prosilec - Mestna občina Ljubljana

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilca za dostop do pisma, ki ga je župan poslal predsedniku Republike Srbije. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ zahtevanega pisma nima v posesti in da pismo ne sodi v delovno področje organa. Gre namreč za osebno pismo, v katerem je župan izrazil svoje osebno mnenje, njegova vsebina pa se ne nanaša na delovno področje organa. IP je poudaril, da je tudi pri javnih funkcionarjih treba upoštevati pravico do tajnosti pisem, kadar gre za dejavnost, ki jo je posameznik, ki sicer opravlja javno funkcijo, izvajal v okviru svojega zasebnega življenja.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-285/2025/5

Datum: 5. 8. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 19. 6. 2025, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-52/2025-2 z dne 9. 6. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 19. 6. 2025 zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, št. 090-52/2025-2 z dne 9. 6. 2025, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)           Prosilec je v zahtevi z dne 26. 5. 2025 od organa zahteval, da mu posreduje pismo podpore župana …, poslano predsedniku Republike Srbije …. Pismo naj bi bilo poslano … z elektronskega naslova organa in z logotipom organa, po poročanju v javnih medijih pa naj bi ga posredovala naslovniku vodja kabineta župana.

(2)           Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo št. 090-52/2025-2 z dne 9. 6. 2025. Povzel je 4. člen ZDIJZ in pojasnil, da je bila preverba opravljena v centralni elektronski evidenci dokumentarnega gradiva organa po več možnih kriterijih oz. ključnih besedah. Zahtevani dokument ni bil najden. Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Ker organ ne razpolaga z zahtevanim dokumentom, kriterij materializirane oblike ni izpolnjen. Poleg navedenega se zahteva nanaša na osebno korespondenco župana organa. Osebna korespondenca funkcionarjev organa po vsebini ne sodi v delovno področje organa in ni del dokumentarnega gradiva organa. Ker organ z dokumentom ne razpolaga, hkrati pa dokument po vsebini ne sodi v delovno področje organa, niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, zato je organ zahtevo prosilca zavrnil. Navedeno je skladno tudi z odločbo IP št. 090-107/2025/4 z dne 4. 4. 2025, v kateri je bil v enaki zadevi prosilec zavrnjen na podlagi enakih razlogov

(3)           Dne 19. 6. 2025 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-52/2025-2 z dne 9. 6. 2025, v kateri je navedel, da organ ni v celoti in popolnoma ugotovil dejanskega stanja. Organ ni konkretiziral nobenega kriterija oziroma nobene ključne besede, po katerih je iskal zahtevani dokument niti ni navedel, v katerih evidencah znotraj centralnega elektronskega sistema evidentiranja dokumentarnega gradiva organa je poizvedbe opravil. Zaradi zgolj pavšalnih navedb o neobstoju zaprošenega dokumenta je organ kršil določila 214. člena zakona ZUP, ker odločba ne vsebuje konkretiziranih razlogov in konkretnih dokazov, na katere je oprl ugotovljeno dejansko stanje, niti konkretiziranih, zgolj pavšalne, razloge zaradi katerih zahtevku prosilca ni bilo ugodeno. Iz neobrazložene prerekane odločbe ni mogoče ugotoviti, ali je organ v postopku ugotavljanja dejanskega stanja stvari sploh preveril podatke oziroma elektronske podatke in dokumente, ki se hranijo v informacijskem sistemu organa, torej tudi na e-strežnikih glavnega elektronskega predala oziroma elektronske pisarne organa. Iz obrazložitve tudi ni moč ugotoviti, ali je organ opravil poizvedbe pri vodji kabineta župana in županu, ali posedujeta zahtevani dokument. Zaradi odsotnosti oziroma umanjkanja teh relevantnih dejstev in dokazov o teh dejstvih prerekane odločbe ni mogoče učinkovito preizkusiti, kar samo po sebi pomeni bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Iz obrazložitve prerekane odločbe ni razvidnih nobenih konkretnih dejstev in dokazov, ki utemeljujejo ugotovitev organa, da se vsebina nanaša na osebno korespondenco župana, prav tako odločba ne vsebuje nobenih razlogov, dejstev in dokazov, da vsebina zahtevanega dokumenta ne sodi v delovno področje organa, niti ni konkretizirano katerega organa, župana, občinskega sveta ali nadzornega odbora občine oziroma občine kot organa lokalne samouprave. Če župan, še toliko bolj pa, če v imenu župana uporabi občinski e-naslov in pošlje dopis z glavo mestne občina ali z uradnim logotipom na županovo zahtevo njegova podrejena uslužbenka, konkretno vodja kabineta, potem se tak dopis  ne more šteti za oseben oziroma zaseben. Župan ali po njegovem naročilu zaposleni javni uslužbenci organa tudi ne smejo oziroma ne morejo pošiljati zasebnih pisem na obrazcu z glavo organa, ne da bi se to štelo za uradni dokument. Če uporabi uradno e-predlogo dokumenta z uradno glavo/logotipom organa, mora biti dokument evidentiran v skladu z Uredbo o upravnem poslovanju. V kolikor ni evidentiran in hranjen v ustrezni evidenci, ga mora organ pridobiti in shraniti v skladu z veljavnimi predpisi. Glavni elektronski predal organa se po prepričanju prosilca šteje za zbirko dokumentarnega gradiva, če vsebuje uradno komunikacijo, ki še ni bila prenesena v dokumentni sistem organa. Nenazadnje je bilo z uradnega elektronskega naslova organa poslana na uradni službeni elektronski naslov državnega organa druge države, predsednika Republike Srbije. Podatki, shranjeni na e-poštnem strežniku organa, so v takih primerih del upravne evidence, ki jo je treba obravnavati skladno z zakonodajo o arhiviranju in varstvu dokumentarnega gradiva. Če dokumenti niso arhivirani ali prepisani v drug sistem, je e-poštni strežnik nosilec evidence in s tem zavezan za varovanje, hranjenje in morebitno izločanje gradiva v skladu z roki, določenimi v klasifikacijskem načrtu in pravilniku o upravnem poslovanju. Organ mora tudi zagotoviti možnost pregledovanja pošte, prejete in poslane z uradnega elektronskega naslova organa. Če je pismo poslano na uradnem občinskem papirju z logotipom, to nasprotuje trditvi o zasebni naravi. Uradna glava in uporaba službenih sredstev (npr. pošta, elektronski sistem) so kazalci, da gre za službeno komunikacijo. Sodišča in tudi IP je v dosedanji praksi poudarjal, da je oblika in formalna podoba odločilna za klasifikacijo dokumenta. Tudi IP je v upravnem postopku po ZDIJZ dolžan preveriti vse okoliščine, ne le izjavo vodje kabineta. Če, in sodeč po odločbi IP, na katero se sklicuje organ v prerekani zavrnilni odločbi, sta IP in uradna oseba organa očitno odločila, ne da bi zaprošeni dokument videla, vanj vpogledala oziroma proučila vsebino, kar je v tej zadevi pravno pomembna (relevantna) in odločilna procesna pomanjkljivost. Poleg tega je iz prerekane odločbe organa, kot tudi odločbe IP, na katero se organ sklicuje, očitno umanjkanje potrebnih postopkovnih ukrepov in dejanj, ki bi omogočili objektivno in popolno ugotovitev dejanskega stanja stvari. Kot izhaja iz odločb, niso bile izvedene niti poizvedbe in pregledi strežnikov e-pošte oziroma glavnega e-predala organa. Nadalje iz prerekane odločbe ni razvidno, ali poseduje v svoji elektronski pošti zahtevani dokument vodja kabineta župana, oziroma zakaj ga ne poseduje, če ga morebiti ne, itd. Po ZDIJZ ter ZUP mora organ preučiti dejansko vsebino in kontekst, ne le subjektivne trditve deležnikov pri ustvarjanju, oblikovanju in pošiljanju zahtevanega dokumenta z elektronskega naslova organa na službeni elektronski naslov predsednika Republike Srbije. Skratka iz prerekane odločbe je očitno, da postopek v korist župana ni bil izveden strokovno, nepristransko in pravilno. Iz vseh zgoraj navedenih razlogov prosilec meni, da je pravilnost in zakonitost presoje uradne osebe organa kot tudi IP v odločbi, na katero se organ v prerekani odločbi sklicuje, nepravilna in nezakonita še zlasti zato, ker razen pavšalnih navedb ne vsebuje zadosti razlogov in nobenih dokazov (čeprav jih odločba po kogentnih določilih 214. člena ZUP mora vsebovati), da je bilo dejansko stanje zadeve popolnoma in objektivno ugotovljeno. Zgolj izjava na primer vodje kabineta župana ali druge zaposlene osebe organa ne more nadomestiti objektivne ugotovitve dejanskega stanja stvari, torej defacto vpogleda in preučitve vsebine pisma. Šele objektivno in celovito ugotovljeno dejansko stanje predstavlja po zakonu zadosten materialni substrat, ki omogoča pravilno presojo narave in namena vsebine pisma, subsumcijo oziroma uporabo materialnega predpisa ter pravilno in zakonito odločitev, ali je zahtevani dokument informacija javnega značaja ali ne oziroma, ali je morda le del dokumenta informacija javnega značaja. Na primer, glava dokumenta, datum dokumenta, podpis župana so po dosedanji praksi IP in sodni praksi zagotovo informacije javnega značaja kot tudi del vsebine pisma, ki so jo citirali ali povzeli in objavili v uradu srbskega predsednika, zatem pa so jo povzeli tudi nekateri srbski in slovenski mediji, kot to izhaja tudi iz prispevka objavljenega na spletni strani 24ur.com (…). Če so navedbe v prispevku, objavljenem na spletni strani 24ur.com, točne, in sicer, da župan ni hotel pokazati oziroma dati pisma na vpogled IP, je to dejstvo pomembno pravno in postopkovno tako z vidika dolžnosti in pristojnosti uradne osebe organa, še toliko bolj pa IP v tej zadevi. Obenem pa županovo in morebiti tudi drugih javnih uslužbencev organa onemogočanje izvedbe zakonitega in pravilnega uradnega postopka po ZDIJZ s tem, ko ne predložijo zahtevanega dokumenta na vpogled, vzbuja utemeljen sum opustitve dolžnega ravnanja župana oziroma uradnih oseb organa, ki izvira (dolžnostno ravnanje), iz položaja in funkcije župana ali uradnih oseb zaposlenih v organu, s tem pa tudi znake inkriminirane zlorabe uradnega položaja. Sodeč po prerekani odločbi organa kot tudi po odločbi IP, na katero se organ sklicuje, župan zahtevani dokument še vedno poseduje vendar ga v uradnem upravnem postopku noče dati na vpogled uradni osebi organa, niti IP. Po prerekani odločbi in odločbi IP sodeč pa ga očitno poseduje tudi organ, in sicer v e-obliki na strežnikih elektronske pošte organa. V kakšni obliki oziroma na kašen način, če sploh, sta uradna oseba organa in IP vpogledala oziroma poskušala vpogledati v zahtevani dokument na strežnikih e-pošte organa, iz prerekane odločbe niti odločbe IP ni mogoče razbrati in zato tudi ne učinkovito preizkusiti ugotovitev oziroma odločitve. Iz odločbe je razviden le poskus iskanja dokumenta po nekonkretiziranih iskalnih parametrih v centralni elektronski evidenci, ki pa v prerekani odločbi ravno tako ni opredeljena oziroma njena vsebina, razen oblika (elektronska), ni konkretizirana. Prosilec je še enkrat izpostavil ključne pritožbene vidike in predlagal, da organ odločbo odpravi oziroma dopolni postopek tako, da bo dejansko stanje ugotovljeno strokovno, popolnoma predvsem pa objektivno in nepristransko oziroma, da bo odločitev organa pravilna in zakonita. Enako in iz istih razlogov pričakuje tudi od IP, če mu bo organ pritožbo kot neutemeljno odstopil v nadaljnjo obravnavo. To pričakovanje je utemeljeno tudi s sodno prakso SEU, še zlasti z nedavno sodbo v zadevi T-36/23 z dne 14. 5. 2025.

