prosilec - Mestna občina Kranj

POVZETEK:

Prosilec je na organ vložil zahtevo za posredovanje podatka o uri prihoda na delo in uri odhoda z dela dotičnega javnega uslužbenca. V kolikor so bile naknadno v evidenco prisotnosti ročno vnesene spremembe, je prosilec prosil tudi za podatek, kdo je to naredil. Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da gre v primeru dneva ter ure prihoda ter odhoda na delo javnega uslužbenca, za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, podredno tudi za podatke o porabi javnih sredstev, zato so ti podatki javno dostopni. Prav tako so javni podatki o osebi, ki je naknadno, ročno vnašala spremembe v evidenco prisotnosti, saj gre za javno uslužbenko. Glede na navedeno je IP pritožbi prosilca ugodil in organu prve stopnje naložil posredovanje zahtevanih podatkov prosilcu.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-14/2024/9

Datum: 21. 2. 2024

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke, Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/213 z dne 24. 1. 2023, v nad. IP, na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nad. ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB, s spr. in dop; v nad. ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, s spr. in dop.; v nad. ZUP), o pritožbi …. (v nad. prosilec), z dne 4. 1. 2024, zoper odločbo Mestne občine Kranj, Slovenski trg 1, 4000 Kranj (v nad. organ), št. 090-30/2023-2-(40/62/11) z dne 18. 12. 2023, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, izdaja naslednjo

O D L O Č B O

1.     Pritožbi prosilca z dne 4. 1. 2024 se ugodi in se odločba Mestne občine Kranj, št. 090-30/2023-2-(40/62/11) z dne 18. 12. 2023, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati:

-       izpise prisotnosti …. na delu za obdobje od 1. 1. 2023 do 21. 11. 2023, in sicer na način, da so razvidni sledeči podatki: »uporabnik«, »obdobje«, stolpec »dan«, »datum«, »začni« in »konec«;

-       dokument oz. zbirko zaslonskih slik iz računalniškega programa organa, iz katere izhaja, kdo je v evidenci prisotnosti … naknadno, dne 14. 1. 2023, 27. 1. 2023, 4. 2. 2023, 10. 5. 2023, 18. 5. 2023 in 14. 11. 2023, ročno vnesel spremembe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je dne 22. 11. 2023 na organ naslovil zahtevo za posredovanje podatkov iz 18. člena Zakona o evidencah na področju dela in socialne varnosti (ZEPDSV), in sicer za javnega uslužbenca …, zaposlenega v ….. Prosilec želi, da je iz mesečnega prikaza delovne prisotnosti jasno razvidna postavka 8. točke prvega odstavka 18. člena ZEPDSV, katera zajema čas prihoda na delo in odhoda delavca z dela - kdaj točno je delavec evidentiral čas prihoda in odhoda s službeno kartico na registratorju ure v avli oz. ali in kdo je naknadno vnesel spremembe časa prihoda in odhoda z dela omenjenega delavca. Podatke želi prosilec prejeti v elektronski obliki in za obdobje od 1. 1. 2023 - 21. 11. 2023.

Organ je zahtevo prosilca z odločbo, št. 090-30/2023-2-(40/62/11) z dne 18. 12. 2023, zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma navedel, da zahtevane informacije brez dvoma izhajajo iz delovnega področja organa, saj zakonsko podlago za vzpostavitev evidence delovnega časa predstavljata ZEPDSV in Zakon o delovnih razmerjih (ZDR-1). Tako so evidence, ki jih morajo delodajalci voditi v skladu ZEPDSV, izrecno določene v 12. členu tega zakona, med njimi je tudi evidenca o izrabi delovnega časa. Zahtevane informacije se tako nahajajo v materializirani obliki, organ pa z njimi razpolaga. V nadaljevanju izpodbijane odločbe organ opozarja na določbe ZDR-1, ZEPDSV in ZDIJZ. ZDR-1 v prvem odstavku 48. člena določa, da se osebni podatki delavcev lahko zbirajo, obdelujejo, uporabljajo in dostavljajo tretjim osebam samo, če je to določeno s tem ali drugim zakonom ali če je to potrebno zaradi uresničevanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem. ZEPDSV izrecno določa vrste in vsebino evidenc na področju dela in socialne varnosti, način zbiranja podatkov, način vodenja in povezovanja evidenc, način posredovanja podatkov za potrebe državnih organov, lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil ter ostalih uporabnikov, ki te podatke potrebujejo za opravljanje zakonsko določenih nalog oz. za vodenje zbirk podatkov o posameznikih ali posameznicah ter za namene izvajanja statističnih, socialno ekonomskih in drugih raziskovanj, ki imajo zakonsko podlago. Vsebino evidence o izrabi delovnega časa določa 18. člen ZEPDSV, ki taksativno našteva podatke, ki jih, za posameznega delavca, delodajalec dnevno vpisuje vanjo. Iz navedenega jasno izhaja, da so evidence prisotnosti na delovnem mestu osebni podatki zaposlenih. Dodatno organ navaja, da je tudi IP že večkrat odločal o dostopu do določenih informacij, ki so povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca in ugotovil, da gre pri razporeditvi delovnega časa za osebne podatke v zvezi z delovnim razmerjem uslužbenca. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Na podlagi dejstva, da evidenca o izrabi delovnega časa zaposlenega predstavlja osebni podatek ter upoštevaje izjeme skladno z ZDIJZ, evidenca o izrabi delovnega časa predstavlja osebni podatek, katere razkritje ni dopustno.

