prosilec - Mestna občina Koper

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanih dokumentov dveh javnih uslužbencev, in sicer na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. IP je po preučitvi celotne zadeve zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve zahteve z dne 17. 9. 2025 prekoračil pravne mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. In ker je organ zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje ter posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov, je IP odločil, da vrne zadevo organu v ponovno odločanje. IP je tako pritožbi prosilca ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-502/2025/2

Datum:  27. 11. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 - ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 17. 10. 2025, zoper odločbo MESTNE OBČINE KOPER, Koper, Verdijeva ulica 10, 6000 Koper – Capodistria (v nadaljevanju: organ), št. 090-37/2025 z dne 15. 10. 2025, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilca z dne 17. 10. 2025 se ugodi. Odločba MESTNE OBČINE KOPER, št. 090-37/2025 z dne 15. 10. 2025, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

(1) Prosilec je z zahtevo z dne 17. 9. 2025 od organa zahteval posredovanje naslednjih dokumentov:

- izdanih obvestil, sklepov o dodelitvi letnega dopusta za javnega uslužbenca …;

- dokazil o izpolnjevanju posebnih pogojev za zasedbo delovnega mesta javnega uslužbenca … na Uradu za prostorski razvoj in nepremičnine in, v katerem časovnem obdobju od zaposlitve do današnjega dne;

- dokazil o izpolnjevanju posebnih pogojev za zasedbo delovnega mesta javnega uslužbenca … na Uradu za prostorski razvoj in nepremičnine v skladu z določbami 335. členom Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP-3);

- plačilnih list … od nastopa delovnega razmerja do vključno današnjega dne;

- pogodbo o zaposlitvi in aneksov k pogodbi o zaposlitvi …;

- dokazil o izpolnjevanju splošnih in posebnih pogojev javne uslužbenke na Uradu za prostorski razvoj in nepremičnine … - dosežene izobrazbe po posamezni stopnji, kdaj je opravila strokovni izpit, imenovanje v naziv, posebna znanja in kvalifikacije;

- dokazil o izpolnjevanju posebnih pogojev za zasedbo delovnega mesta javne uslužbenke na Uradu za prostorski razvoj in nepremičnine … v skladu z določbami 335. členom ZUreP-3;

- pogodbe o zaposlitvi in aneksov k pogodbi o zaposlitvi zaposlene javne uslužbenke ….

- izplačilnih list … od nastopa delovnega razmerja do vključno današnjega dne.

Kot način seznanitve je določil fotokopije ali scan.

