prosilec - Mestna občina Maribor

POVZETEK:

Organ je prosilcu v delu zahteve dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil, in sicer na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ (v delu zahteve pa je izdal sklep o zavrženju, o katerem je IP odločil v okviru drugega pritožbenega postopku). IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Ker je organ predmetno zahtevo prosilca zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ ter se zato ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. IP je torej pritožbi prosilca ugodil in vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-348/2022/2

Datum:  21. 12. 2022

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 28. 11. 2022, zoper odločbo MESTNE OBČINE MARIBOR, Ulica heroja Staneta 1, 2000 Maribor (v nadaljevanju: organ), št. 0902-56/2022-3 z dne 23. 11. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 28. 11. 2022 se ugodi in se odločba MESTNE OBČINE MARIBOR, št. 0902-56/2022-3 z dne 23. 11. 2022, odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 6. 10. 2022, na podlagi ZDIJZ, od organa zahteval:

-       vse poizvedbe oziroma »Zahtevke za potrditev uporabnikov za preveritve ponudb v informacijskem sistemu e-JN – e-Dosje«, kot jih je naročnik posredoval Ministrstvu za javno upravo v postopku Javnega naročanja št. objave JN003821/2022, in tudi posebej v postopku javnega naročanja št. objave JN005988/2022: »IZVEDBA GRADBENO OBRTNIŠKIH IN INŠTALACIJSKIH DEL ZA IZGRADNJO OBJEKTA: ZDRAVSTVENA POSTAJA MAGDALENA«, in sicer za vse gospodarske subjekte, ki jih je v obeh postopkih javnega naročanja preverjal;

-       posredovanje izpisa iz modula »Moje poizvedbe«, ki jih je naročnik ustvaril v e-Dosje v postopku Javnega naročanja št. objave JN003821/2022, in tudi posebej v postopku javnega naročanja št. objave JN005988/2022: »IZVEDBA GRADBENO OBRTNIŠKIH IN INŠTALACIJSKIH DEL ZA IZGRADNJO OBJEKTA: ZDRAVSTVENA POSTAJA MAGDALENA«, in sicer za vse gospodarske subjekte, ki jih je v obeh postopkih javnega naročanja preverjal;

-       posredovanje »Poročil o izvedeni ponudbi«, kot jih je naročnik pridobil iz e-Dosjeja v postopku Javnega naročanja št. objave JN003821/2022 in tudi posebej v postopku javnega naročanja št. objave JN005988/2022: »IZVEDBA GRADBENO OBRTNIŠKIH IN INŠTALACIJSKIH DEL ZA IZGRADNJO OBJEKTA: ZDRAVSTVENA POSTAJA MAGDALENA«, in sicer za vse gospodarske subjekte, ki jih je v obeh postopkih javnega naročanja preverjal.

Kot način seznanitve je določil sken na naveden naslov elektronske pošte prosilca.

