prosilec - Mestna občina Ljubljana

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala dokumentacijo glede izdelave OPPN. Organ je prosilko povabil na vpogled v določeno dokumentacijo, saj gre za avtorsko varovano delo, v preostalem delu, kot tudi glede načina seznanitve z dokumentacijo, pa je zahtevo zavrnil. IP je odločbo organa odpravil in zadevo vrnil v ponovni postopek, saj v pritožbenem postopku ni bilo mogoče ugotoviti o katerih dokumentih je organ odločal in glede katerih je dostop zavrnil in na podlagi katere izjeme. Prav tako organ ni izkazal pogojev ali pride v poštev omejitev pravice prosilca do izbire načina seznanitve.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-224/2025/2

Datum: 18. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec, po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 3. 1. 2025, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Mestni trg 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-109/2024-2 z dne 20. 12. 2024, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilke z dne 3. 1. 2025 se ugodi in se odločba Mestne občine Ljubljana, št. 090-109/2024-2 z dne 20. 12. 2024 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilka je 24. 11. 2024 zahtevala, da ji organ v elektronski obliki pošlje dokumentacijo, na podlagi katere pripravlja OPPN 458 Jurčkova vzhod oz. vso gradivo v zvezi s pripravo OPPN 458 Jurčkova vzhod, vključno z vsemi mnenji nosilcev urejanja okolja in ostalimi študijami, ki so bile izdelane za namene priprave OPPN 458 Jurčkova vzhod.

(2) O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-109/2024-2 z dne 20. 12. 2024 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevi prosilke delno ugodil in ji na sedežu organa omogočil vpogled v:

- investicijsko pobudo za pričetek izdelave OPPN 458 Jurčkova V ter Elaborat lastništva za območje Občinskega podrobnega prostorskega načrta 458 Jurčkova vzhod prejeto s strani organa dne 31. 1. 2021, v kateri se prekrijejo imena, priimki, naslovi in elektronski naslovi vseh fizičnih oseb, razen zakonitih zastopnikov,

- pobudo za pričetek postopka izdelave OPPN, investicijsko namero za območje OPPN 458: Jurčkova vzhod ter Elaborat lastništva, prejeto s strani organa dne 10. 2. 2021, v katerih se prekrijejo imena, priimki, naslovi in elektronski naslovi vseh fizičnih oseb, razen zakonitih zastopnikov,

- Investicijsko pobudo OPPN 458 Jurčkova vzhod z grafičnim prikazom predloga pobude, prejeto s strani organa dne 17. 2. 2021.

(3) V delu, ki se nanaša na osebne podatke, v delu, ki se nanaša na posredovanje gradiva v elektronski obliki in v preostalem delu, je organ zahtevo zavrnil. Organ je v obrazložitvi pojasnil, da je postopek priprave OPPN 458 Jurčkova vzhod vsebinsko kot procesno v fazi priprave, tj. v fazi priprave Sklepa o pripravi OPPN 458 Jurčkova vzhod. Po prejemu pobude investitorja je občina pristopila k pripravi OPPN in zaprosila nosilce urejanja prostora za morebitne predhodne smernice z njihovega področja. Organ je pojasnil katere aktivnosti in smernice šele pridobiva, katere dokumente pripravlja in katere faze sledijo. Razlog zavrnitve ni trajen in prosilka se bo z gradivom lahko seznanila, ko bo izvedena javna razgrnitev dopolnjenega osnutka OPPN in javna obravnava, kjer se javnost seznani s celotno vsebino pripravljenega gradiva in poda pripombe. Organ je dalje pojasnil, da dokumentacija predstavlja varovano avtorsko delo in da organ ni pridobil pravice do kopiranja in reproduciranja avtorskega dela.

(4) Zoper izpodbijano odločbo je prosilka 8. 1. 2025 vložila pritožbo in navedla, da ima pravico dostopati do dokumentov že pred javno razgrnitvijo osnutka, ter da gre za dokumente, glede katerih niso podane izjeme od prostega dostopa. Navaja še, da grafični del OPN ali OPPN ni varovan kot avtorsko delo, posledično ne morejo biti varovani niti osnutki oz. predlogi, tudi če jih izdelajo tretje osebe.