(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-37/2025 z dne 15. 10. 2025 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero jo je v celoti zavrnil. Organ je v obrazložitvi odločbe najprej povzel zahtevo prosilca ter navedel ugotovitev, da je prosilec navedeno zahtevo vložil kot dopolnitev zahteve št. 090-18/2025, vendar je z navedeno vsebino spremenil in dodal zahteve po dodatni dokumentaciji. Organ je zato zahtevo z dne 17. 9. 2025 obravnaval kot novo zahtevo. V nadaljevanju je tako izpostavil določbe prvega odstavka 1. in prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter pomen definicije informacije javnega značaja. Na tej podlagi je nato z vpogledom v lastne evidence preveril, ali razpolaga z zahtevanimi informacijami ter v sistemu dokumentarnega gradiva identificiral zahtevano dokumentacijo. Ugotovil je, da prosilec zahteva vso dokumentacijo, ki se nanaša na dva javna uslužbenca organa, saj zahteva vso kadrovsko in finančno dokumentacijo ter druga gradiva, ki se nanašajo na delo in ravnanje uslužbencev za celotno obdobje zaposlitve. Ugotovil pa je tudi, da prosilec zahteva dokumentacijo, ki je stara več kot deset let. Organ je zahtevo preučil in ugotovil, da se ta nanaša na več sto dokumentov, razpršenih po različnih notranjih organizacijskih enotah organa, kar bi zahtevalo izjemno obsežno in dolgotrajno zbiranje, pregledovanje ter anonimizacijo osebnih podatkov. Nadalje je ugotovil tudi, da javna uslužbenca, katerih dokumentacija se zahteva, opravljata svoje delo na oddelku organa, kjer je prosilec začel več postopkov za izdajo mnenj, ki so bili zaključeni z izdajo negativnega mnenja. Prav tako je bilo ugotovljeno, da je isti prosilec že vlagal vsebinsko podobne zahteve, katerih obseg in vsebina sta prav tako bistveno presegala razumen namen, ki ga zasleduje institut dostopa do informacij javnega značaja. Namen instituta dostopa do informacij javnega značaja je v zagotavljanju transparentnosti delovanja javnega sektorja in nadzora nad porabo javnih sredstev, ne pa v omogočanju vlaganja obsežnih in nesorazmernih zahtev, ki bi služile obremenjevanju organa ali posameznih javnih uslužbencev. V konkretnem primeru je zahteva po vsej dokumentaciji o določenih javnih uslužbencih nesorazmerna in neprimerno usmerjena v posameznika, ne pa v delovanje organa kot nosilca javnih nalog. Upoštevaje peti odstavek 5. člena ZDIJZ je tako ugotovil, da iz zahteve in iz dosedanjega ravnanja prosilca izhaja, da prosilec informacije ne zahteva zaradi uresničevanja pravice javnosti do obveščenosti ali nadzora nad delom organa, temveč z namenom diskreditacije določenih javnih uslužbencev, ki sodelujejo v postopkih, v katerih je bil udeležen. Po navedbah organa tudi ni nujno, da zlorabo predstavlja le posamezno upravičenje, ki je v nasprotju z močnejšim interesom, temveč lahko zlorabo pomeni tudi način njenega izvrševanja. Način izvrševanja pravice pomeni zlorabo takrat, ko ima upravičenec več možnosti za izvrševanje pravice, pa jo izvaja na način, ki škoduje drugemu ali mu otežuje položaj. V obravnavanem primeru prosilec pravico dostopa do informacij izvršuje na način, ki očitno otežuje delo organa, povzroča nesorazmerno obremenitev zaposlenih ter posredno ogroža učinkovitost izvajanja nalog organa. Organ je zato dolžan zaščititi učinkovitost svojega delovanja in svoje zaposlene ter preprečiti nadaljnje zlorabe te pravice. Ravnanje prosilca kaže na odmik od legitimnega interesa javnosti, ki ga ZDIJZ varuje, in pomeni izvrševanje pravice v nasprotju z njenim socialnim in ekonomskim namenom. Na podlagi vseh ugotovljenih okoliščin je tako organ ocenil, da zahteva prosilca ni utemeljena z namenom transparentnosti delovanja organa, temveč predstavlja očitno zlorabo pravice, saj način njenega izvrševanja povzroča nesorazmerne obremenitve za organ in njegove uslužbence, obenem pa posega v osebno integriteto zaposlenih, katerih podatki se zahtevajo. Prosilec pravico dostopa do informacij uporablja z namenom diskreditacije in šikaniranja, ne pa z namenom uresničevanja pravice javnosti do obveščenosti. Organ glede na navedeno meni, da ne gre za pošteno in zakonito uporabo pravice, temveč za ravnanje, ki pomeni odmik od namena, zaradi katerega zakon omogoča dostop do informacij javnega značaja, zato je zahtevo zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

(3) Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 17. 10. 2025, ker meni, da iz odločitve organa izhaja ravno nasprotno trditvam organa. Med drugim je izpostavil, da je od organa nekorektno, da ni preveril dejstev in opozoril ter da je nezakonito zavrnil dostop do informacij javnega značaja. Zahtevane so namreč informacije, ki so prosto dostopne, in organ je zavezan tovrstne informacije posredovati prosilcem, ne da bi se spraševal po namenu vložene zahteve. Poudaril je, da ni v nobenem sodnem ali drugem postopku zoper organ ali javnega uslužbenca, ta pa opravlja javno službo, prejema javna sredstva, zato posledično ocenjuje, da ni ovir, da zahtevanih dokumentov ne bi mogel prejeti. Izpostavil je tudi 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in namen ZDIJZ, ki je v zagotavljanju javnosti in odprtosti delovanja organov. Prosilec tako ne ogroža ne osebnega interesa ne zasebnosti javnih uslužbencev. Je pa po njegovem nesporno dejstvo, da morata oba uslužbenca izpolnjevati splošne in posebne pogoje za zasedbo delovnega mesta, kot je mesto urbanista in njegovega predstojnika. V konkretnem primeru tako ne gre za šikaniranje ali obremenjevanje organa z nepotrebnim delom, ampak za izkazovanje transparentnosti delovanja in zaposlovanja javnih uslužbencev na tako zelo pomembna delovna mesta in odločanje o javno pravnih pravicah, ki izvirajo iz pooblastil delovnih mest uslužbencev organa. Po oceni prosilca namreč organ noče na noben način razkriti strokovne izobrazbe in posebnih pogojev svojih uslužbencev, imenovanih na delovni mesti urbanistov oziroma dotičnih javnih uslužbencev. Izpostavil je, da imenovana javna uslužbenca razpolagata z izredno močnim javnim pooblastilom za odločanje v postopkih zakonodajalca in mnenjedajalca s področja skladnosti posegov s prostorskim aktom z nazivom občinskega urbanista, ki predstavlja samostojno pooblastilo za absolutno in samostojno odločanje v postopkih urbanističnega strokovnega odločanja o dopustnosti posegov gradenj na območju celotne Mestne občine Koper. Iz evidenc Zbornice za arhitekturo in prostor Slovenije namreč izhaja, da organ ne razpolaga z licenco občinskega urbanista. Nadalje je prosilec še navedel, da je upravni organ pri odločanju ponovno zanemaril dejstvo vestnega in skrbnega ravnanja in ni upošteval materialnega predpisa, ki daje pravno podlago pridobivanja in posredovanja informacij javnega značaja. Razlogi prosilca, zakaj potrebuje informacijo javnega značaja, so povsem brezpredmetni za presojo o dopustnosti dostopa do informacij, ker lahko takšno informacijo zahteva kdorkoli.

