prosilec - Mestna občina Koper

POVZETEK:

Prosilci so od organa zahtevali Poročilo o skrbnem pregledu poslovanja družbe Bonifika, organ pa se je pri zavrnitvi skliceval na zlorabo, izjemo poslovne skrivnosti, izjemo varstva sodnega postopka in izjemo po 5.a členu ZDIJZ. IP je ugotovil, da gre za dokument, ki je prosto dostopen, na njem je treba prekriti le varovane osebne podatke. Ker je dokument avtorskopravno zaščiten, je prosilcem omogočil zgolj vpogled v zahtevani dokument, zavrnil pa dostop do fotokopij.

ODLOČBA:

Številka: 090-531/2025/10
Datum: 3. 8. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 252. člena in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbah …, … in … (v nadaljevanju prosilci), z dne 9. 9. 2025, ki jih zastopa …, zoper odločbe Mestne občine Koper, Verdijeva ulica 10, 6000 Koper (v nadaljevanju organ), (1) št. 090-7/2025-15 z dne 4. 9. 2025, (2) št. 090-13/2025-12 z dne 4. 9. 2025 in (3) 090-16/2025-12 z dne 4. 9. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca ... z dne 9. 9. 2025, zoper odločbo Mestne občine Koper, št. 090-7/2025-15 z dne 4. 9. 2025, se delno ugodi in se odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe omogočiti vpogled v Skrbni pregled določenih področij poslovanja družbe Bonifika d. o. o., Poročilo, julij 2021, pri čemer je v Tabeli 3 dolžan prekriti:

- imena in priimke v 43., 44., 50., 51., 54., 55., 56., 73. in 74. vrstici tabele na str. 16,

- imena in priimke v 16., 17., 37. in 38. vrstici tabele na str. 17.

2.    Pritožbi prosilca ... z dne 9. 9. 2025, zoper odločbo Mestne občine Koper, št. 090-13/2025-12 z dne 4. 9. 2025. se delno ugodi in se odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe omogočiti vpogled v Skrbni pregled določenih področij poslovanja družbe Bonifika d. o. o., Poročilo, julij 2021, pri čemer je v poročilu dolžan prekriti:

- imena in priimke v 43., 44., 50., 51., 54., 55., 56., 73. in 74. vrstici tabele na str. 16,

- imena in priimke v 16., 17., 37. in 38. vrstici tabele na str. 17.

3.    Pritožbi prosilca ... z dne 9. 9. 2025, zoper odločbo Mestne občine Koper, št. 090-16/2025-12 z dne 4. 9. 2025, se delno ugodi in se odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe omogočiti vpogled v Skrbni pregled določenih področij poslovanja družbe Bonifika d. o. o., Poročilo, julij 2021, pri čemer je v poročilu dolžan prekriti:

- imena in priimke v 43., 44., 50., 51., 54., 55., 56., 73. in 74. vrstici tabele na str. 16,

- imena in priimke v 16., 17., 37. in 38. vrstici tabele na str. 17.

4. V preostalem delu se pritožba prosilcev zavrne.

5. V postopku reševanja teh pritožb niso nastali posebni stroški.    

O b r a z l o ž i t e v :

(1) Organ je s strani treh različnih prosilcev prejel zahtevo za posredovanje Poročila o skrbnem pregledu poslovanja družbe Bonifika v obliki fotokopije (v nadaljevanju zahtevano poročilo), in sicer dne 14. 2. 2025 s strani družbe ..., dne 24. 3. 2025 s strani družbe ... in dne 26. 3. 2025 s strani ...

(2) Organ je izdal tri odločbe, s katerimi je vsako od vloženih zahtev prosilcev v celoti zavrnil. V obrazložitvah je navedel, da z zahtevano informacijo razpolaga in da ta izvira iz njegovega delovnega področja. Organ dokumenta sicer ni izdelal sam, ga je pa pridobil od avtorja, to je Inštituta za javne službe. Organ je zaključil, da gre pri zahtevanem poročilu za varovano avtorsko delo in za podatke, ki sodijo med zakonske izjeme (poslovna skrivnost), javni interes za razkritje pa ne prevlada, zato je zahteve prosilcev v celoti zavrnil.

(3) V pritožbenih postopkih je IP vse tri odločbe organa odpravil in zadeve vrnil organ v ponovni postopek, pri čemer je organu podal napotke, da mora dopolniti postopek in prosilcu ter tretjim osebam omogočiti pravico do izjave v postopku, popolno ugotoviti dejansko stanje, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnega dokumenta, opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali gre za t. i. absolutno javne podatke in dalje, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Če bo organ v ponovljenem postopku ponovno prišel do zaključka, da gre za varovano avtorsko delo, mora navesti, pravice katerega avtorja varuje in dalje upoštevali drugi odstavek 25. člena ZDIJZ ter prosilcu omogočiti vsaj dostop v obliki vpogleda.

