prosilec - Mestna občina Maribor

POVZETEK:

Prosilec je od Mestne občine Maribor zahteval vse račune za elektriko za glavno občinsko stavbo za leto 2021. Organ je njegovo zahtevo zavrnil z obrazložitvijo, da zahtevana informacija ne izvira iz njegovega delovnega področja. IP tej obrazložitvi v pritožbenem postopku ni sledil. Računi za porabljeno elektriko, kot knjigovodske listine, ki so podlaga za izplačilo iz občinskega proračuna, so nedvomno v zvezi z javnopravnimi nalogami organa, kot jih določa Zakon o javnih financah. Finančno poslovanje organa ni prosto in neregulirano niti ne poteka iz »lastnih« sredstev, ampak gre za javnofinančno področje, ki je urejeno z javnopravnimi predpisi, iz katerih za organ izhajajo določene obveznosti, posledično pa informacije, ki iz tega izvirajo, zapadejo pod delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ. Posledično je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-89/2022/5

Datum: 25. 3. 2022

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………..(v nadaljevanju prosilec), z dne 9. 3. 2022, zoper odločbo Mestne občine Maribor, Mestne uprave, Ulica heroja Staneta 1, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), št. 0902-4/2022-2 z dne 22. 2. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 9. 3. 2022 zoper odločbo Mestne občine Maribor št. 0902-4/2022-2 z dne 22. 2. 2022 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je pri organu dne 18. 1. 2022 vložil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, s katero je zahteval račune za elektriko za glavno stavbo občine za leto 2021. Z zahtevano informacijo se je želel seznaniti v elektronski obliki.

O zahtevi prosilca je organ dne 22. 2. 2022 izdal odločbo št. 0902-4/2022-2, s katero je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ med drugim navedel definicijo informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ ter pojasnil, da informacijo javnega značaja predstavlja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa. Navaja, da pojem delovnega področja ZDIJZ ohranja kot nedoločen pravni pojem in opredelitev njegovega pomena prepušča upravnopravni teoriji in sodni praksi. V teoriji je mogoče zaslediti poudarek, da je pojem delovnega področja po vsebini del javnopravnega delovanja organa, torej izvajanje javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa. Ker pa je delovno področje zavezancev lahko različno, je pri upravnih organih njihovo delovno področje opredeljeno z njihovimi pristojnostmi. Pri tem je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju države pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastveno odločanje ali neoblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21.2.2002). Povedano drugače, to pomeni, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDUZ le tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Tako je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno to, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru ni mogoče govoriti o informaciji, ki izvira iz delovnega področja organa in torej ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Zato je organ, ki z njo razpolaga, ni dolžan posredovati osebi, ki tako informacijo zahteva (sodba Vrhovnega sodišča Slovenije, Sodba I Up 122/2006-3). Organ dalje ugotavlja, da so delovna področja, na katerih imajo občine v skladu s svojo splošno pristojnostjo naloge, primeroma opredeljene v Zakonu o lokalni samoupravi. Konkretno je večina občinskih nalog določena v zakonih, ki urejajo posamezna področja javne uprave (prostorsko načrtovanje, graditev objektov, lokalne javne službe varstva okolja, osnovno šolstvo, varstvo otrok in druge). Splošna pristojnost omogoča občini, da si pristojnosti določa tudi s svojimi predpisi. V tem primeru jih samostojno opravlja, nanašajo se samo na njene prebivalce, ob tem pa ne posega v pristojnost države in drugih občin, zagotavlja lastne vire financiranja, infrastrukturo in kadre. Država lahko občini prenese v opravljanje posamezne naloge iz državne pristojnosti, če za to zagotovi tudi sredstva. Gre za sistem delegiranih pristojnosti, ki občinam omogoča, da pravna razmerja v zvezi s prenesenimi nalogami urejajo s svojimi podzakonskimi predpisi, jih izvajajo po svojih organih in upravi ter v okviru svoje odgovornosti. Organ meni, da ob upoštevanju opredelitve delovnega področja organa, plačevanje računov za elektriko za glavno stavbo na naslovu Ul. heroja Staneta 1, 2000 Maribor, nedvomno ne sodi v delovno področje organa v smislu ZDIJZ, ampak gre za stroške, ki sodijo med obratovalne stroške. Glede na navedeno zahtevana dokumentacija ne izpolnjuje enega izmed kriterijev, ki so opredeljeni v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira

iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb in ni izpolnjen kriterij, da gre za delovno področje organa. Posledično je organ zahtevo prosilca zavrnil.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 9. 3. 2022 pri organu vložil pritožbo (dalje izpodbijana odločba). Navaja, da meni, da informacija, ki jo je zahteval, in sicer računi za elektriko za glavno stavbo občine za leto 2021, sodi v delovno področje organa. Poraba elektrike organa po njegovem predstavlja porabo javnih sredstev, kar pomeni, da je kot prosilec zahteval podatek, ki je po samem zakonu, v skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, javen. V skladu s stališčem, ki ga je zavzelo Upravno sodišče RS dne 7. 10. 2020 v sodbi I U 1544/2018-51, je treba pojem porabe javnih sredstev razlagati ob upoštevanju namena ZDIJZ, ki je v zagotovitvi javnosti in odprtosti delovanja organov ter omogočanju uresničevanja pravic pravnih in fizičnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. V tem smislu gre za vsako ravnanje s stvarnim premoženjem (premičnine in nepremičnine) samoupravnih lokalnih skupnosti, kamor sodi tudi upravljanje, torej skrb za pravno in funkcionalno urejenost. Kot izhaja iz mnenja ministrstva za javno upravo v zvezi z informacijami javnega značaja občine o porabi javnih sredstev z dne 14. 7. 2011, je IP večkrat odločil, da je razpolaganje in upravljanje s premoženjem občin javno. Dalje iz mnenja izhaja, da je organ dolžan posredovati podatke, ki predstavljajo informacijo javnega značaja, razen če obstoji eden od zakonsko določenih razlogov, vendar pa se ne glede na njihov morebiten obstoj dostop do informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Javni interes, ki se kaže v zahtevi po nadzoru nad gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev, prevlada. Prosilec v skladu z navedenim vztraja pri posredovanju javnih informacij, in sicer podatkov o računih za elektriko za glavno stavno občine za leto 2021.

Organ je pritožbo prosilca dne 16. 3. 2022, z dopisom št. 0902-4/2022-4 z dne 14. 3. 2022, odstopil IP v reševanje, pri čemer je navedel, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi.

Ker organ odstopu pritožbe ni priložil celotne dokumentacije, ga je IP, s pozivom št. 090-89/2022/2 z dne 16.3. 2022, pozval k predložitvi slednje, in sicer, naj mu posreduje informacije, ki jih je zahteval prosilec, to je račune za elektriko za glavno stavbo občine za leto 2021. Prav tako je IP organ pozval, naj pojasni, kdo je bil plačnik računov za elektriko za glavno stavbo občine za leto 2021 in iz katerih sredstev so bili navedeni računu poravnani.

Organ je na poziv IP odgovoril dne 21. 3. 2022, in sicer je odgovoril, da se električna energija za glavno stavbo Mestne občine Maribor, delno plačuje iz proračuna Mestne občine Maribor PP211710-materialni stroški v obsegu 65,49% od zneska mesečnega računa, v obsegu 34,51% od zneska mesečnega računa pa plača Upravna enota Maribor, saj ima poslovne prostore v isti stavbi. Navedeno velja za vsa leta poslovanja Mestne občine Maribor in Upravne enote Maribor na naslovu Ulica Heroja Staneta1, 2000 Maribor, tudi za leto 2001.

Organ je IP dne 25. 3. 2022 posredoval še primer kompleta računov za električno energijo za en mesec v letu 2021. Pojasnil je, da je račun izdan za več lokacij skupaj, na odredbi za izplačilo pa je posebej označeno, koliko je znesek za Ul. heroja Staneta 1 (prva vrstica v tabeli na prvi strani odredbe je znesek, ki ga plača Upravna enota, na drugi strani odredbe je znesek, ki ga plača MOM, oba zneska z DDV).

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ v skladu s 1. odstavkom 1. člena ZDIJZ zavezanec po tem zakonu, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, saj jih je v pritožbenem postopku delno predložil IP. Sporno pa je vprašanje, ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Ta je dostop zavrnil z argumentom, da računi za elektriko ne spadajo pod definicijo informacije, ki izvira iz delovnega področja organa, čemer prosilec nasprotuje in se sklicuje, da gre za porabo javnih sredstev, citira pa tudi prakso IP in Upravnega sodišča glede upravljanja s stvarnim premoženjem občin.

Pri presoji, ali gre za delovno področje organa, IP izpostavlja stališče Vrhovnega sodišča[1], po katerem je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo.