(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter jo je, z dopisom št. 090-37/2025-4 z dne 28. 10. 2025, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, poslal v odločanje IP. Pritožbi je priložil dokumente zadeve (zahtevo, izpodbijano odločbo, vročilnico, dopis IP z dne 20. 10. 2025).

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

(5) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

(7) V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga v materializirani obliki. Pogoji za informacijo javnega značaja so tako v obravnavanem primeru izpolnjeni.

(8) V obravnavani zadevi je primarno sporno vprašanje, ali je pravilna in zakonita odločitev organa, da je zavrnil zahtevo prosilca z dne 17. 9. 2025 zaradi zlorabe pravice dostopa po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje najprej do tega vprašanja.

Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja

(9) Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.

(10) Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona)[1], izhaja, da je predlagatelj utemeljil določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse, in sicer da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači pravico dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, kot primer pa je navedel odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe pa je predlagatelj navedel tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenem interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«.

(11) Ker se je IP do teoretičnega vidika zlorabe pravice v svojih odločbah že večkrat opredelil, ko je presojal odločitve organov oziroma zavezancev (npr. odločbe IP št. 090-21/2015/, št. 090-157/2015, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6, …), pravne teorije o pojmu zlorabe pravice na tem mestu ne navaja ponovno.

(12) Institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: zloraba pravice dostopa) po petem odstavku 5. člena ZDIJZ se tako presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati doseči čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju. Ob tem IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice dostopa institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. Previdnost pri razlagi je potrebna še zlasti zato, ker predstavlja pravica dobiti informacijo javnega značaja z ustavo zagotovljeno pravico vsakogar, ki ima v zakonu utemeljen interes (drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije).

(13) ZDIJZ kot materialni zakon, ki je podlaga za pravico dostopa do informacij javnega značaja, sam ne določa konkretnih kriterijev, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezen prosilec. IP tako pri presoji zlorabe pravice dostopa upošteva kriterije, ki so se razvili za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi, npr. ponavljajoče se vloge za isto zadevo s pavšalnimi navedbami, očitno nedovoljene in neutemeljene vloge brez možnosti za uspeh, navidezno uveljavljanje pravice preko vlaganja vlog z vsebino, ki pomenijo negativno vrednostno sodbo in žalitve, zasipavanje organa z vlogami, s čimer se ovira učinkovito delo organa na vseh področjih, poseganje v dostojanstvo organa, vlaganje vlog z namenom povzročanja neprijetnosti ali drugih nevšečnosti organu, ….[2] IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do posameznih kriterijev, ki lahko predstavljajo zlorabo pravice dostopa, upoštevaje dejstva obravnavanega primera.

(14) IP najprej ugotavlja, da je predmet presoje zahteva prosilca z dne 17. 9. 2025, za katero IP ocenjuje, da je dovolj konkretna in se nanaša na podatke o dveh javnih uslužbencih organa. Če bi organ štel, da ni jasna, ZDIJZ v 18. členu določa postopanje organa v zvezi s pozivom prosilca k dopolnitvi zahteve, vendar organ sam navaja, da z zahtevano dokumentacijo razpolaga in da jo je identificiral.