(4) V ponovnem postopku je organ dne 4. 9. 2025 izdal odločbo št. 090-7/2025-15, s katero je zavrnil zahtevo družbe ... zaradi izjeme poslovne skrivnosti. Organ je navedel, da poročilo predstavlja interni dokument, ki je nastal ob preoblikovanju družbe Bonifika d. o. o. v javni zavod. Informacije v dokumentu niso javnega značaja, ampak izhajajo iz notranjih dokumentov podjetja, pogodbenih razmerij, računovodskih evidenc, poslovnih načrtov ipd. Dostop do dokumenta imajo le pogodbene stranke in svetovalci, ki so sodelovali v postopku preoblikovanja družba v javni zavod, pri čemer so bili vsi zaposleni seznanjeni z zaupnostjo informacij v poročilu. Poročilo vsebuje podatke, ki se nanašajo na tretje osebe, na odprte sodne zadeve, nejavne obveznosti, notranje politike, ocene tveganj. Tovrstne informacije se ne smejo deliti z drugimi subjekti brez dovoljenja. Poročilo ima tržno vrednost, saj vsebuje ekskluzivno znanje in vpogled v podjetje v vse ključne informacije o podjetju (pravne obveznosti, tveganja, lastniško strukturo, davčno stanje, delovno-pravne odnose, pogodbe s partnerji, intelektualno lastnino in morebitne spore. Priprava poročila je vsebovala visoko strokovno delo pravnikov, davčnih svetovalcev, revizorjev, finančnih analitikov in za naročnika predstavlja strošek več tisoč evrov. Poročilo ima posledično tržno vrednost, ker vsebuje edinstvene, zaupne in strokovno obdelane informacije, ki neposredno vplivajo na vrednotenje podjetja, strateške odločitve in položaj strank. Imetnik informacije je sprejel tudi razumne ukrepe za zagotavljanje zaupnosti, saj je sprejel Dogovor v posredovanju dokumentacije, katerega podpisniki so bili Inštitut za javne službe, Bonifika d. o. o. in organ. Dogovor obvezuje vse stranke k varovanju poslovnih skrivnosti in osebnih podatkov. Iz dogovora izhaja, da celotna dokumentacija predstavlja poslovno skrivnost, razen informacij javnega značaja, ki so javno objavljene na portalu AJPES. Organ je še ugotovil, da so v teku trije sodni postopki, med prosilci in družbo Bonifika, pri čemer je sodišče zavrnilo predlog za izvajanje dokaza za pridobitev predmetnega Poročila, ker se nanaša na notranja razmerja in ne more imeti učinka na razmerje do tožene stranke (prosilca ...). Organ meni, da je podana tudi zloraba instituta informacij javnega značaja, saj zahteva ne sledi namenu in pomenu te pravice, temveč zahteva škoduje organu in jo organ razume kot poskus poseganja v delovanje organa. Očitno je, da je prosilec želel pridobiti dokument z namenom, da si zagotovi uspeh v sodnem postopku, saj je v vseh treh postopkih predlagana izvedba dokaza s poročilom po edicijski dolžnosti tretjih oseb. Prosilec zato zahteve ni vložil zaradi splošnega javnega interesa, ampak zaradi strateške uporabe v sodnem sporu zoper družbo, ki jo nadzira organ, kot ustanovitelj. Ker gre za dokument, ki je bil pred sodiščem zavrnjen kot neprimeren dokaz za dokazovanje volje strank, je podana tudi izjema iz prvega odstavka 5.a člena ZDIJZ, saj gre za informacijo, dostop do katere je omejen in prepovedan tudi strankam sodnega postopka. Prosilec želi z zlorabo instituta dostopa do informacij javnega značaja izigrati pravila dokazovanja v pravdnem postopku.

(5) Organ je istega dne izdal tudi odločbi št. 090-13/2025-12, s katero je z isto obrazložitvijo zavrnil dostop do dokumenta prosilcu ... in št. 090-16/2025-12, s katero je zavrnil dostop do dokumenta prosilcu Luki Koper d. d.

(6) Vsi trije prosilci so na izpodbijane odločbe dne 9. 9. 2025, preko istega pooblaščenca, vložili pritožbe, ki jih zaradi iste vsebine IP povzema hkrati, in sicer izpodbijajo odločbe v celoti z naslednjimi argumenti:

- organ izjemo poslovne skrivnosti opira na Dogovor o posredovanju dokumentacije, ki prosilcu ni bil vročen, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka in pravico do enakega varstva pravic;

- organ je svojo odločitev oprl na podatke o sporih pred Okrožnim sodiščem v Kopru, pri čemer s tem prosilca ni predhodno seznanil in mu ni omogočil izjave, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka in kršitev pravice do enakega varstva pravic;

- zavrnitveni razlogi so pavšalni in odločbe se ne da preizkusiti,

- iz odločbe ni razvidno, ali je organ v postopek pritegnil družbo Bonifika, ki je subjekt, na katerega se nanašajo zahtevane informacije in bi edini lahko zatrjeval obstoj poslovne skrivnosti,

- organ ni ustrezno obrazložil in pojasnil, na podlagi katerih dejstev in dokazov sklepa o obstoju poslovnih skrivnosti,

- v odločbi ni preizkusil, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona in drugih poslovnih običajev,

- iz odločbe ne izhaja, kdo je podatke označil za poslovno skrivnost in kateri podatki naj bi bili poslovna skrivnost in poslovna skrivnost katerega subjekta naj bi bili. Iz odločbe ne izhaja, da bi bila v postopek pritegnjena družba Bonifika d. o. o., dokumentacija pa ne more predstavljati poslovne skrivnosti Inštituta za javne službe, saj se podatki nanašajo na poslovanje družbe Bonifika,

- poročilo ne predstavlja internega dokumenta niti nima tržne vrednosti, tržno vrednost imajo lahko le posamezni podatki, tega pa organ ni ne ugotavljal niti ni ustrezno obrazložil,

- družba Bonifika je bila že leta 2021 preoblikovana v javni zavod, katerega glavna dejavnost ne sme biti tržna dejavnost, prav tako pa je javni zavod od leta 2023 v postopku likvidacije, zato podatki zaradi časovne oddaljenosti ne morejo imeti tržne vrednosti. Tržne vrednosti tudi ni mogoče zatrjevati s stroškom izdelave Poročila za naročnika, kot to neutemeljeno v izpodbijani odločbi navaja zavezanec,

- v odločbi so tudi izostali razlogi v zvezi s testom javnega interesa in v tem delu odločbe ni mogoče preizkusiti,

- prosilec tudi obširno pojasnjuje in nasprotuje odločitvi organa, da gre v obravnavani zadevi za institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ;

- zavrnitev dokaznega predloga v sodnem postopku tudi ne pomeni nobenega od razlogov za zavrnitev dostopa do dokumenta iz 5.a člena ZDIJZ.