(5) Organ je pritožbo prosilke odstopil v reševanje IP z dopisom z dne 21. 5. 2025.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(7) Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;

2. organ mora z njo razpolagati;

3. nahajati se mora v materializirani obliki.

(8) IP ugotavlja, da je organ v odločbi nepopolno in nepravilno ugotovil dejansko stanje. Organ je o zahtevi prosilke odločil pavšalno in nekonkretizirano, iz odločbe ne izhaja ugotovitveni postopek, posledično odločitve organa ni mogoče preizkusiti. Organ v odločbi ni navedel katere vse dokumente je presojal in katera izjema je pri morebitnem dokumentu podana. Organ je izpostavil le tri dokumente, čeprav iz posredovanega popisa zadeve št. 3505-47/2018 izhaja, da je do dneva izdaje izpodbijane odločbe v zadevi zavedenih 67 dokumentov. Organ ni pojasnil o katerih dokumentih je odločal in kateri od dokumentov ustrezajo zahtevi prosilke.  Organ se je na splošno skliceval, da je OPPN šele v pripravi in da se bo prosilka z dokumenti lahko seznanila ob javni razgrnitvi. Slednje ni v skladu z ZDIJZ. Ne glede na to, da področni zakon predvideva javno razgrnitev dokumentacije, slednje ne pomeni, da je ta dokumentacija izključena iz ZDIJZ ter da se prosilci pred javno razgrnitvijo z njo ne morejo seznaniti. Skladno s 5. členom ZDIJZ je prosilcem prosto dostopna vsa dokumentacija, s katero organ razpolaga, razen če organ izkaže in za vsak posamezni dokument ugotovi, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ oz. po 5.a členu ZDIJZ. Slednjega organ ni niti presojal niti izkazal. Ne glede na morebitni obstoj katere od izjem, je treba opozoriti tudi na določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere so kljub morebitnim izjemam, absolutno prosto dostopni podatki glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Ali gre pri pripravi OPPN za dokumente, ki so povezani z okoljskimi podatki, organ ni niti presojal niti se do slednjega ni opredelil. IP pri tem opozarja, da akti in spremljajoča dokumentacija, s katero se ureja okolje, praviloma predstavljajo okoljske podatke tako po praksi IP, Upravnega sodišča in Sodišča EU. IP pri tem izrecno izpostavlja sodbo Sodišča EU, C-321/96, EU:C:1998:300 z dne 17. 6. 1998, v kateri je sodišče presojalo, ali ima prosilec pravico dostopati do dokumentov, ki so v povezavi z izgradnjo zahodne obvoznice v nemškem mestu. Sodišče je izpostavilo, da je treba določbo »informacije, povezane z okoljem« tolmačiti široko, na način da pokrije vse informacije in aktivnosti države v povezavi z okoljem, med drugim tudi mnenja različnih deležnikov, ki jih organ pridobi v postopku izvedbe posegov v okolje ali ki so v povezavi z izvedbo določenega posega v okolje ali bi lahko vplivale na odločitev o morebitnem posegu v okolje.