Zoper odločbo organa je prosilec dne 4. 1. 2024 vložil pritožbo, v kateri navaja, da si organ napačno razlaga Splošno uredbo o varstvu podatkov, ZDR-1 ter ZEPDSV, pri tem pa ne upošteva mnenja oz. razlage IP v povezavi z zahtevanimi informacijami. Zaposleni v lokalni samoupravi so javni uslužbenci, zato je njihova zasebnost glede informacij, ki so povezane z njihovim delovnim razmerjem, omejena oz. zmanjšana. Podatek o prisotnosti/odsotnosti na delovnem mestu je nedvomno podatek, ki je povezan z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, zato gre za informacije javnega značaja. Izjema je seveda podatek o vzrokih odsotnosti, kot so npr. bolniška, porodniška ipd., ki jih ni mogoče obravnavati kot informacije, ki bi bile neposredno v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Pri utemeljitvi svojih navedb se prosilec sklicuje na odločbe IP, št. 090-194/2013/4 z dne 20. 9. 2014, št. 090-186/2016/3 z dne 23. 9. 2016, št. 090-191/2018-5 z dne 13. 11. 2018 in št. 090-134/2022 z dne 24. 5. 2022.

IP je dne 23. 1. 2024 prejel elektronsko sporočilo organa, s katerim mu je ta odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.

Na podlagi poziva IP, št. 090-14/2024/2 z dne 29. 1. 2024, je organ IP, dne 5. 2. 2024, po elektronski pošti, posredoval  izpise prisotnosti …. na delu za obdobje od 1. 1. 2023 do 21. 11. 2023, in sicer za vsak mesec posebej, na način, da je razviden datum ter ura prihoda na delo in ura odhoda iz dela za vsak dan posebej. Naknadno (ročno) vnesene spremembe so na izpisih označene z rdečo barvo.

Dne 12. 2. 2024 je organ IP, v elektronskem sporočilu, pojasnil, da ne razpolaga z dokumentom, iz katerega bi izhajajo, kdo je, v evidenco prisotnosti …., naknadno vnesel spremembe. Ta podatek izhaja iz računalniškega programa, ki same izdelave dokumenta ne omogoča. Do navedenega podatka se lahko, z možnostjo vpogleda, pride le s pomočjo ustrezne IT obdelave podatkov iz registratorja evidence, s pomočjo informatika. V okviru svojih delovnih nalog pa sicer popravke v registratorju delovnega časa vnaša oseba, ki je zaposlena v Oddelku za pravne in kadrovske zadeve – kot je bilo to tudi v konkretnem primeru.

Na podlagi elektronskega sporočila IP z dne 13. 2. 2024, je organ IP dne 19. 2. 2024, po elektronski pošti, posredoval dokument, iz katerega izhaja, kdo je v evidenco prisotnosti …. naknadno, dne 14. 1. 2023, 27. 1. 2023, 4. 2. 2023, 10. 5. 2023, 18. 5. 2023 in 14. 11. 2023, vnesel spremembe. Dokument je organ posredoval v obliki zbirke zaslonskih slik iz računalniškega programa organa, ki jo je pripravil informatik.

Pritožba je utemeljena.

IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.

V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in jo je tudi posredoval IP. Zahtevana informacija nedvomno sodi tudi v delovno področje organa, kar pomeni, da izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Sporno pa je vprašanje, ali so zahtevane informacije prosto dostopne informacije javnega značaja.

Dokumenti, ki so predmet presoje IP v tem pritožbenem postopku so:

Ø  Izpisi oz. evidenca delovnega časa … za obdobje od 1. 1. 2023 do 21. 11. 2023, iz katerih izhajajo ura prihoda na delo in ura odhoda z dela.

IP uvodoma pojasnjuje, da so predmet zahteve prosilca in posledično tudi predmet tega pritožbenega postopka le podatki o uri prihoda na delo in uri odhoda z dela dotičnega zaposlenega, zato se IP do ostalih podatkov, ki jih vsebujejo izpisi oz. evidenca delovnega časa, v nadaljevanju te odločbe ne bo opredeljeval, saj ti, kot že navedeno, niso predmet zahteve.

- Izjema varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ)

Glede na določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

Uvodoma se je IP ukvarjal z vprašanjem, ali je za obdelavo osebnih podatkov v konkretnem primeru podana ustrezna pravna podlaga, ki jih določa Splošna uredba o varstvu podatkov v 1. odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (v nad. ZVOP-2).