(7) Organ je po prejemu pritožbe ugotovil, da v postopek ni pozval družbe Bonifika d. o. o., zato je dne 17. 9. 2025 stranskemu udeležencu poslal obvestilo in poziv k opredelitvi glede zahteve po ZDIJZ in pritožbe in določil rok 8 dni, stranski udeleženec pa je v odgovoru na poziv identificiral poslovne skrivnosti v 58 alinejah svojega odgovora in vztrajal pri izjemi poslovne skrivnosti. Organ je z izjavo družbe Bonifika seznanil prosilce, ki so v odgovoru z dne 30. 10. 2025 vztrajali pri tem, da je glede obstoja poslovne skrivnosti podana nezadostna trditvena in dokazna podlaga, zakaj naj bi posamezni odsek, naveden v 58 alinejah, predstavljal poslovno skrivnost.

(8) Organ je po tem, ko je dopolnil postopek ugotovil, da niso izpolnjeni pogoji za izdajo nadomestne odločbe, saj bi z nadomestno odločbo organ odločil enako, kakor je z izpodbijano odločbo, zato je pritožbe prosilcev, na podlagi prvega odstavka 245. člena ZUP, odstopil v pristojno reševanje IP.

(9) IP je dne 10. 12. 2025 izdal sklep št. 090-531/2025/7, s katerim je postopke po pritožbah prosilcev ..., ... in ... z dne 9. 9. 2025, zoper odločbe Mestne občine Koper, št. 090-7/2025-15 z dne 4. 9. 2025, št. 090-13/2025-12 z dne 4. 9. 2025 in 090-16/2025-12 z dne 4. 9. 2025, združil v en postopek, ki se vodi pod opr. št. 090-531/2025.

Pritožbe so delno utemeljene.

(10) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilci odločbo izpodbijajo v celoti.

(11) V zadevi ni sporno, da je organ, kot lokalna samoupravna skupnost, zavezanec na podlagi 1. člena ZDIJZ, prav tako ni sporno, da z zahtevanim dokumentom razpolaga. V zadevi je sporno, ali so prosilci z vložitvijo zahteve zlorabili institut dostopa do informacij javnega značaja, ter ali je glede zahtevanega dokumenta podana izjema poslovne skrivnosti, sodnega postopka oz. t. i. izjema strankinega pravila po 5.a členu ZDIJZ.

Glede zlorabe instituta dostopa do informacij javnega značaja

(12) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(13) Kot izhaja iz Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona) so elementi oziroma kriteriji, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice, npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.[1] Šikanoznost je torej eden od elementov oziroma kriterijev, ki se presoja pri zlorabi pravice dostopa oziroma povedano drugače, zahteva, ki je šikanozna, že v osnovi pomeni tudi zlorabo pravice.[2]

(14) Pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče, da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. Ob tem IP poudarja, da se institut zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Presoja obstoja zlorabe pravice je institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba torej razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora torej vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.

(15) IP poudarja, da v postopku po ZDIJZ pravni interes oz. interes posameznika za dostop do konkretne informacije, ni relevanten. Organ zavezanec na prvi stopnji in IP kot pritožbeni organ sta v skladu z ZDIJZ dolžna vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes za to presojo ni pomemben. Dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ se namreč nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni interes. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Špekulacije organa, da bi prosilci informacije morda uporabili v okviru sodnega postopka, niso razlog, da se prosilcu dostop do informacije odreče, če gre za dokument, ki bi ga lahko prejel kdorkoli.

(16) ZDIJZ ne določa konkretnih elementov oziroma kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec, zato IP pri presoji zlorabe pravice dostopa upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr.:

- ponavljajoče se vloge za isto zadevo s pavšalnimi navedbami[3];

- pritožba je očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin[4];

- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic[5];

- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti, ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj[6];

- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, brez navedbe razumnih razlogov za vztrajanje[7];

- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom[8];

- zahteve niso žaljive in tudi ne pretirano obsežne, organ pa glede na zahtevano količino dokumentov tudi ni izkazal, da prosilcu v zakonskem roku ne bi mogel zagotoviti dostopa do podatkov brez škode za delo; organ je dolžan organizirati svoje delo tako, da se prosilcu, ki ne zlorablja pravic, omogoči dostop; večje število vloženih zahtev, ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev[9];

- za presojo zakonitosti izpodbijanega akta je potrebno presoditi, ali iz načina vlaganja zahtev prosilca izhaja njegov namen prekomerno zasipati organ z delom in ga s tem ovirati pri opravljanju nalog ter poseči v njeno dostojanstvo oziroma ali vloženi zahtevi prosilca namerno povzročata kakšne neprijetnosti ali druge nevšečnosti[10].

(17) IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

(18) IP najprej ugotavlja, da ne gre za ponavljajočo se zahtevo za isto zadevo, ampak je zahteva prosilcev v obravnavanem primeru povezana z željo pridobiti en dokument.

(19) Po mnenju IP zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katere bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Nedvomno je organ zavezan po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, kar pomeni, da lahko vsakdo zahteva dostop do informacij, ki sodijo v okvir njegovega delovanja. Da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem, izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007. Po navedeni sodbi je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti, skladno z načelom zakonitosti, izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa.[11] Tudi v sklepu št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 je Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. V obeh navedenih zadevah pa se je Vrhovno sodišče tudi jasno izreklo, da je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Glede na namen ZDIJZ ima tako predmetna zahteva načeloma vse možnosti za uspeh, in sicer v delu, v katerem so izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja.