(15) Nadalje IP ugotavlja, da glede na zahtevo in utemeljitev organa v izpodbijani odločbi ne more slediti navedbam organa, da bi izpolnitev zahteve otežila delo organa, povzročila nesorazmerno obremenitev zaposlenih ter posredno ogrozila učinkovitost izvajanja nalog organa. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče ugotoviti, da bi obravnava zahtev prosilca prekomerno obremenila njegovo delo in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ bi namreč moral konkretno pojasniti, katere drugi postopki naj bi to bili, na podlagi česa jih vodi, in kako bi obravnava zahtev lahko neposredno vplivala na (ne)izvedbo teh postopkov ter s čim bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi obravnava zahtev prosilca do te mere ovirala delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati, sploh glede na dejstvo, da so predmet zahteve nedvomno tudi absolutno javni podatki. Poleg tega bi lahko organ podaljšal rok za odločitev do 30 delovnih dni (24. člen ZDIJZ). Ta določba po mnenju IP še dodatno kaže na namen zakonodajalca, da se zahtevam prosilca ugodi, če so za to izpolnjeni pogoji. Organ pa lahko v posameznih primerih odloča tudi z delnimi odločbami, upoštevaje določbe ZUP:

(16) Organ se tudi ni konkretno opredelil do obsega zahtevanih informacij oziroma dokumentov, razen da je navedel, da je zahtevo preučil in ugotovil, da se ta nanaša na več sto dokumentov, razpršenih po različnih notranjih organizacijskih enotah, kar bi zahtevalo izjemno obsežno in dolgotrajno zbiranje, pregledovanje ter anonimizacijo osebnih podatkov. Ob tem pa IP še posebej poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa.[3] Iz upravno sodne prakse, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«.[4] Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.«[5] Za utemeljitev obstoja zlorabe pravice je torej treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«, in ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Upoštevati je namreč treba, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki takšne zahteve rešuje.

(17) V zvezi s predhodno navedenim je po mnenju IP potrebno upoštevati tudi določbe ZUP, ki se uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom.

(18) Ob tem IP navaja še sodbo Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropski komisiji, št. T-2/03, iz katere izhaja, da lahko organ v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega delo, izjemoma tehta ne eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Iz te sodbe pa izhaja tudi, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave, zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Odstopanje od te obveznosti preizkusa se lahko dovoli le izjemoma ter samo, če bi se upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa dokumentov izkazalo za posebno veliko ter bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva. Upoštevaje navedeno sodbo organ v obravnavanem primeru ni izkazal, da je upravno breme zaradi konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanih dokumentov posebno veliko in bi tako prekoračilo meje tega, kar se lahko razumno zahteva.

(19) Po oceni IP zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena, torej ne gre za zahtevo, vložitev katerih bi vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh in bi ovirala izpolnjevanje temeljnih nalog organa. Kot navaja že organ sam so pri zahtevanih podatkih izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, nanašajo se pa na javna uslužbenca, kar posledično pomeni, da se zahtevani dokumenti nanašajo na podatke, ki so javno dostopni oziroma absolutno javno dostopni po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšna zahteva ima torej povsem razumno osnovo, saj imajo takšne informacije dejansko vrednost, in to ne samo za prosilca, ampak tudi za širšo javnost. Glede na namen ZDIJZ ima torej takšna zahteva praviloma vse možnosti za uspeh. Tudi iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da »se mora pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki so javno dostopni, dostop do teh podatkov omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen«.[6]

(20) IP ob tem opozarja, da niso varovani osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem funkcije oziroma delovnega razmerja javnega funkcionarja oziroma javnega uslužbenca. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma, in sicer pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. Zaradi tega je delo javnega sektorja bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja).

(21) Tudi iz prakse Upravnega sodišča glede podatkov, ki izkazujejo izpolnjevanje zakonskih pogojev za opravljanje javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja jasno stališče, da gre za absolutno javne podatke. Upravno sodišče je tako v sodbi št. IU 1410/2010 z dne 25. 5. 2011, med drugim navedlo: »V določilu 2. odstavka 6. člena ZDIJZ je zakonodajalec uporabil pojmovno zvezo »ne glede na določbe prejšnjega odstavka«, kar pa ne pomeni, da ima določilo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ popolnoma samostojno mesto v ZDIJZ, ampak se veže na določilo 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je bil z določbo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ v zakon le vpeljan test sorazmernosti v zvezi z izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. To pa pomeni, da pojmovna zveza »ne glede na določbe prvega odstavka« iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, vključuje zvezo med prvim odstavkom, ki ureja izjeme, in drugim odstavkom, ki ureja uporabo testa sorazmernosti. Omenjeno presojo z vidika sorazmernosti je torej na splošni ravni opravil že zakonodajalec v šestem odstavku 38. člena ZSPJS in 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.«

(22) Določeni podatki o javnih funkcionarjih in javnih uslužbencih so torej vedno javni, zato po mnenju IP že iz tega vidika ne moremo govoriti o koliziji dveh pravic, ki se med seboj izključujeta, oziroma o zlorabi pravice dostopa. Ni namreč mogoče oceniti, da se pravica dostopa do zahtevanih informacij javnega značaja v obravnavanem primeru izvršuje v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom, saj je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, še posebej pri porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, in zahteva prosilca se dejansko nanašajo na takšne podatke.