(4)           Organ je pritožbo z dopisom št. 090-52/2025-4 z dne 24. 6. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP. Organ je še pojasnil, da se dejansko stanje zadeve na njegovi strani ni spremenilo. Poizvedba v evidenci dokumentarnega gradiva je bila opravljena v centralni evidenci SPIS 1.45, z uporabo različnih ključnih besed, kot so »pismo«, »…«, »predsednik Srbije« ipd. in zahtevan dokument ni bil najden. Z vpogledom v elektronsko pošto funkcionarjev ali javnih uslužbencev bi uradna oseba organa posegla v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti, za izvedbo tega ukrepa pa niso bili izpolnjeni temeljni pogoji.

(5)           Prosilec je dne 29. 6. 2025 poslal še dopolnitev pritožbe, v kateri je navedel:

1. Pismo je bilo poslano z uradnega elektronskega predala organa, z uporabo uradnega glave/logotipa občine. Pismo je bilo poslano v okviru uradnih funkcij župana, čeprav ga je podpisal župan osebno, je nastalo v okviru njegove javne funkcije s sodelovanjem podrejene javne uslužbenke, vodje kabineta, uporabo službenega elektronske naslova in info-komunikacijskih sredstev, uporabo uradnega logotipa oziroma predloge dokumenta z logotipom organa.

2. Osebna korespondenca pomeni zasebno komunikacijo, ki ni povezana z opravljanjem javnih pooblastil. V tem primeru je pismo poslano z uradnega elektronskega predala in z uporabo uradnih simbolov organa, kar kaže na uradni značaj. Podpora predsedniku druge države je dejanje, ki presega osebno raven in ima politični in javni pomen. Dejstvo, da so srbski mediji objavili del oziroma povzetek vsebine, dodatno kaže na javni interes in pomen dokumenta.

3. Po ZDIJZ je informacija javnega značaja vsaka informacija, ki jo ima v posesti organ javnega sektorja in je nastala pri opravljanju javnih pooblastil. Pismo, poslano z uradnega elektronskega predala mestne občine in podpisano z županovim imenom, je jasno nastalo pri opravljanju javnih pooblastil. Tudi če župan trdi, da je pismo »osebno«, je to vprašanje, ki ga mora organ preveriti na podlagi dejstev, ne zgolj na podlagi njegove izjave ali izjave vodje kabineta župana.

4. Po ZDIJZ ima prosilec pravico do vpogleda v dokument, ki je informacija javnega značaja. Organi so dolžni informacijo poiskati in jo dati na vpogled, ne smejo se zanašati zgolj na izjave župana ali njegovih sodelavcev. Župan je »organ« občine oziroma lokalne samouprave in je v upravnem postopku dolžan dati pismo, poslano z e-naslova in logotipom organa, na vpogled uradni osebi organa, ki vodi in odloča v upravnem postopku po ZDIJZ, še toliko bolj pa IP. Zavrnitev dostopa prosilcu brez predhodnega vpogleda v dokument, ki ga župan očitno poseduje, in brez tehtnega preverjanja je nestrokovna in nezakonita.

Prosilec je še enkrat povzel svoje pravne argumente za izpodbijanje odločbe in zaključil, da odločitev organa in IP, da pismo ni informacija javnega značaja, temelji na nepopolnem in površnem preverjanju ter na slepem zaupanju v trditve župana in njegovega kabineta. IP in organ ne smeta in ne moreta biti pasivna, še manj pa poslušna županu in njegovi vodji kabineta in slepa pri ugotavljanju dejanskega stanja stvari v zadevi. Pismo je nastalo v okviru javnih pooblastil (naročilo za posredovanje podrejeni sodelavki, uporaba službenega elektronskega naslova in komunikacijskih sredstev, uporaba službenega obrazca oziroma logotipa organa).

Pritožba ni utemeljena.