(20) Objektivno je tudi težko reči, da bi izpolnitev predmetne zahteve ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa, organ pa se do tega tudi ni konkretno opredelil. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni izkazal nobenih dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahteve prosilcev prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Iz pritožbene zadeve izhaja, da so prosilci zahtevali en dokument, dolžina dokumenta je 31 strani, IP posledično ocenjuje, da ne gre za takšen dokument, ki bi z vidika obsega in upoštevaje druge naloge organa, konkretno vplival na delo organa. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja.[12] Iz sodne prakse izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[13] Tudi iz novejše sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo), ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[14] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnosti«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnost, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje. Ob pregledu dokumentacije, ki jo je zahteval prosilec, je IP ugotovil, da obseg zahtevane dokumentacije ne predstavlja prekomerne obremenitve organa. Gre za en dokument, katerega obseg je 31 strani, takšen obseg dokumentacije pa objektivno ne more predstavljati obsega, ki bi prekomerno obremenil delo organa in ohromil njegovo delo tudi v drugih postopkih, ki jih organ vodi.

(21) Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

(22) V zvezi z navedenim pa IP opozarja še na določbo 24. člena ZDIJZ. Če bi organ potreboval več časa za pripravo in posredovanje zahtevanih informacij zaradi obsežnosti, navedena določba predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni. Ob tem IP ugotavlja, da iz posredovane dokumentacije in izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ to zakonsko možnost uporabil. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je ustavna kategorija, omogoča vpogled v delovanje zavezancev in s tem nadzor nad njihovim delovanjem, odraža tudi samo bistvo demokracije, zato je po mnenju IP v skladu s tem tudi izrecna določba ZDIJZ o podaljšanju roka. Povedano drugače, iz te določbe izhaja namen zakona, torej da se primarno zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter pravica prosilcev, da pridobijo informacije javnega značaja. Prav tako je eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka, katerega določbe se uporabljajo subsidiarno[15], zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

(23) Ker načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov, so za dosego tega cilja omejene tudi pravice strank. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. V zvezi s tem IP ocenjuje, da zahteve za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru, upoštevaje predhodne navedbe in ugotovitve, ni mogoče opisati kot ravnanja, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Kot že navedeno, osebni interesi prosilca pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, prav tako v konkretni zadevi ni mogoče špekulirati o tem, za kakšne namene prosilec informacije zahteva. Tudi če bi prosilci dokumente uporabili v sodnem postopku, prejeli pa bi jih kot prosto dostopne informacije javnega značaja, s katerimi se lahko seznani kdorkoli, to ne bi predstavljalo zlorabe ZDIJZ.

(24) IP ocenjuje, da organu prav tako ni uspelo izkazati šikanoznega značaja zahteve. Šikanozni značaj bi bil podan, če bi bilo očitno, da je zahteva podana z namenom onemogočanja normalnega delovanja organa ali če bi bile v njej izražene številne negativne vrednostne sodbe in žalitve, provokacije in s tem navidezno uveljavljanje pravic, slednjega pa v konkretnih zahtevah ni mogoče ugotoviti.

(25) V obravnavanem primeru tudi ni mogoče govoriti o zlorabi pravice dostopa zaradi funkcionalno povezanih zahtev. Iz same pritožbene zadeve nikjer ne izhaja, da je prosilec vlagal zahteve na organ, ki bi bile funkcionalno povezane. Pojem »funkcionalno povezane zahteve« zakonsko sicer ni posebej opredeljen, iz namena predmetne določbe ZDIJZ pa po mnenju IP izhaja, da je zakonodajalec uzakonil zahteve, ki so vsebinsko povezane, torej zahteve, ki se nanašajo na enako oziroma povezano vsebino. Tudi iz Mnenja Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona[16] izhaja, da bi bilo smiselno pojem »funkcionalno povezane zahteve« nadomestiti s pojmom »vsebinsko«.[17] Povedano drugače, glede na posredovano dokumentacijo in obrazložitev organa po mnenju IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti, da je prosilec npr. že vložil zahteve z identično ali podobno vsebino oziroma v postopku po ZDIJZ že pridobil zahtevane podatke, ali da bi z izigravanjem več organov želel dobiti podatke, ki jih sicer ne bi prejel. Vložitev funkcionalno povezanih zahtev tudi ne predstavlja primera, če trije prosilci zahtevajo isti dokument.

(26) IP po preučitvi celotne zadeve tako zaključuje, da ni mogoče ugotoviti, da so prosilci v primeru vložitve obravnavanih zahtev prekoračili pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da so ravnali v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP tako nima razloga slediti navedbam organa, da je namen prosilca v zlorabi informacije javnega značaja.

Glede izjeme poslovne skrivnosti

(27) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) pa v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe.

(28) IP najprej poudarja, da zahtevani dokument predstavlja poročilo, ki obravnava preteklo in sedanje poslovanje družbe Bonifika. Dokument je bil izdelan v mesecu juliju 2021. Družba Bonifika je bila ustanovljena s strani Občine Koper in nekaterih gospodarskih družb v letu 1993, kot gospodarska družba za organizacijo izgradnje in gospodarjenja s športnimi, rekreacijskimi in gospodarskimi objekti. Junija 2021 je bila družba v 86,6667% lasti Občine Koper, preostali delež pa je bil lastni delež družbe Bonifika. Družba se je avgusta 2021 iz družbe z omejeno odgovornostjo preoblikovala v javni zavod, katerega ustanovitelj je Občina Koper. Slednja je junija 2023 sprejela sklep o prenehanju javnega zavoda, ter da vse premoženje javnega zavoda, vključno z nepremičninami, prevzame edini ustanovitelj, tj. Mestna občina Koper. Javni zavod je trenutno v postopku likvidacije, ki se zaključi z izbrisom iz registra in prenehanjem obstoja kot pravne osebe.