(9) IP dalje ugotavlja, da je organ glede treh dokumentov zatrjeval, da gre za avtorsko delo in da je imetnik pravic tretja oseba, zato je prosilki omogočil le vpogled v to dokumentacijo. IP ugotavlja, da se odločbe tudi v tem delu ne da preizkusiti. Organ namreč ni pojasnil na podlagi katerih pogodb je naročil navedeno dokumentacijo in katera določba teh pogodb izključuje pravico organa do kopiranja dokumentacije. Če pogodbe prenosa materialnih pravic ne urejajo, organ pri pripravljavcih dokumentacije tudi ni preveril (oz. slednjega ni izkazal v izpodbijani odločbi), ali je organ z naročilom in plačilom dokumentov nase pridobil tudi pravico do kopiranja dokumentov. Če organ te pravice zase ni pridobil, bi slednje namreč pomenilo, da je vsako kopiranje dokumentacije, tudi za lastne potrebe in za potrebe izvedbe OPPN, v nasprotju s pogodbo. Morebitni neprenos materialnih pravic namreč ne velja le nasproti prosilcem po ZDIJZ, temveč tudi za organ sam. Organ se prav tako tudi ni opredelil do tega ali dokumenti predstavljajo okoljske informacije. Če organ ugotovi, da gre za dokumente, ki so zavarovani z avtorsko pravico, katere imetnik je tretja oseba, vendar gre za okoljske informacije, mora organ ne glede na to, kdo je imetnik pravic, prosilcu omogočiti dostop do informacije v katerikoli obliki, ki jo je v zahtevi navedel prosilec, kot to določa zadnji stavek drugega odstavka 25. člena ZDIJZ.

(10) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejstva, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(11) Glede na to, da je organ tisti, ki razpolaga z vso dokumentacijo glede vložene zahteve, je IP odločil, da je organ tisti, ki lahko primarno ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi. Zato IP v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. IP je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.

(12) Organ bo moral v ponovnem postopku popolno in ustrezno ugotoviti dejansko stanje na način, da se najprej ustrezno opredeli do tega o katerih dokumentih odloča oz. kateri dokumenti organa ustrezajo zahtevi prosilke in so predmet presoje v obravnavani zadevi, pri čemer mora vsak dokument, o katerem odloča, v odločbi opredeliti s številko in datumom (oz. na drug opredeljiv način, če dokument morebiti nima številke in datuma). Po tem, ko bo organ ustrezno ugotovil obseg dokumentacije, o kateri odloča, mora za vsak posamični dokument (in ne pavšalno za vse dokumente skupaj) ugotoviti, ali gre za prosto dostopno informacijo oz. ali so podane izjeme od prostega dostopa, navedene v 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ pri ugotavljanju pogojev za posamezno izjemo ne more zgolj povzeti elementov posamezne izjeme (npr. da bi pri razkritju nastala škoda), temveč more pri izvedbi škodnega testa zatrjevano škodo tudi konkretno navesti, saj upoštevana škoda ne more biti domnevna in zanemarljiva, temveč more dejansko povzročiti okoliščine, zaradi katerih pretehta nad razkritjem zahtevane informacije. Upoštevati je treba tudi, da je treba izjeme tolmačiti ozko in restriktivno. V primeru ugotovitve obstoja morebitne izjeme, je organ dolžan presojati tudi, ali je gre pri dokumentih za okoljske informacije, saj so te informacije absolutno javne. Organ se bo moral v ponovnem postopku opredeliti tudi do uporabe instituta delnega dostopa (7. člen ZDIJZ).

(13) V primeru ugotovljenega obstoja avtorske pravice, more organ ustrezno obrazložiti kdo je imetnik materialnih avtorskih pravic in kako je organ ob naročilu (in plačilu) dokumentov, uredil prenos materialne pravice. Če organ tega vprašanja v pogodbi ni uredil, ni mogoče enostavno zaključiti, da organ nase ni prenesel materialne avtorske pravice do kopiranja dokumentacije. Organ mora slednje ustrezno ugotoviti (tudi na način, da imetnike avtorskih pravic pozove, da se opredelijo, ali sme organ za lastne potrebe (v katere sodijo tudi morebitne dolžnosti organa, ki mu jih nalaga zakon) dokumentacijo kopirati). V primeru, da organ ugotovi, da gre pri zahtevanih dokumentih za okoljske informacije, mora upoštevati zadnji stavek drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, ki določa, da v tem primeru ni mogoče omejiti pravice prosilca do izbire načina seznanitve.

(14) Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe mora biti naveden konkreten dokument, ki je predmet presoje ter tudi v katerem delu ni dostopen, ker predstavlja izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se na strani … prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

(15) IP je na podlagi navedenega ugodil pritožbi prosilke ter izpodbijano odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(16) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

(17) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke