradnika, ki izkazujejo njegovo subjektivno stališče glede obravnavane zadeve ali osebno mnenje glede konkretnega dokumenta. Prav tako iz zabeležk ni razvidno, da bi uradnik podajal svoje osebne poglede in zaznave znotraj postopka analize. Z navedeno izjemo ni mogoče varovati vsake ročno zabeležene opombe, temveč zgolj tiste, iz katerih izhaja razmišljanje uradnika, ki predstavlja njegovo notranjo zaznavo določenih vprašanj in problematike, ne zgolj npr. zabeležbo posameznega odstavka ali člena.

(13) IP poudarja, da je pri ugotavljanju motenj, ki bi bile posledica razkritja obravnavanega dokumenta, treba upoštevati dejstvo, da je organ skupne ugotovitve opravljene analize razkril v Analizi sprejetih odlokov o proračunih občin za leto 2024, v katerih je objavljen kontrolni list s skupnimi rezultati vseh občin. Navedena analiza je javna in jo je organ tudi že posredoval občinam. V navedeni analizi iz posameznih kategorij izhaja, da posamezno poglavje ali dejstvo vsebujejo vsi odloki (rezultat 100%), torej je mogoče že iz same analize predvidevati, kaj je označeno tudi na posameznem kontrolnem listu posamezne občine). Iz Analize izhaja tudi, kaj je bil namen in cilj analize in kako je organ izvedel postopek, kakšne so bile njegove konkretne ugotovitve in stališča. Iz Analize je javno dostopnih že mnogo več informacij, kot jih vsebuje obravnavani dokument. Zato ni razumno pričakovati, da bi razkritje obravnavanega dokumenta kakorkoli povzročilo motnje v smislu, kot jih zatrjuje organ (da bi zaradi razkritja prišlo do napačnih interpretacij oziroma napačnega razumevanja dokumenta), še posebej ne ob upoštevanju dejstva, da so določeni podatki predvidljivi že iz skupne Analize. Poleg  tega organ z ničemer ni konkretiziral teh svojih navedb (npr. z navedbo, na katere konkretne ugotovitve iz obravnavanega kontrolnega lista naj bi se te motnje nanašale). Organ hipotetično navaja, da bi napačno razumljene opombe moral vsakokrat pojasnjevati, kar bi v primeru, če bi imelo vprašanja 212 občin, prestavljajo izdatno število zahtevkov za pojasnila, pri čemer organ spregleda, da je prosilec zahteval kontrolni list zgolj za eno občino in ne za 212 občin. Prav tako je nerazumno pričakovati, da bi vsi, ki bi se z dokumentom seznanili, napačno razumeli njegovo vsebino in organ zasipali z vprašanji za pojasnila. Prav tako ni utemeljen strah, da bi bil s tem izničen namen celotne analize, da občine preučijo skupne ugotovitve organa in jih primerjajo z vsebino svojih odlokov. S seznanitvijo s posameznim kontrolnim listom občine ne bodo izgubile možnosti, da preučijo tudi skupne ugotovitve in skupni pregled vseh občin. IP posledično ne more slediti navedbi, da z razkritjem posameznega kontrolnega lista, ne bi dosegli učinka odprave v odlokih občin ugotovljenih nepravilnosti, saj takega zaključen ni razumno pričakovati. Organ namreč domneva, da bodo občine sposobne odpraviti nepravilnosti le tako, da jim bodo dostopni rezultati skupne analize, če bi jim bili pa dostopni še rezultati analize po posameznih občinah, pa odprava nepravilnosti ne bi bila več dosežena. IP se s takšnim razmišljanjem ne more strinjati, saj razkritje posameznega kontrolnega lista v ničemer ne izniči skupne Analize in zmožnosti občine, da se ravna po njej. Po pregledu Kontrolnega lista, kot tudi skupne Analize, IP ugotavlja, da zahtevani dokument ne vsebuje nobenih mnenj oz. razmišljanj organa, ki bi lahko povzročili motnje v delovanju organa, kar bi potencialno lahko bilo predmet varovanja z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi vsebine obravnavanega dokumenta IP ugotavlja, da razkritje zahtevanih informacij organu ne more povzročiti pravno relevantne škode v smislu 11. točke prvega odstavka 6. člen, kaj šele, da bi bilo delovanje organa zaradi razkritja onemogočeno.

(14) Pri presoji je vselej treba upoštevati, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. IP je po preučitvi vsebine celotne zadeve, kot je opisana že zgoraj, ugotovil, da v konkretnem primeru pavšalnim in hipotetičnim navedbam organa glede motenj za delovanje organa ni mogoče slediti. Organ nastanka škode na takšen način ni izkazal z dokaznim standardom »onkraj dvoma«, saj je za dosego tega dokaznega standarda treba zatrjevane motnje zatrjevati v zvezi s konkretnimi dejstvi, sicer bi bil namen obravnavane izjeme popolnoma izvotljen, saj bi bila ob tako široki razlagi podana v vseh primerih, kjer obstaja potencialna verjetnost, da bi prosilci po ZDIJZ napačno interpretirali oziroma napačno razumeli ugotovitve organa, kar pa zagotovo ni bil namen zakonodajalca, sicer ne bi predvidel škodnega testa kot pogoja za utemeljitev obravnavane izjeme.

(15) Vsled navedenemu je IP zaključil, da drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. točke prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ glede obravnavanega dokumenta ni podana. IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ni ugotovil. IP je zato pritožbi prosilca na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP ugodil in odločil tako, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

(16) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(17) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. sodbi Upravnega sodišče RS št. I U 896/2015-8 z dne 11. 4. 2016 in št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018.

[2] Npr. sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1594/2016-15 z dne 28. 11. 2018 (15. točka obrazložitve).