(29) Izpostaviti je treba, da je pravni status Bonifike javni zavod, torej da gre za pravno osebo javnega prava in kot tako tudi za zavezanca po 1. členu ZDIJZ. Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanjo primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Pri tem ni relevantno, da poročilo obravnava delovanje javnega zavoda v času, ko je bil še gospodarska družba, saj je s preoblikovanjem gospodarske družbe v javni zavod, ki je v celoti postala njen pravni naslednik in tudi v celoti prevzela njene obveznosti, treba upoštevati, da je gospodarska družba prešla v rešim pravne osebe javnega prava, za katero veljajo drugačna pravila glede transparentnosti delovanja, kot to velja za gospodarske družbe na prostem trgu. Bonifika je tako, kot javni zavod, zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki jo zavezujejo. Slednje je pomembno tudi pri interpretaciji izjeme poslovne skrivnosti.

(30) Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ opravlja javno službo in kako upravlja sredstva, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe, oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.[18]

(31) Ob presoji izjeme poslovne skrivnosti IP ugotavlja, da je institut poslovne skrivnosti namenjen varstvu konkurenčnega položaja subjektov, ki delujejo na trgu. Njegov namen je zaščititi informacije, katerih razkritje bi gospodarskemu subjektu povzročilo konkurenčno škodo, oziroma bi konkurentom omogočilo pridobitev neupravičene gospodarske prednosti. Poslovna skrivnost tako varuje gospodarsko vrednost zaupnih informacij, ki izhaja iz njihove nepoznanosti in njihovega pomena za nastopanje subjekta na trgu. Gre za institut, ki je po svojem namenu tesno povezan s tržno dejavnostjo in varstvom konkurence.

(32) Navedeni namen praviloma ni značilen za javne zavode. Javni zavodi so ustanovljeni za opravljanje javnih služb oziroma dejavnosti v javnem interesu, njihovo delovanje pa temelji na načelih zakonitosti, javnosti in transparentnosti. Ne glede na to, da lahko javni zavod v določenem obsegu opravlja tudi tržno dejavnost, ta ni njegov temeljni namen. Zato se je treba pri presoji obstoja poslovne skrivnosti pri javnem zavodu posebej restriktivno opredeliti do vprašanja, ali imajo posamezne informacije dejansko tržno vrednost in ali njihovo razkritje lahko vpliva na njegov konkurenčni položaj. Takšna presoja je še toliko strožja v primeru javnega zavoda, ki je v postopku likvidacije, saj ta ne nastopa več na trgu z namenom razvoja ali ohranjanja konkurenčnega položaja, temveč zaključuje svoje poslovanje in je v fazi prenehanja obstoja kot pravna oseba.

(33) Pri presoji kriterija, ali ima zahtevani dokument oz. zahtevana informacija tržno vrednost IP tako ugotavlja, da v obravnavani zadevi ta kriterij ni izpolnjen.

(34) Tržna vrednost pomeni, da ima informacija gospodarsko oziroma konkurenčno vrednost prav zaradi svoje zaupnosti. Razkritje takšne informacije bi moralo imetniku povzročiti dejansko ali vsaj verjetno konkurenčno škodo, ker bi konkurenti ali drugi udeleženci na trgu pridobili neupravičeno prednost. Med tržno vredne informacije praviloma sodijo poslovne strategije, tehnološko znanje, proizvodni postopki, podatki o strankah, cenovne politike ali druge informacije, katerih zaupnost predstavlja vir konkurenčne prednosti.

(35) V obravnavani zadevi takšne okoliščine niso podane. Poslovni subjekt je bil preoblikovan iz gospodarske družbe v javni zavod, s čimer se je bistveno spremenila narava njegovega delovanja. Javni zavod opravlja dejavnost javne službe v javnem interesu in ni ustanovljen z namenom pridobivanja dobička ali pridobivanja konkurenčne prednosti na trgu na način, ki je značilen za gospodarske družbe. Delovanje javnega zavoda je neposredno povezano z izvajanjem nalog v javnem interesu, njegovo poslovanje pa je tesno povezano z upravljanjem javnih sredstev in javnega premoženja. Javnost ima zato legitimen interes, da se seznani z njegovim poslovanjem, z njegovim premoženjem, obveznostmi in finančnim stanjem, saj lahko navedene okoliščine neposredno vplivajo tudi na ustanoviteljico, ki nosi določene ustanoviteljske pravice in obveznosti ter odgovornost za zagotavljanje izvajanja javne službe. Zlasti v primeru likvidacije javnega zavoda je seznanjenost javnosti z njegovim premoženjem in obveznostmi pomembna zaradi transparentnega upravljanja javnega premoženja ter nadzora nad ravnanjem ustanoviteljice z javnimi sredstvi.

(36) Pomembno pri presoji je tudi dejstvo, da bo celotno premoženje zaradi postopka likvidacije preneseno na občino. Ker predstavlja del premoženja tudi stvarno premoženje, je v obravnavani zadevi potrebno upoštevati tudi določbe Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 11/18, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSPDSLS-1), ki v prvem odstavku 2. člena določa, da se zakon uporablja za vse stvarno premoženje v lasti države in samoupravnih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju stvarno premoženje), če vsebine tega zakona niso s posebnim zakonom za posamezno vrsto stvarnega premoženja države in samoupravnih lokalnih skupnosti urejene drugače ali če uporaba določb tega zakona ni z zakonom izrecno izključena. Po definiciji iz 3. člena ZSPDSLS-1 stvarno premoženje predstavljajo nepremičnine in premičnine. Ravnanje s stvarnim premoženjem pa pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja (2. točka 3. člena). ZSPDSLS-1 v 8. in 9. členu, kot dve izmed glavnih načel ravnanja s stvarnim premoženjem, določa načelo preglednosti in načelo javnosti. Tako 8. člena določa, da se v postopkih ravnanja s stvarnim premoženjem in pri sprejemanju odločitev zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev, medtem, ko 9. člen določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem javno, če zakon ne določa drugače, ki pa za obravnavani primer IP ni znan.

(37) Nenazadnje je treba upoštevati, da je javni zavod v postopku likvidacije. Namen likvidacijskega postopka je prenehanje pravne osebe, poravnava njenih obveznosti in zaključek vseh poslovnih razmerij. Subjekt zato ne razvija več poslovnih strategij, ne širi svojega poslovanja in ne zasleduje več tržnih ciljev, zaradi katerih bi določene informacije ohranjale svojo konkurenčno oziroma gospodarsko vrednost. Ker subjekt preneha poslovati, razkritje zahtevanih informacij ne more vplivati na njegov prihodnji položaj na trgu, niti mu ne more odvzeti konkurenčne prednosti.

(38) Prav tako ni bilo izkazano, da bi imele zahtevane informacije samostojno ekonomsko vrednost za tretje osebe zgolj zaradi njihove zaupnosti. Za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča abstraktna možnost, da bi razkritje informacij lahko vplivalo na interese subjekta. Imetnik informacij mora konkretno izkazati, da imajo informacije zaradi svoje zaupnosti dejansko tržno vrednost in da bi njihovo razkritje povzročilo konkretno gospodarsko škodo. V obravnavanem primeru takšna povezava ni bila izkazana. Ob tem IP ni sledil navedbi organa, da je tržna vrednost izkazana že s tem, ker je bilo treba za pripravo poročila plačati določen znesek. Pri presoji tržne vrednosti se namreč ugotavlja, ali imajo tržno vrednost informacije, ki jih dokument vsebuje, ne pa tudi, ali je bilo za dokument treba plačati določen znesek.

(39) Glede na navedeno ni mogoče zaključiti, da zahtevane informacije izpolnjujejo zakonski kriterij tržne vrednosti, zato eden izmed kumulativno predpisanih pogojev za obstoj poslovne skrivnosti ni podan. Ob upoštevanju, da eden od kriterijev ni podan, IP ni podrobneje ugotavljal obstoja preostalih kriterijev, saj slednje ne bi vplivalo na ugotovitev, da izjema poslovne skrivnosti v obravnavani zadevi ni podana.

Glede izjeme varstva sodnega postopka

(40) Po izjemi na podlagi 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, ter razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka. Podrobna razlaga okoliščin, ki opredeljujejo morebitno škodo za izvedbo sodnega postopka, je v primeru razkritja dokumentov,  oziroma podatkov, pridržana sodišču, ki v postopku odloča. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse (npr. sodbi Upravnega sodišča št. U 62/2007-12 z dne 5. 3. 2008 in št. U 664/2007-9 z dne 21. 2. 2008), ki opozarja, da mora imeti sodišče popolno avtonomijo, da samo oceni, ali bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka ali ne. Tudi po ustaljeni praksi IP je za oceno škode, ki bi z razkritjem informacij nastala za postopek, pristojen organ, pred katerim teče ta postopek. Ob tem IP pripominja, da namen izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni varovanje interesov strank v postopku, ampak je objekt varstva pravilna in zakonita izvedba samega sodnega postopka.

(41) Glede na predhodno navedeno je IP zaprosil za mnenje glede razkritja dokumentov pristojno sodišče. Iz Mnenja Okrožnega sodišča v Kopru izhaja, da v zadevi I Pg 275/2024 Poročila o skrbnem pregledu poslovanja družbe Bonifika sodišče ni pridobilo, ker je štelo, da listina ni primeren dokaz za dejstva, ki jih je predlagatelj (tožnik ...) zatrjeval in s Poročilom želel dokazovati. Zadeva je pravnomočno zaključena (odločba Višjega sodišča v Kopru Cpg 105/2025, 3.12. 2025). V zadevi I Pg 276/2024 je sodišče v sodbi, izdani po glavni obravnavi 3. 10. 2025, presodilo, da vsebina Poročila ni pravno pomembna za obravnavano presojo, je pa Poročilo pridobilo, vendar ga ni vročilo tožniku ... Zadeva je v pritožbenem postopku. V zadevi I Pg 280/2024 je sodišče od Mestne občine Koper zahtevalo pridobitev Poročila, vendar je pritožbeno sodišče sklep sodišča razveljavilo iz procesnih razlogov. Sodišče je nadaljevalo z dokaznim postopkom, odločitev o pridobitvi Poročila (in o potrebi po izvedbi tega dokaza) pa je pridržalo. V nadaljevanju postopka je tožnik ... tožbo umaknil. Postopek je pravnomočno zaključen (sklep o ustavitvi postopka, 24. 2. 2026). V vseh treh postopkih iz zgoraj navedenih razlogov (neprimeren oziroma nepotreben dokaz, ki ga sodišče zato ni izvedlo) sodišče ni bilo dolžno presojati, ali predstavlja Poročilo o skrbnem pregledu poslovanja družbe Bonifika dokument, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem, upravnem ali z zakonom določenem nadzornem postopku.