Organ je o zahtevi prosilca, ki se nanaša na postopek javnega naročila št. JN005988/2022, odločil z odločbo št. 0902-56/2022-3 z dne 23. 11. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil v celoti. Uvodoma je navedel, da ZDIJZ predstavlja konkretizacijo pravice dostopa do informacij javnega značaja ter v zvezi s tem izpostavil prvi odstavek 1. člena ZDIJZ, nato pa se je opredelil do pojma informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da v konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in da z njimi razpolaga v materializirani obliki, sporno je, ali so zahtevani podatki prosto dostopni ali ne. V nadaljevanju je tako izpostavil posamezne določbe Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju: ZJN-3)[1], in sicer enajsti in dvanajsti odstavek 77. člena, pa tudi Pravilnika o enotnem informacijskem sistemu na področju javnega naročanja[2] (v nadaljevanju: Pravilnik), in sicer 1. člen, drugo točko 2. člena in 7. člen. Navedel je tudi, da je v skladu z določbami od 9 do 12 odstavka 77. člena ZJN-3 vzpostavljen enotni informacijski sistem, namenjen elektronskemu preverjanju kandidatov, ponudnikov, podizvajalcev in drugih gospodarskih subjektov, na čigar zmogljivosti se sklicuje kandidat ali ponudnik, v nekaterih nacionalnih uradnih evidencah (v nadaljevanju: e-Dosje), ki ga ureja Pravilnik. Iz vsebine Pravilnika je po oceni organa razumeti, da je namenjen izključno naročnikom v postopkih javnega naročanja, ki so z njim dolžni ravnati v skladu z določbami le-tega. E-Dosje se uporablja za preverjanje prijav in ponudb v postopkih javnega naročanja, izvedenih na podlagi ZJN-3 ali Zakona o javnem naročanju na področju obrambe in varnosti (v nadaljevanju: ZJNPOV)[3] in za preverjanje obstoja razlogov za razvezo pogodbe ali okvirnega sporazuma, navedenih v 67. členu ZJN-3. Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in transparentnost delovanja organov ter omogočiti enako uresničevanje pravice vseh fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Obstajajo pa tudi izjeme od prostega dostopa, ki zavezancem omogočajo varovanje informacij, nastalih pri opravljanju njihovih javnopravnih nalog. Po ZDIJZ je torej obseg informacij, s katerimi se je mogoče seznaniti, v primerjavi z ZJN-3 širši, poleg tega pa lahko zahtevo za dostop do informacij javnega značaja poda vsakdo in ne le ponudnik, ki je sodeloval v postopku posameznega javnega naročila. ZJN-3 sicer določa, da javni postanejo vsi dokumenti javnega naročila (razen tistih, ki vsebujejo poslovne skrivnosti ter osebne ali tajne podatke), vendar je kljub temu treba pri obravnavi zahteve po ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki vsebujejo poslovne skrivnosti ter osebne ali tajne podatke, dosledno upoštevali njegove posebne določbe. Prosilec je z ločeno vlogo že zahteval dokumentacijo celotne ponudbe oziroma dokumentacijo izbranega ponudnika …, skupaj z morebitnimi pozivi naročnika na dopolnitev te ponudbe in dopolnitvami tega ponudnika, kot je bila predložena v postopku javnega naročila, ki se je vodil pod št. objave JN005988/2022. Ker je bil postopek javnega naročanja v navedeni konkretni zadevi pravnomočno zaključen, je organ obravnaval zahtevo po določbah ZDIJZ. Zadevi je bilo delno ugodeno s posredovanjem dokumentov, iz katerih so razvidne specifikacije ponujenega blaga, storitve ali gradnjo in količine iz te specifikacije, cene na enoto, vrednost posamezne postavke in skupne vrednosti iz ponudbe, posredovanje ostalih dokumentov pa je organ zavrnil iz razloga varovanja poslovne skrivnosti. Dokumentacija izbranega ponudnika v postopku javnega naročila, za katero je organ ocenil, da jo lahko posreduje skladno z določili ZDIJZ, je bila vlagatelju zahteve že posredovana. Glede na vse navedeno organ ocenjuje, da želi prosilec glede na obseg in vsebino zahteve, ki se ne nanaša samo na izbranega ponudnika, ampak na vse ponudnike, ki so sodelovali pri postopku javnega naročila št. JN005988/2022, nadzirati delo organa pri vodenju konkretnega javnega naročila, saj so bili absolutno javni podatki, kot so opredeljeni v ZJN-3 v zvezi s pravnomočno zaključenim javnim naročilom št. objave JN005988/2022, že posredovani. Organ je tako ocenil da je vlagatelj prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Preko postopkov po ZDIJZ namreč po oceni organa izvaja kontrolo dela organa, kar bi se lahko štelo za zlorabo pravice v smislu petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Zaradi navedenega je organ odločil kot to izhaja iz dispozitiva izpodbijane odločbe. O zahtevi prosilca, ki se nanaša na postopek javnega naročila št. JN003821/2022 pa je organ odločil ločeno s sklepom št. 0902-56/2022-2 z dne 22. 11. 2022.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 28. 11. 2022, ker se ne strinja z navedbo, da je bil postopek objave pod št. JN003821/2022 neuspešno zaključen in da do oddaje javnega naročila v tem postopku ni prišlo. Odločitev o zavrnitvi vseh ponudb z dne 28. 11. 2022 pod 2. točko izreka navaja, da bo naročnik po pravnomočnosti odločitve začel nov postopek oddaje javnega naročila skladno z b. točko prvega odstavka 4. člena ZJN-3 – konkurenčni postopek s pogajanji, v katerega bodo vključeni vsi ponudniki, ki so v neuspelem postopku predložili ponudbe v skladu s formalnimi zahtevami javnega naročanja, ki izpolnjujejo pogoje za sodelovanje in za njih ne obstajajo razlogi za izključitev. S to odločitvijo je naročnik pod obrazložitev, točka 2, navedel, da je ponudba prosilca vsebuje vse obrazce, dokazila in izjave v vsebini, kot je bila zahteva v dokumentaciji z oddajo javnega naročila, in da je prav tako pri ponudniku izkazano izpolnjevanje vseh pogojev za sodelovanje, hkrati pa je izkazan neobstoj za izključitev. Prosilec zato želi, da mu organ kot naročnik pojasni, kdaj je preverjal njegovega novega podizvajalca …, in zakaj ga ni pozval na ponovno zamenjavo podizvajalca oziroma zakaj ga ni izključil že v Odločitvi o zavrnitvi vseh ponudb z dne 28. 7. 2022, ampak šele v Odločitvi o oddaji javnega naročila z dne 16. 9. 2022, ko je bila Odločitev z dne 28. 7. 2022 že pravnomočna.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 0902-56//2022-6 z dne 12. 12. 2022, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil izpodbijano odločbo, sklep organa št. 0902-56//2022-2 z dne 22. 11. 2022, zahtevo prosilca, odločitev o zavrnitvi vseh ponudb št. 4102-1540/2021-34 z dne 27. 7. 2022 ter odločitev o oddaji javnega naročila št. 4102-1540/2021-74 z dne 16. 9. 2022 ter poziv za odpravo nezakonitosti z dne 26. 9. 2022, ki ga je posredoval organu prosilec v zadevi št. JN005988/2022.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga. Sporno v obravnavanem primeru je, ali je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja, zato se IP najprej opredeljuje do tega instituta.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