(6)           IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7)           Prosilec izpodbija odločbo organa št. št. 090-52/2025-2 z dne 9. 6. 2025, ker dvomi v upravičenost odločitve organa, da ne razpolaga z zahtevano informacijo javnega značaja. Iz definicije informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ izhajajo trije pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za obstoj informacije javnega značaja:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

(8)           V obravnavani zadevi je bilo treba najprej ugotoviti, ali organ razpolaga z zahtevano informacijo javnega značaja, in sicer s pismom podpore župana …, poslanim predsedniku Republike Srbije … (v nadaljevanju zahtevano pismo).

(9)           Iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. To pomeni, da organi na podlagi ZDIJZ niso dolžni odgovarjati na vprašanja, podajati mnenj, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, pridobivati dokumentov od drugih organov, dopolnjevati ali kakor koli drugače spreminjati informacij, s katerimi razpolagajo, da bi zadostili zahtevi prosilca. Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju ter načela prijazne in odprte javne uprave, sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, predvsem pa upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.

(10)        Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju organa, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja, vendar pa je treba upoštevati, kot je pojasnjeno že zgoraj, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. IP tako poudarja, da pritožbeni postopek pred IP ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. IP ob tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa, torej v obravnavanem primeru v vprašanje, ali bi župan moral zahtevano pismo evidentirati v evidenco dokumentarnega gradiva organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se torej lahko presoja le vprašanje, ali zahtevane informacije javnega značaja dejansko obstajajo pri organu v materializirani obliki. IP zato tudi ni pristojen ugotavljati, ali je uporaba službenega elektronskega naslova za zasebne namene ter uporaba glave organa v zasebnem pismu župana potekala v obravnavani zadevi pravilno in skladno s predpisi. Ugotavljanje, zakaj ima organ na določen način urejeno to področje oziroma, ali bi župan moral zasebno pismo, poslano z glavo organa, evidentirati kot dokument organa, je torej v pristojnosti drugih organov. Iz prakse Upravnega sodišča RS, denimo, izhaja, da je za nadzor tega, ali so pravilno oblikovane značilnosti izdelanih dokumentov, kako posamezni uslužbenci evidentirajo lastne in izhodne dokumente in ali je ustrezno poslovanje z zbirkami gradiv, pristojna upravna inšpekcija.[1] Glede na vse navedeno pritožbene navedbe, ki se nanašajo na uporabo sistema elektronske pošte organa in glave organa v zahtevanem pismu, na način pošiljanja elektronske pošte s pomočjo osebe, ki je sicer vodja kabineta župana, na postopek evidentiranja dokumentov, ki naj ne bi bil skladen z Uredbo o upravnem poslovanju, za odločitev v obravnavani zadevi niso pravno relevantne, zato se IP do teh navedb ni posebej opredeljeval.

(11)        V okviru svojih pristojnosti in z namenom ugotovitve resničnega dejanskega stanja je IP že v zadevi št. 090-107/2025, ki se je nanašala na dostop do istega pisma, opravil ogled brez prisotnosti strank na podlagi 11. člena ZInfP, v pravni teoriji poznanega kot ogled in camera, o čemer je nastal zapisnik št. 090-107/2025/3 z dne 2. 4. 2025. Glede na to, da je organ ob odstopu obravnavane pritožbe v dopisu št. 090-52/2025-4 z dne 24. 6. 2025 pojasnil, da se dejansko stanje zadeve na njegovi strani ni spremenilo, in ker IP ne vidi nobenih razumnih razlogov, da bi podvomil v to trditev, v skladu z načelom ekonomičnosti ni opravil ponovnega ogleda in camera, temveč je svoje ugotovitve v tem pritožbenem postopku oprl na ugotovitve iz zadeve št. 090-107/2025, ki jih povzema v nadaljevanju te obrazložitve. Relevantna vsebina zapisnika št. 090-107/2025/3 z dne 2. 4. 2025 je bila povzeta že v odločbi IP št. 090-107/2025/4 z dne 4. 4. 2025, z vsebino katere je prosilec že seznanjen, saj se v pritožbi opredeljuje med drugim tudi do vsebine navedene odločbe, zato IP prosilca ni posebej seznanjal z vsebino zapisnika št. 090-107/2025/3 z dne 2. 4. 2025.