(42) IP ugotavlja, da se dokument, ki je predmet zahteve, posledično ne predstavlja podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Sodišče je namreč potrdilo, da dokument ni bil del navedenih sodnih postopkov, saj je šlo bodisi za neprimeren, bodisi za nepotreben dokaz, prav tako v obrazložitvi ni navedlo, da bi razkritje dokumenta škodovalo izvedbi sodnega postopka, pri čemer sta dva od navedenih postopkov že zaključena. Posledično kumulativno določeni pogoji za obstoj te izjeme, v obravnavani zadevi niso bili podani.

Glede izjeme po prvem odstavku 5.a člena ZDIJZ

(43) Glede na pridobljeno mnenje sodišča je treba enako stališče glede neizkazane izjeme od prostega dostopa, zavzeti tudi v povezavi z zatrjevano izjemo po prvem odstavku 5.a člena ZDIJZ. Ta izjema varuje integriteto drugih zakonsko urejenih postopkov. Njen namen je preprečiti, da bi prosilec prek postopka po ZDIJZ prišel do informacij, do katerih v konkretnem postopku (npr. sodnem, upravnem ali inšpekcijskem) niti stranka nima pravice dostopa. Pogoji za uporabo te izjeme so torej, da obstaja konkreten sodni, upravni ali drug z zakonom določen nadzorni postopek ter da zakon, ki ureja ta postopek, omejuje dostop do določenih podatkov tudi njegovim strankam, udeležencem ali oškodovancem.

(44) Izjema temelji na načelu, da ZDIJZ ne sme obiti procesnih pravil posebnih postopkov. Če poseben zakon določa, da stranka v določeni fazi postopka nima pravice vpogleda v posamezne dokumente ali podatke, jih ne more pridobiti niti javnost z zahtevo po ZDIJZ.

(45) Za uporabo te izjeme zato ni bistveno, ali je podatek sicer javnega značaja, temveč, ali je v konkretnem postopku dostop do njega z zakonom omejen tudi osebam, ki v postopku sodelujejo. Kot je navedlo sodišče, je predmetno poročilo štelo za neprimeren oziroma nepotreben dokaz, zato ga ni izvedlo, posledično tudi ni bilo dolžno presojati, ali je dostop do dokumenta prepovedan ali omejen strankam, udeležencem ali oškodovancem v tem postopku. Ker dokument ni del navedenih postopkov in posledično njegov dostop v sodnem postopku ni prepovedan ali omejen strankam postopka, navedena izjema po ZDIJZ ni podana.

Glede izjeme varstva osebnih podatkov

(46) IP je po uradni dolžnosti preveril še, ali zahtevani dokumenti vsebujejo kakšno drugo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in ugotovil, da dokument vsebuje osebne podatke fizičnih oseb, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, za razkritje katerih ni najti zakonske podlage, kot bo obrazloženo v nadaljevanju.

(47) Tretja točka prvega odstavka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Za obdelavo osebnih podatkov mora biti podana ustrezna pravna podlaga, ki jo določa Splošna uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (Uradni list Evropske unije, št. L 119 z dne 4. 5. 2106 in nasl.; v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu podatkov) v prvem odstavku 6. člena. Na to pravno podlago se v prvem odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 163/22; v nadaljevanju ZVOP-2).

(48) Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

(49) Splošna uredba o varstvu podatkov v 86. členu določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga, zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po drugem odstavku 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 6. členu Splošne uredbe o varstvu podatkov. Iz navedenega člena, kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim tudi, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c prvega odstavka 6. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov, lahko predstavlja tudi ZDIJZ. Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo npr. podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca (1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ) ,oziroma če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ).

(50) IP je ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje naslednje osebne podatke:

- ime in priimek direktorja izvajalca predmetnega poročila

- imena in priimke zakonitih zastopnikov gospodarskih družb,

- imena in priimke samostojnih podjetnikov,

- imena in priimke notarke in odvetnika,

- imena in priimke drugih fizičnih oseb.

(51) Imena direktorjev in zakonitih zastopnikov gospodarskih družb niso varovani osebni podatki, saj so ti podatki javno dostopni v Poslovnem registru Slovenije. Enako velja tudi za imena in priimke samostojnih podjetnikov, saj ti v dokumentu ne nastopajo kot fizične osebe, ampak kot gospodarski subjekti. Smiselno enak zaključek velja tudi glede imen in priimkov odvetnikov in notarjev, saj ti v dokumentu nastopajo v svojstvu poklica, ki ga opravljajo, imena in priimki notarjev in odvetnikov pa so prosto dostopni v imeniku odvetnikov ali notarjev. Slednje pa ne velja za imena in priimke posameznikov, ki so navedeni v dokumentu, v tabeli odprtih terjatev, njihova imena in priimki pa niso navedeni v smislu gospodarskega subjekta, prav tako ni mogoče ugotoviti nobene druge podlage, ki bi razkritje tega podatka omogočala, posledično gre za varovane osebne podatke, ki jih je pred posredovanjem prosilcem treba prekriti.

Glede načina seznanitve

(52) Iz zahteve prosilca izhaja, da se z dokumentom želi seznaniti v obliki fotokopije, iz dokumenta pa izhaja, da so avtorske pravice, vključno s fotokopiranjem omejene, zato je IP v nadaljevanju presojal tudi, ali prosilci lahko pridobijo fotokopije zahtevanega dokumenta.

(53) Iz ZDIJZ izhaja, da ima prosilec, na podlagi 17. člena ZDIJZ, pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Organ nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Drugi odstavek 27. člena ZDIJZ določa, da ima prosilec pravico do pritožbe tudi v primeru, če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval. Iz navedenega izhaja, da ima prosilec pravno varovano pravico izbrati, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije. Po drugem odstavku 5. člena ZDIJZ lahko prosilec informacijo javnega značaja zahteva v obliki vpogleda, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis.