IP ugotavlja, da se zahteva prosilca nedvomno nanaša na področje, ki je urejeno z javnopravnimi predpisi. Kot izhaja iz odgovora organa z dne 21. 3. 2022, so bili stroški elektrike za glavno občinsko stavbo v letu 2021 plačani iz občinskega proračuna, plačnik stroškov pa je organ, na katerega so tudi izstavljeni vsi predmetni računi. Finančno poslovanje organa kot mestne občine je javnopravno regulirano, in sicer v več zakonih in podzakonskih aktih. Tako Zakon o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, s spremembami in dopolnitvami), ki ureja financiranje nalog iz občinske pristojnosti, v 4. členu določa, da morajo biti vsi prejemki in izdatki občine zajeti v občinskem proračunu (torej tudi materialni stroški za plačilo operativnih stroškov, kamor spada tudi poraba električne energije), sestavo, pripravo in izvrševanje občinskega proračuna pa določa zakon, ki ureja javne finance. Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11, s spremembami in dopolnitvami – ZJF) ureja tudi sestavo, pripravo in izvrševanje proračuna lokalnih samoupravnih skupnosti ter v 2. členu pravi, da se sredstva proračuna uporabljajo za financiranje funkcij državnih in občinskih organov, za izvajanje njihovih nalog in druge namene, ki so opredeljeni z ustavo, zakoni ali občinskimi predpisi ter v višini, ki je nujna za delovanje in izvajanje njihovih nalog in programov. Pri pripravi in izvrševanju proračuna je treba spoštovati načeli učinkovitosti in gospodarnosti. 54. člen ZJF dalje določa, da mora vsak izdatek iz proračuna imeti za podlago verodostojno knjigovodsko listino, s katero se izkazuje obveznost za plačilo ter da je treba pravni temelj in višino obveznosti, ki izhaja iz verodostojne knjigovodske listine, pred izplačilom preveriti in pisno potrditi. Računi za porabljeno elektriko, kot knjigovodske listine, ki so podlaga za izplačilo iz občinskega proračuna, so torej nedvomno v zvezi z javnopravnimi nalogami organa, kot jih določa ZJF. Povedano drugače, finančno poslovanje organa ni prosto in neregulirano niti ne poteka iz »lastnih« sredstev organa, ampak gre za javnofinančno področje, ki je urejeno z javnopravnimi predpisi, iz katerih za organ izhajajo določene obveznosti, posledično pa informacije, ki iz tega izvirajo, zapadejo pod delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ in zgoraj citirane prakse Vrhovnega sodišča RS.

IP ob tem dodaja, da je treba pojem delovnega področja v smislu 4. člena ZDIJZ obravnavati široko, v smislu,  da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi, torej tudi v zvezi z izvajanjem finančnega poslovanja, h kateremu ga, kot organ javnega sektorja, zavezujejo veljavni javnopravni predpisi. IP v tem delu ni sledil stališču organa, da je delovno področje zavezancev pri upravnih organih opredeljeno le z njihovimi pristojnostmi. Iz mnenja MJU 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 tako izhaja, da informacije javnega značaja predstavljajo praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. ZDIJZ namreč izrecno ne določa, katere vrste informacij so javnosti dostopne, a hkrati nobene a priori tudi ne izključuje. Informacija se lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Eno izmed področij delovanja organa je tudi materialno – finančno poslovanje, kamor sodijo tudi izplačila iz občinskega proračuna za porabljene materialne stroške električne energije. Informacije javnega značaja so torej, po mnenju ministrstva za javno upravo, vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd. Da so računi za opravljene storitve pri zavezancih informacije javnega značaja, je IP sicer odločil že v več zadevah, npr. v odločbi št. 090-71/2022 z dne 4. 3. 2022 in št. 090-282/2016 z dne 10. 3. 2017, ki je bila potrjena s sodbo Upravnega sodišča RS št. IU 787/2017-37 z dne 19. 6. 2019.

Upoštevajoč vse zgoraj navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru zahtevane informacije sodijo v delovno področja organa. Ker je organ v izpodbijani odločbi s tem v zvezi napačno uporabil materialno pravo, posledično pa nepopolno ugotovil dejansko stanje je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

Organ je v ponovnem postopku dolžan najprej ugotovitvi, kateri dokumenti so predmet zahteve prosilca (torej v katerem delu gre za račune za električno energijo za glavno stavbo organa v letu 2021). Ko bo organ te dokumente identificiral, mora dalje presojati njihovo vsebino in se opredeliti do vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ) oz. ali je glede zahtevanih informacij podana katera od izjem, ki organom omogoča (delno) zavrnitev zahteve prosilca. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja so naštete v 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.

IP še opozarja, da tudi če bo organ ugotovil morebiten obstoj katere od izjem od prostega dostopa, mora v nadaljevanju (glede na naravo zahtevanih dokumentov) upoštevati tudi tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, po katerem so podatki o porabi javnih sredstev absolutno javni. Ob tem IP še pojasnjuje, da kadar gre za podatke, ki so že po zakonu javni, organ v postopek ni dolžan pritegniti subjektov, ki so predmetne račune izdali, to je dobaviteljev električne energije. V skladu z določbo prvega odstavka a26.a člena ZDIJZ je v postopku z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni.

Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da je pritožba prosilca utemeljena, zato  je IP, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo v 1. točki izreka odpravil ter odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz točke 2. izreka te odločbe in sklepa.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:.

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Sodbi št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 in št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 (točka 12).