(12)        IP je na ogledu in camera župana najprej vprašal, ali kot župan razpolaga z zahtevanim pismom v materializirani obliki in ali to pismo sodi v delovno področje organa. Župan je odgovoril, da je to pismo njegovo osebno pismo, ki ga je narekoval, ko je bil doma, in ko ga je dobil na vpogled, ga je prebral, podpisal in sporočil vodji kabineta, naj ga pošlje. Poudaril je, da je pismo osebno, je odraz prijateljstva in ga zato ne da na vpogled. Župan je poudaril, da je v pismu zapisal svoje osebno mnenje. To izjavo župana je potrdila vodja njegovega kabineta, ki je pojasnila, da je zahtevano pismo poslala od doma iz službene elektronske pošte, ki jo župan po istem postopku občasno uporablja tudi za zasebno elektronsko pošto. Pri tem vodja kabineta zahtevanega pisma ni evidentirala v dokumentarni sistem organa, ker je šlo izključno za zasebno pismo. Na zahtevanem pismu je bila glava organa, župan pa se je podpisal lastnoročno samo z imenom in brez navedbe funkcije »župan«. Pismo ni imelo opravilne številke. Vodja kabineta vztraja, da organ nima tega pisma. Glede na navedeni izjavi je IP ugotovil, da nihče ne zanika obstoja zahtevanega pisma, vendar pa to pismo ni v posesti organa, ker kot zasebno županovo pismo ni bilo evidentirano v evidenco dokumentarnega gradiva SPIS 1.45, ki jo v sistemu Lotus notes organ uporablja za upravljanje z dokumentarnim gradivom. Da zahtevano pismo dejansko ni bilo evidentirano, izhaja tudi iz izjave direktorja občinske uprave, ki je na vprašanje, na kakšen način je ugotavljal, ali organ razpolaga z zahtevanim pismom, odgovoril, da je pogledal po ključnih besedah (npr. pismo, …,…) v evidenci dokumentarnega gradiva SPIS 1.25 in rezultati iskanja se niso nanašali na zahtevano pismo. S slednjim se je na ogledu in camera seznanil tudi IP, ki je pri organu vpogledal v evidenco dokumentarnega gradiva SPIS 1.45, in sicer za leto 2025 v aktivni in tekoči zbirki z več različnimi iskalnimi pojmi (preds*&srbij*, …, @predsednik.rs) in nobeden izmed zadetkov iskanja ni vseboval zahtevanega pisma. Vodja glavne pisarne je pojasnila še, da obstaja evidenčna številka za dopise, čestitke, opravičila, sožalja, zahvale, in sicer je to 089-1/2025. V omenjeni zadevi se nahaja 49 vhodnih dokumentov, izhodnega dokumenta ni nobenega. IP je pregledal vse dokumente v navedeni zadevi, vendar tudi ta ne vsebuje zahtevanega pisma ali morebitnega odziva (npr. zahvale) predsednika Republike Srbije na zahtevano pismo. Upoštevaje vse navedeno je IP ugotovil, da zahtevano pismo ni v posesti organa in organ torej z njimi ne razpolaga, prav tako pa nima pravne podlage, da bi ga pridobil od pošiljatelja.

(13)        IP poudarja, da niti uradna oseba organa niti IP nimata pristojnosti pregledovati elektronskih poštnih predalov posameznih javnih uslužbencev oziroma funkcionarjev,[2] zato jih tudi ne moreta »prisiliti« v morebitno izročitev zahtevanih informacij. Z vpogledom v elektronsko pošto javnih funkcionarjev ali javnih uslužbencev, z namenom ugotovitve ali z zahtevanimi informacijami razpolagajo, bi namreč posegli v ustavno zavarovano pravico do komunikacijske zasebnosti javnega uslužbenca oz. javnega funkcionarja. Ustava RS v 37. členu zagotavlja tajnost pisem in drugih občil. Samo zakon lahko predpiše, da se na podlagi odločbe sodišča za določen čas ne upošteva varstvo tajnosti pisem in drugih občil in nedotakljivost človekove zasebnosti, če je to nujno za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države. Iz navedene določbe je razvidno več pogojev, ki morajo biti izpolnjeni za dopustnost posega v tajnost pisem in drugih občil, kadar gre pri tem tudi za poseg v zasebnost:

1. poseg je mogoč samo na podlagi določenega zakonskega pooblastila,

2. poseg mora ex ante odobriti sodišče,

3. poseg mora biti časovno omejen,

4. poseg je dopusten, če je nujen za uvedbo ali potek kazenskega postopka ali za varnost države.[3]

V obravnavanem primeru po mnenju IP pogoji za poseg v pravico do komunikacijske zasebnosti … niso izpolnjeni. Dejstvo, da sta organ v izpodbijani odločbi in IP v zadevi št. 090-107/2025 odločila, ne da bi pri organu vpogledala v zahtevano pismo oziroma ne da bi preiskala vsebino posameznih elektronskih poštnih predalov javnih uslužbencev oziroma funkcionarja, zato ne pomeni procesne pomanjkljivosti, kot to zmotno zatrjuje prosilec, ampak je posledica spoštovanja temeljne človekove pravice do komunikacijske zasebnosti, za poseg v katero v obravnavani zadevi niso izpolnjeni pogoji.