Splošno o zlorabi pravice

Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona)[4], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Navedel je tudi, da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava)[5], ustavnosodne presoje[6] in sodne prakse Vrhovnega sodišča[7].

Ker se je IP do teoretičnega vidika zlorabe pravice v svojih odločbah že večkrat opredelil, ko je presojal odločitve organov oziroma zavezancev (npr. odločbe IP št. 090-21/2015, št. 090-157/2015, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6), pravne teorije o pojmu zlorabe pravice na tem mestu ne navaja ponovno.

Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice dostopa institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru

Predmet presoje IP je torej zahteva prosilca z dne 6. 10. 2022. IP ugotavlja, da so zahtevane informacije konkretno navedene, prav tako iz zahteve izhaja način seznanitve. Zahteva torej obsega obvezni sestavini zahteve, ki ju določa ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena.

Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, je pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba upoštevati kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in praksi, npr.:

-       ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami[8];

-       pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[9];

-       vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[10];

-       zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[11];

-       vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[12];

-       z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom, …[13];

-       zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[14];

-       za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[15].

IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev oziroma elementov, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

Po oceni IP predmetna zahteva ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh, in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Glede na navedbe organa v izpodbijani odločbi namreč obstoj pogojev za informacije javnega značaja v obravnavanem primeru ni sporen, in dejstvo je, da se zahtevane informacije nanašajo na postopek javnega naročila, ki mora biti nedvomno transparenten. IP tako ugotavlja, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni. Kot je IP že večkrat zapisal v svojih odločbah, javni del ponudbe nedvomno predstavljajo tudi podatki, na podlagi katerih naročnik ugotavlja izpolnjevanje zahtevanih pogojev iz razpisne dokumentacije, ocenjuje in razvršča ponudbe ter skladno z merili iz razpisne dokumentacije izbere primerno ponudbo. V primeru neizpolnjevanja pogojev bi namreč morala biti ponudba izločena, zato morajo biti v postopku dostopa do informacij javnega značaja prosto dostopni vsi tisti podatki, ki predstavljajo ne le merila, temveč tudi pogoje. Drugi odstavek 35. člena ZJN-3, ki kot absolutno javne podatke določa podatke o specifikaciji ponujenega blaga, storitve ali gradnje in količini iz te specifikacije, ceno na enoto, vrednost posamezne postavke in skupno vrednost iz ponudbe, določa namreč kot absolutno javne podatke tudi vse tiste podatke, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Torej tudi v primeru, da bi bila v obravnavanem primeru podana izjema od dostopa (npr. izjema varstva poslovne skrivnosti), bi bila ta v določenem delu nedvomno presežena, ko gre za podatke, ki se ne morejo določiti kot poslovna skrivnost. Ko gre za podatke o porabi javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, to pomeni, da volja stranskega udeleženca na njihovo razkritje nima vpliva, ker predstavljajo absolutno javne podatke. Zahteva, ki je povezana s porabo javnih sredstev, ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ po 2. členu ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev.[16] Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.

IP na tem mestu izpostavlja še sodbo Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. Iz te sodbe izhaja stališče sodišča, da se mora »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja, ki so javno dostopni, dostop omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen« (točka 19 obrazložitve). Iz sodbe pa izhaja tudi, da okoliščine, ki lahko predstavljajo morebitne kršitve izven postopka po ZDIJZ, niso stvar postopka po ZDIJZ, ampak drugih postopkov (točka 19 obrazložitve).

Nadalje IP ugotavlja, da je objektivno težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega v ničemer ni konkretno opredelil. Kot že navedeno, mora utemeljitev obstoja zlorabe pravice vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja, kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, pa je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej, zato mora biti utemeljitev organa na tej pravni podlagi zelo konkretna. Na podlagi posredovanih dokumentov in navedb organa ni mogoče ugotoviti, da bi priprava zahtevanih podatkov vplivala na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava predmetne zahteve prosilca prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ namreč ni konkretno pojasnil, kateri drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi in kako bi obravnava zahteve prosilca lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahteve prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. IP tako ugotavlja, da v obravnavani zadevi ni mogoče govoriti, da je prosilec z načinom vlaganja prekomerno zasipal organ z delom, kar bi posledično predstavljalo oviro za njegovo učinkovito delo, ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih.

Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov ter nadaljnjega dela s temi dokumenti zaradi morebitnega obstoja izjem po ZDIJZ. Iz izpodbijane odločbe namreč ni določno razvidno, kako bi zahteva prosilca, z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplivale na delo organa, koliko dela organu bi povzročila in kako bi to delo vplivalo na ostale delovne naloge pri organu zaposlenih javnih uslužbencev. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[17] Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[18] Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[19] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Breme dokaza o nerazumnosti naloge, upoštevaje sodbo, namreč nosi tisti, ki se nanj sklicuje, v obravnavanem primeru torej organ.[20]

Ob navedenem pa IP izpostavlja še 7. člen ZUP, iz katerega izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da vložitev zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravice. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[21] takšnega ravnanja prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, kot to ocenjuje organ, ne glede na to, da je prosilec s to drugo zahtevo razširil njen obseg zahtevanih dokumentov. Zahteva se namreč nanaša na porabo javnih sredstev in na informacije določene vrste.

IP pa opozarja tudi na 14. člen ZUP, v skladu s katerim je sicer treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja, zavarovanja pravic in pravnih koristi strank ter izda zakonita in pravilna odločba. Iz navedene določbe torej izhaja, da to načelo ne sme iti v škodo načela zakonitosti in načela materialne resnice.

Po oceni IP v obravnavanem primeru tudi niso podani drugi elementi oziroma kriteriji zlorabe pravice dostopa. Ni namreč mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru govorili o ponavljajočih se vlogah za isto zadevo oziroma provokacijah in nagajivosti ter posledično o navideznem uveljavljanju pravic. Prav tako zahteva ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. IP je namreč vpogledal v zahtevo in ugotovil, da je konkretna in korektna.

IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja.

Napotila organu prve stopnje za odločanje v ponovljenem postopku

Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. Organ je namreč predmetno zahtevo prosilca zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavanje in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. čl. ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanega dokumenta javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Ob tem IP pripominja, upoštevaje pojem informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza, zato zavezanci niso dolžni odgovarjati na vprašanja, s katerimi se od zavezanca pričakuje pojasnila, mnenja in podobno, da bi zadostili zahtevi prosilca. Zavezanci po ZDIJZ so torej dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali ga  (ponovno) pridobiti, če z njim v času zahteve ne razpolagajo (več). IP pa dodaja še, da mora organ pri obravnavi zadeve izhajati iz načela erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in če jih presodi še, ali je informacija prosto dostopna vsem, ne le prosilcu.

V primeru obstoja katere od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[22] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilcu posredovana zahtevana informacija javnega značaja.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Povedano drugače, poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[23] Pri tem je treba upoštevati tudi določbe ZJF, ki v tretjem odstavku 2. člena kot enega od načel zakona določa načelo učinkovitosti in gospodarnosti. Občina je namreč porabnik javnih sredstev, zato na trgu ne nastopa brez omejitev, česar se morajo zavedati tudi poslovni subjekti, ki vstopajo v takšna obligacijska razmerja. IP je sicer o dostopu do informacij javnega značaja v postopkih javnega naročanja odločal že velikokrat (npr. odločbe IP št. 090-19/2016, št. 090-183/2016, št. 090-306/2017, št. 090-143/2018, št. 090-224/2018, št. 090-266/2018, št. 090-76/2019, št. 090-191/2019, št. 090-148/2021, št. 090-266/2021, št. 090-255/2021, št. 090-273/2021, št. 090-279/2021, št. 090-210/2021, št. 090-171/2022, št. 090-192/2022, št. 090-194/2022, št. 090-222/2022).

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz izpodbijane odločbe in posredovane dokumentacije namreč ne izhaja, da bi organ pritegnil ponudnika v postopek.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilca ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[24] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21, 10/22, 74/22 – odl. US in 100/22 – ZNUZSZS.

[2] Uradni list RS, št.  37/18

[3] Uradni list RS, št.  90/12, 90/14 – ZDU-1l in 52/16.

[4] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[5] Uradni list št., 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a)

[6] Npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98.

[7] Npr. sodba  Vrhovnega sodišča št. II Ips 247/94.

[8] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[9] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[10] Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[11] Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[12] Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[13] Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[14] Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[15] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[16] Več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72.

[17] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[18] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[19] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[20] Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

[21] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[22] Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22.

[23] Tako tudi sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[24] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20 - ZFRO.