(54) Glede na navedeno se torej v primeru, če zahtevana informacija predstavlja avtorsko delo, lahko zavrne le določen način seznanitve z njo (elektronski zapis, fotokopija), ne pa tudi sam dostop do informacije (npr. vpogled). V skladu s 5. členom Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZASP) je avtorsko delo individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražena, če ni v ZASP drugače določeno. Iz navedene definicije in obstoječe sodne prakse ter pravne teorije izhaja pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da se posamezno delo šteje za avtorsko delo po ZASP, in sicer so to individualnost, intelektualnost oz. duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost.

(55) Individualnost dela predstavlja značilnost, ki avtorsko delo ločuje od ostalih, avtorsko nevarovanih del, od drugih avtorsko varovanih del in hkrati od umetniške in kulturne dediščine, ki je last širše javnosti. Gre za zahtevo po tem, da ima delo vsaj še toliko izvirnih potez, da se ga še lahko uvršča med avtorska dela. Če torej avtor neodvisno od nekega drugega dela, ustvari svoje delo z individualnimi potezami, torej brez posnemanja oz. neposrednega prevzemanja iz drugega dela, je izpolnjena predpostavka individualnosti dela. Predpostavka intelektualnosti dela pomeni, da gre za delo posameznikovega intelekta in ne toliko fizičnega dela. Prav tako pa intelektualnost avtorskega dela opozarja na to, da gre pri avtorskem delu za t. i. nematerialno dobrino. Stvaritev je bistvena predpostavka avtorskega dela, pomeni pa, da gre za rezultat človeškega ravnanja, saj je samo človek zmožen ustvarjanja. Področja ustvarjalnosti so področja, izrecno navedena v 5. členu ZASP, in sicer znanost, književnost ali umetnost, ki pa se razlagajo široko (npr. računalniški programi sodijo v področje književnosti). Avtorsko delo pa mora biti tudi na kakršen koli način izraženo, tako da je zaznavno v zunanjem svetu. Avtorska pravica velja samo za avtorska dela, če teh ni, tudi ni avtorskih pravic (M. Trampuž, Avtorsko pravo, Založba Pravna obzorja, 2000, str. 79). Avtorsko delo je pravni standard, njegov obstoj pa v končni fazi ugotavlja sodišče (ibidem).

(56) Če posamezno delo izpolnjuje navedene predpostavke, se šteje, da gre za avtorskopravno varovano delo. Glede zahtevanega dokumenta IP ugotavlja, da ta nedvomno izpolnjuje vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela iz 5. člena ZASP. Pri poročilu gre za pisano delo, iz njegove vsebine pa izhaja individualnost stvaritve, ki se kaže v tem, da je dokument izvirno sestavljen po posameznih poglavjih, način urejenosti zbranih podatkov je premišljeno določen glede na vrste podatkov, grafični in tabelarni prikazi in pojasnila so strukturirana na način, da je iz njih mogoče zaznati kreativnost, ki je plod človeškega znanja in izkušenj, interpretacije podatkov so s poudarki podane tako, da bralca pritegnejo s svojo vsebino in vizualno obliko. IP tako zaključuje, da dokument nedvomno predstavlja avtorsko delo s področja pregleda poslovanja pravne osebe.

(57) Če organ ni imetnik materialnih avtorskih pravic, iz dokumenta pa izhaja, da je te pridržal avtor dokumenta, to ne pomeni, da mora zahtevo zavrniti, temveč se prosilcu praviloma omogoči seznanitev z dokumentom z vpogledom, medtem ko se lahko omeji izdelava oziroma posredovanje fotokopije dokumenta.

(58) Ker obravnavani dokument ne predstavlja dela uradnega besedila upravne odločbe, zanj ne velja izjema iz 2. točke prvega odstavka 9. člena ZASP, saj izpolnjuje pogoje individualne intelektualne stvaritve (5. člen ZASP) in gre za varovano avtorsko delo. Zanj se ob dostopu po ZDIJZ uporablja drugi odstavek 25. člena ZDIJZ, torej z možnostjo vpogleda, zato je IP odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, in sicer da lahko prosilec dokument pridobi na vpogled, ne pa tudi v obliki fotokopije.

Sklepno

(59) Na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag je IP zaključil, da je organ na prvi stopnji zmotno presodil dokaze, napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in napačno uporabil pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, zato je odpravil odločbe organa prve stopnje in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1., 2. in 3. tč. izreka te odločbe.

(60) Glede načina seznanitve in v delu, v katerem je organ dolžan na dokumentu prekriti osebne podatke, je IP pritožbo prosilcev zavrnil, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, kot to izhaja iz 4. točke izreka te odločbe.

(61) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, kot to izhaja iz 5. točke izreka te odločbe.

(62) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1]  Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[2]  Npr. Odločba IP št. 090-19/2016 z dne 12. 5. 2016 in sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[3]  Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07 z dne 6. 11. 2008.

[4]  Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11 z dne 21. 6. 2012.

[5]  Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4 z dne 12. 2. 2009.

[6]  Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014 z dne 24. 2. 2014.

[7]  Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009 z dne 13. 5. 2009.

[8]  Sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013.

[9]  Sodba Upravnega sodišča št. II U 214/2016 z dne 7. 2. 2017.

[10]  Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[11] Tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002.

[12]  Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[13]  Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[14]  Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[15]  V skladu z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ.

[16]  Mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora o Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ZDIJZ-C, druga obravnava, EPA 1500-VI, št. 010-01/13-24 z dne 30. 12. 2013.

[17]  Glej: www.dz-rs.si/wps/portal/Home/deloDZ/zakonodaja/izbranZakonAkt

[18] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016