Osebni podatek pomeni katerokoli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

Kot obdelavo osebnih podatkov predmetna uredba opredeljuje vsako dejanje ali niz dejanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki ali nizi osebnih podatkov z avtomatiziranimi sredstvi ali brez njih, kot je zbiranje, beleženje, urejanje, strukturiranje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklic, vpogled, uporaba, razkritje s posredovanjem, razširjanje ali drugačno omogočanje dostopa, prilagajanje ali kombiniranje, omejevanje, izbris ali uničenje (druga točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov). Skladno z definicijo obdelave osebnih podatkov iz druge točke 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov razkritje s posredovanjem osebnih podatkov izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov.

Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oz. javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo, na primer tudi podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), ali ko organ odloči, da je treba podatke razkriti zaradi prevladujočega javnega interesa (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

Glede na to, da gre v konkretnem primeru za osebne podatke javnega uslužbenca, je v obravnavanem primeru potrebno upoštevati tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa izjeme od izjem. V skladu s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ se, kot že zgoraj navedeno, dostop do osebnega podatka dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5 do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

Osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, torej niso varovani. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, količnika, plače, službenega naslova, napredovanja na delovnem mestu. Slednji podatki namreč izkazujejo tako ustrezno kvalifikacijo javnega uslužbenca, ki zaseda določeno delovno mesto, prav tako pa so potrebni tudi pri ugotavljanju, ali je poraba javnih sredstev v obliki plače, ki jo prejme javni uslužbenec, zakonita. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).

Prav tako gre v primeru dneva ter ure prihoda ter odhoda na delo javnega uslužbenca, za podatke, povezane z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, podredno tudi za podatke o porabi javnih sredstev, zato so ti podatki javno dostopni. Da so dnevi in ure prihoda ter odhoda na delo javnega uslužbenca prosto dostopne informacije javnega značaja, je IP odločil že v primeru št. 090-21/2009/7 dne 29. 1. 2010, kateremu sledi vsa nadaljnja praksa IP v enakih primerih (torej odločanje o evidencah prisotnosti javnih uslužbencev)[1]. Prav tako IP ugotavlja, da informacijo javnega značaja predstavlja informacija, ali je javni uslužbenec evidentiral službeni oz. zasebni/privatni izhod.

Ø  Dokument, iz katerega izhaja, kdo je v evidenco prisotnosti …. naknadno, dne 14. 1. 2023, 27. 1. 2023, 4. 2. 2023, 10. 5. 2023, 18. 5. 2023 in 14. 11. 2023, vnesel spremembe (zbirka zaslonskih slik iz računalniškega programa organa)

V okviru pritožbenega postopka je organ pojasnil, da podatek, kdo je, v evidenco prisotnosti …., naknadno vnesel spremembe, izhaja iz računalniškega programa, ki same izdelave oz. izpisa dokumenta kot takega ne omogoča. Do navedenega podatka se lahko, z možnostjo vpogleda, pride le s pomočjo ustrezne IT obdelave podatkov iz registratorja evidence, s pomočjo informatika.

IP pojasnjuje, da izpis dokumenta v elektronski obliki oz. sama pretvorba informacije iz elektronske v fizično obliko ne predstavlja ustvarjanja novega dokumenta, v kolikor ima organ za takšno pretvorbo ustrezno programsko opremo in ustrezno znanje. Navedeno izhaja tudi iz 2. odstavka 16. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacije javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16 in 146/22) in dosedanje prakse IP (npr. odločba št. 090-294/2011/10).

Iz navedenega tako izhaja, da organ nedvomno razpolaga s podatkom o tem, kdo je v določenem obdobju naknadno vnesel spremembe v evidenco prisotnosti dotičnega zaposlenega, pri čemer je ta podatek možno na enostaven in hiter način, v obliki zaslonskih slik, izvoziti iz računalniškega programa organa. Navedeno je naredil tudi organ in IP tekom pritožbenega postopka posredoval dokument, v obliki zbirke zaslonskih slik iz računalniškega programa organa, iz katerega izhaja, kdo je v evidenco prisotnosti … naknadno, dne 14. 1. 2023, 27. 1. 2023, 4. 2. 2023, 10. 5. 2023, 18. 5. 2023 in 14. 11. 2023, vnesel spremembe.

Glede imena in priimka javne uslužbenke, navedene na zaslonskih slikah, IP ugotavlja, da gre za zaposleno v Oddelku za pravne in kadrovske zadeve oz. javno uslužbenko, katere podatki so povezani z opravljanjem njenega delovnega razmerja in posledično ne predstavljajo t.i. varovanih osebnih podatkov.

Na podlagi skrbnega pregleda obravnavanih dokumentov je IP ugotovil, da v teh ni tudi nobene druge izjeme od prosto dostopnih informacij.

Iz obrazložitve te odločbe je razvidno, da je prvostopenjski organ iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil ter sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena ZUT oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Tanja Švab, dipl.upr.ved.,  

raziskovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Npr. tudi odločba IP št. 090-186/2016