(14)        Kot že rečeno, se IP v postopku po ZDIJZ ne more in ne sme spuščati v vprašanje, ali bi zahtevano pismo moralo biti evidentirano v evidenco dokumentarnega gradiva SPIS 1.45. Poudariti je treba, da noben zakon niti Uredba o upravnem poslovanju, ne predvidevata nobene sankcije za uslužbenca, ki opusti evidentiranje elektronske pošte v zbirko dokumentarnega gradiva organa, prav tako pa se ne šteje, da je vsa elektronska pošta, ki prispe ali je odposlana iz elektronskih predalov javnih uslužbencev, avtomatično službene narave in v posesti organa. Glede na navedeno je v okviru ugotavljanja materialne resnice uradna oseba v postopku po ZDIJZ dolžna zgolj izvesti ugotovitveni postopek v obliki poizvedbe pri osebah, ki so pošiljatelji elektronske pošte, ali z zahtevano informacijo razpolagajo ali ne in ali spada v delovno področje organa ali ne, na tem mestu pa se pristojnosti organa in IP ustavijo. IP tako poudarja, da pri presoji, ali gre za informacije javnega značaja, ni odločilno, ali je dokument evidentiran v uradno evidenco dokumentarnega gradiva ali ne, ampak je bistveno le vprašanje, ali zahtevana elektronska sporočila izpolnjujejo kriterije iz 4. člena ZDIJZ, v konkretnem primeru zlasti, ali je izpolnjen kriterij materializirane oblike. IP je nesporno ugotovil, da organ z zahtevanim pismom ne razpolaga, pri tem pa se, kot je bilo obrazloženo že zgoraj, IP nima pristojnosti spuščati v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z zahtevanimi informacijami. Organ je podrobno pojasnil vse okoliščine in dejstva, v zvezi zahtevanim pismom in pokazal pripravljenost sodelovati pri »iskanju« zahtevanih informacij v zbirki dokumentarnega gradiva organa, zato IP nima nikakršnega razloga, da organu ne bi verjel oziroma sledil njegovim navedbam, da z zahtevanim pismom ne razpolaga oziroma ga nima v posesti. IP namreč ne vidi razlogov, zakaj bi organ prosilcu prikrival, da z njim razpolaga, pri čemer bi tvegal uvedbo postopka o prekršku po prvem odstavku 15. člena ZInfP. IP ob tem poudarja, da je v postopku odločanja o zahtevah, vloženih na podlagi določb ZDIJZ, dolžan odločati le o zahtevah, ki se nanašajo na organ sam, na njegovo delo oz. na dokumente, s katerimi organ razpolaga. Zato dejstvo, da z zahtevanimi informacijami morebiti razpolaga kdorkoli drug (npr. pošiljatelj zahtevanega pisma), v obravnavanem primeru ni relevantno. Niti IP niti organ v okviru določb ZDIJZ namreč nista dolžna oziroma bi celo prekoračila svoja pooblastila, če bi od drugih organov ali oseb, ki morebiti razpolagajo z zahtevano informacijo, pridobivala informacije, ki jih prosilec želi od njega, zato, da bi zadostila zahtevi prosilca. ZDIJZ namreč jasno določa, da je posamezni organ dolžan omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij, ni pa dolžan ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov. Glede navedb prosilca, da je bila vsebina zahtevanega pisma objavljena na spletni strani predsednika Republike Srbije, zatem pa so jo povzeli nekateri slovenski in srbski mediji, IP poudarja, da navedeno ne more predstavljati okoliščine, ki bi vzbujala dvom v pravilnost odločitve organa v izpodbijani odločbi. Dejstvo, da je naslovnik pisma objavil vsebino zahtevanega pisma, namreč z ničemer ne kaže na to, da tudi organ razpolaga s tem pismom ali da to pismo sodi v delovno področje organa. Ugotovitev IP pa tudi ne morejo spremeniti pavšalne navedbe prosilca, da se po njegovem prepričanju glavni elektronski predal organa šteje za zbirko dokumentarnega gradiva, če vsebuje uradno komunikacijo, ki še ni bila prenesena v dokumentarni sistem organa. Iz 49. člena Uredbe o upravnem poslovanju namreč izhaja, da se evidenca dokumentarnega gradiva vodi v elektronski obliki v informacijskem sistemu za vodenje evidence dokumentarnega gradiva, in sicer na podlagi načrta klasifikacijskih znakov in po vrstnem redu zadev. Navedbe prosilca tako ne zdržijo resne pravne presoje, saj vsebine elektronskega predala ni mogoče kar pavšalno opredeliti kot zbirko dokumentarnega gradiva, slednja namreč nastane šele z evidentiranjem dokumentov po postopku in v sistemu, ki ju določa Uredba o upravnem poslovanju. Vprašanje, ali bi organ konkreten dokument, ki se morebiti nahaja v elektronskem predalu, moral evidentirati kot dokumentarno gradivo pa, kot že rečeno (10. odstavek te obrazložitve), ne more biti predmet postopka po ZDIJZ.

(15)        Četudi bi organ razpolagal v materializirani obliki z zahtevanim pismom, pa iz izjave župana na ogledu in camera in iz njegove izjave na novinarski konferenci z dne 4. 2. 2025[4] izhaja, da gre za osebno pismo župana, ki je odraz prijateljstva in se ne nanaša na delovno področje organa. V pismu je župan namreč izrazil svoje osebno mnenje (podporo predsedniku Republike Srbije), za kar ni imel nobenega pooblastila ne organa ne države.[5] Navedeno nenazadnje izhaja tudi iz vsebine zahtevanega pisma, ki je objavljena na spletni strani srbskega predsednika,[6] saj je pismo napisano v prvi osebi ednine in z ničemer ne omenja organa ali Republike Slovenije. IP ob tem pojasnjuje, da zgolj na podlagi dejstva, da je zahtevano pismo vsebovalo glavo organa, ni mogoče narediti zaključka, da pismo sodi v delovno področje organa, ker je za to presojo odločilna dejanska vsebina pisma, ki pa, glede na zgornje ugotovitve, ne sodi v delovno področje organa. Prosilec sicer pavšalno zatrjuje, sta sodišče in IP v dosedanji praksi poudarjala, »da je oblika in formalna podoba odločilna za klasifikacijo dokumenta«, vendar tega z ničemer ne izkaže, IP pa tudi ni znan noben primer takšne odločitve. Dalje IP ugotavlja, da tudi iz Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLS), ki določa pristojnosti občine, ne izhaja niti pristojnost župana, da bi v okviru opravljanja svoje funkcije, niti pristojnost organa, da bi v okviru svojega delovnega področja, kakorkoli izražala podporo predsedniku tuje države. Glede mednarodnega delovanja občin ZLS v tretjem odstavku 6. člena določa le, da občine, zveze in združenja lahko sodelujejo tudi z lokalnimi skupnostmi drugih držav in z mednarodnimi organizacijami lokalnih skupnosti. Pismo, poslano predsedniku druge države, pa ne pomeni sodelovanja na ravni lokalnih skupnosti. Tudi iz tega vidika IP zaključuje, da zahtevano pismo ne sodi v delovno področje organa in v celoti zavrača pavšalne navedbe prosilca, da je bilo »pismo poslano v okviru uradnih funkcij župana«.

(16)        Iz upravno sodne prakse[7] izhaja, da je pri ugotavljanju, kateri je tisti dokument, zadeva, dosje, register, evidenca ali drugo dokumentarno gradivo, ki izvira iz delovnega področja organa, treba upoštevati tudi pravico do tajnosti pisem iz 37. člena Ustave RS. Ko gre za poseg v ustavno pravico, v konkretnem primeru pravico do tajnosti pisem iz 37. člena Ustave RS posameznika, ki je sicer tudi župan, je treba uporabiti načelo sorazmernosti in takšen poseg dovoliti le, kolikor je neizogibno potrebno za varstvo javnega interesa in pravic drugih. V ta namen je treba opraviti test sorazmernosti oziroma praktične konkordance (tretji odstavek 15. člena Ustave RS) v okoliščinah danega primera. Po določbi tretjega odstavka 15. člena Ustave RS so človekove pravice in temeljne svoboščine omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta ustava. V obravnavani zadevi bi v primeru, če bi se postavili na stališče, da zahtevano pismo sodi v delovno področje organa, nastala kolizija sobivajočih ustavnih pravic, in sicer med pravico do tajnosti pisem (37. člen Ustave RS) in pravico dobiti informacijo javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). IP je s tehtanjem pomena pravic v okoliščinah konkretnega primera določil, kateri kolidirajoči pravici je dana prednost.

(17)        Pri izvedbi testa praktične konkordance je IP izhajal iz predpostavke, da je dopustna omejitev (legitimni cilj) dostopa do informacij javnega značaja lahko tudi pravica do tajnosti pisem. Pri tem pa je pri presoji dopustnosti posega v pravico do tajnosti pisem v konkretnem primeru upošteval, da je avtor pisma posameznik, ki je javni funkcionar. IP poudarja, da javni uslužbenci in funkcionarji sicer niso upravičeni pričakovati popolne zasebnosti, ko gre opravljanje delovnega razmerja ali javne funkcije. Oseba, zaposlena v javnem sektorju, oziroma oseba, ki opravlja javno funkcijo, ima namreč bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti javne uprave. Na tej teoretični podlagi temelji tudi določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca. V skladu z doktrino pričakovane zasebnosti, ki jo je leta 1997 prevzelo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice v primerih Halford v. Združeno kraljestvo (25. 6. 1997, Reports, 1997-III) in Copland v. Združeno kraljestvo (3. 4. 2007, Appl. No. 62617/00), nato pa še Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-25/95, javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave na delovno mesto, ki izkazuje kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto.

(18)        Stališče, da je vsak podatek o javnih uslužbencih in funkcionarjih javen, bi predstavljalo preširoko razlago navedene določbe, saj imajo tudi ti pravico do zasebnosti v zasebnopravnem življenju. Pri razkritju podatkov o javnih uslužbencih je zato treba tehtati, ali gre za podatek, ki je neposredno povezan z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Dejstvo, da je župan poslal osebno pismo predsedniku druge države, ne predstavlja podatka, ki bi bil povezan z opravljanjem javne funkcije te osebe, saj v pismu ni izrazil mnenja organa, temveč svoje osebno mnenje, ki se v ničemer ne nanaša na delovno področje organa (vsebina zahtevanega pisma je izraz osebne podpore posameznika predsedniku tuje države). Dejstvo, da gre za posameznika, ki je župan, samo po sebi ne pomeni, da postanejo njegove dejavnosti, ki jih izvaja popolnoma v zasebni sferi, informacije, ki so javne. Zahtevano pismo namreč ne sodi med podatke, povezane z delovnim razmerjem ali javno funkcijo obravnavanega posameznika, ker gre za dejavnost, ki jo je posameznik, ki sicer opravlja funkcijo župana, izvajal v okviru svojega zasebnega življenja, v tem svojstvu pa ima posameznik tudi pravico do tajnosti pisem. Tega ni mogoče preseči niti z dejstvom, da je zahtevano pismo v slovenski javnosti sprožilo politično in družbeno razpravo. IP meni, da javna objava zahtevanega pisma ne bi pomembno doprinesla k razumevanju delovanja oseb, ki so izvoljene na najvišje javne funkcije, ter njihovih obveznosti pri zastopanju volivcev. Župan je namreč javno, na novinarski konferenci, pojasnil, na kakšen način je deloval pri pisanju tega pisma, pri čemer iz njegove izjave izhaja, da pri tem ni zastopal mnenja nikogar drugega, temveč je podal zgolj svoje osebno mnenje. Interesu splošne javnosti je po oceni IP v danih okoliščinah v zadostni meri zadoščeno že z informacijami, ki jih je v zvezi z zahtevanim pismom podal župan na novinarski konferenci z dne 4. 2. 2025 (katere posnetek je še vedno javno objavljen in dostopen vsakomur na spletni strani organa), in na podlagi katerih se lahko splošna javnost v zadostni meri seznani z načinom delovanja obravnavanega posameznika. Razkrivanje vsebine izvirnika zahtevanega pisma v konkretnem primeru bi po oceni IP pomenilo nesorazmeren poseg v pravico do tajnosti pisem posameznika, ki ga je pripravil. IP zato tudi na podlagi izvedbe testa sorazmernosti ugotavlja, da zahtevanega pisma ni mogoče uvrstiti v delovno področje organa.

(19)        Na podlagi vseh argumentov, podanih v predhodnih odstavkih te obrazložitve, je IP v nasprotju s pavšalnimi očitki prosilca, da brez vpogleda v zahtevano pismo ni mogoče objektivno presoditi, ali gre za zasebno ali uradno komunikacijo, zaključil, da je tudi brez seznanitve z vsebino izvirnika zahtevanega pisma mogoče ugotoviti resnično dejansko stanje in posledično objektivno zaključiti, da zahtevano pismo ne sodi v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ.

(20)        Prosilec se v pritožbi pavšalno sklicuje še na sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi št. T-36/23 z dne 14. 5. 2025,[8] zato IP pojasnjuje, da je ugotovitveni postopek za ugotovitev dejstev in okoliščin, ki so pomembne za odločitev o obravnavani pritožbi, vodil temeljito, svoje ugotovitve pa je obširno in prepričljivo pojasnil v obrazložitvi te odločbe. Takšno postopanje je skladno z omenjeno sodbo, v kateri je Sodišče Evropske unije navedlo, da Komisija ne more zgolj trditi, da nima zaprošenih dokumentov, ampak mora predložiti prepričljiva pojasnila, na podlagi katerih lahko javnost in Sodišče Evropske Unije razumeta, zakaj teh dokumentov ni mogoče najti (84. in 85. odstavek obrazložitve sodbe).

(21)        Na podlagi vestne in skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka je IP zaključil, da prosilčevi zahtevi ni mogoče ugoditi, saj organ ne razpolaga z zahtevanim pismom, hkrati pa tudi ne gre za pismo, ki po vsebini sodi v delovno področje organa, kar pomeni, da niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Posledično prosilcu ni mogoče omogočiti niti delnega dostopa do zahtevanega pisma, kot to sicer predlaga prosilec v pritožbi. Prosilec sicer zatrjuje, da zaradi odsotnosti relevantnih dejstev in dokazov o teh dejstvih izpodbijane odločbe ni mogoče učinkovito preizkusiti, vendar to ne zdrži resne pravne presoje, ker je organ v izpodbijani odločbi svojo odločitev (poleg kratke in jedrnate svoje obrazložitve) oprl tudi na ugotovitve IP v (javno objavljeni) odločbi št. 090-107/2025/4 z dne 4. 4. 2025, v kateri so relevantna dejstva in dokazi podrobno pojasnjeni (enako kot v tej obrazložitvi, je tudi tam navedeno, kje in po kakšnih kriterijih je bilo iskano zahtevano pismo; kdo in kakšne izjave je podal glede obstoja zahtevanega pisma in glede opredelitve, ali sodi v delovno področje organa; katere druge okoliščine je IP upošteval pri svoji odločitvi). Posledično je objektivno in celovito ugotovljeno resnično dejansko stanje glede zahtevanega pisma, prosilec pa je očitno seznanjen s temi ugotovitvami, saj se nanje sklicuje in se do njih opredeljuje v sami pritožbi. Upoštevaje navedeno je IP ugotovil, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato jo je zavrnil, in sicer na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(22)        Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(23)        Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Takšno stališče je zavzelo Upravno sodišče RS v sodbi pod opr. št. IU 1198/2016-22 z dne 10. 5. 2017.

[2] Smiselno enako izhaja tudi iz odločb IP št. 090-15/2013/6 z dne 10. 3. 2013 (IP je zavrnil dostop do elektronske pošte takratnega predsednika Vlade RS) in št. 090-25/2017 z dne 26. 2. 2017 (IP je zavrnil dostop do elektronskih sporočil javnega uslužbenca Komisije za preprečevanje korupcije).

[3] Komentar Ustave Republike Slovenije / Lovro Šturm (urednik); [avtorji [komentarja] France Arhar … et al.]. Ljubljana: Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, v nadaljevanju: »Komentar U RS«, str. 399

[4] Posnetek novinarske konference z dne 4. 2. 2025 je objavljen na spletni strani: https://www.ljubljana.si/sl/aktualno/novinarske-konference/novinarska-konferenca-zupana-mestne-obcine-ljubljana-78/ (4. 8. 2025).

[5] Tako je župan navedel na novinarski konferenci (od 2 minute in 11 sekund posnetka naprej).

[6] Objavljeno na spletni strani: https://www.predsednik.rs/lat/pres-centar/saopstenja/pismo-gradonacelnika-ljubljane (4. 8. 2025).

[7] Tako izhaja iz sodbe Upravnega sodišča RS št. II U 206/2010 z dne 7. 4. 2011.

[8] https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=37C00C66A7BE140C7C564BBBFAD073F7?text=&docid=299492&pageIndex=0&doclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=257189