(23) Nadalje IP ugotavlja, da ne more slediti utemeljitvi organa, da je treba v obravnavanem primeru upoštevati, da je zahteva povezana z delom in odločanjem obeh javnih uslužbencev v zvezi z več postopki prosilca, ki so bili zaključeni z izdajo negativnega mnenja. Po mnenju IP je povsem legitimno, da se posameznik seznani s podatki o izpolnjevanju pogojev javnega uslužbenca za zasedbo delovnega mesta in drugimi podatki, povezanimi z opravljanjem njegovega dela, pa tudi podatki, povezanimi s porabo javnih sredstev. IP ob tem izpostavlja sodbo Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017. V tej zadevi je organ prav tako zatrjeval, da prosilec vlaga zahteve za posredovanje podatkov, ki se nanašajo na določene osebe, in sicer po nastopu konkretnega, za prosilca neugodnega dogodka. Sodišče je sledilo utemeljitvi IP, ki je pri svoji odločitvi izhajal iz izključno iz dveh zahtev, o katerih je organ prve stopnje odločil z izpodbijanima odločbama, upoštevaje naravo zahtevanih podatkov (absolutno javni podatki). Kot izhaja iz navedene sodbe, je namreč sodišče sledilo stališču, da se mora »Pri podatkih o porabi javnih sredstev in podatkih, povezanih z opravljanjem funkcije ali delovnega razmerja, ki so javno dostopni, dostop omogočiti vsakemu prosilcu, ne glede na njegov namen« (točka 19 obrazložitve).

(24) Prav tako se IP ne more strinjati z mnenjem organa, da prosilec pravice dostopa do informacij javnega značaja ne uporablja pošteno in zakonito, temveč za ravnanje, ki pomeni odmik od namena zakona. V zvezi s tem IP ocenjuje, da glede na navedbe organa v obravnavanem primeru ni mogoče zahteve prosilca opisati kot ravnanje, ki ni v skladu z 11. členom ZUP. Namen ZDIJZ je namreč transparentnost in tako tudi nadzor javnosti nad delom javnih uslužbencev. In kot že navedeno, po mnenju IP je pravica prosilcev, da se seznanijo z izpolnjevanjem pogojev za zasedbo posameznega delovnega mesta javnega uslužbenca ter podatki o dohodkih iz javnih sredstev in delom, povsem legitimna. IP je na tem mestu upošteval tudi sodno prakso, iz katere izhaja, da se predmetna določba ZUP presoja z vidika morebitnih »špekulativnih« ravnanj posameznikov,[7] takšnih ravnanj prosilca pa po oceni IP v obravnavanem primeru ni mogoče ugotoviti.

(25) Navedbe organa, da je prosilec na organ naslovil že več zahtev, so po oceni IP prav tako pavšalne. Ob tem pa IP pripominja, da ZDIJZ ne določa števila zahtev, ki jih lahko največ vloži posamezen prosilec v posameznem letu. Določba petega odstavka 5. člena ZDIJZ, se nanaša samo na funkcionalno povezane zahteve. Povedano drugače, za omejitev ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja morajo biti izpolnjeni določeni pogoji, kar izhaja že iz predhodnih navedb IP, pa tudi nadaljnjih.

(26) Niti ni mogoče ugotoviti, da bi lahko v obravnavanem primeru ugotovili ponavljajoče se vloge za isto zadevo, oziroma provokacije in nagajivost ter posledično navidezno uveljavljanje pravic. Ni namreč mogoče ugotoviti, da je prosilec že pridobil zadevne podatke v postopku po ZDIJZ, prav tako iz njegovih navedb ni razvidna nobena provokacija in nagajivost. Glede na postavljeno zahtevo (zahtevo po posredovanju javnih in absolutno javnih podatkov) tudi ni mogoče ugotoviti, da bi šlo za navidezno uveljavljanje pravice dostopa do informacij javnega značaja z namenom obremenjevanja organa z dodatnim delom. Prav tako zahteva ni žaljiva, ampak korektna in konkretna.

(27) Po oceni IP v obravnavanem primeru odvzem pravice iz 39. člena Ustave Republike Slovenije ne bi bil v skladu z načelom sorazmernosti.[8] Glede na prakso Ustavnega sodišča Republike Slovenije je mogoče ugotoviti, da to dopušča omejitev ustavnih pravic le izjemoma, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali javne koristi), vendar po oceni IP takšen ukrep v obravnavanem primeru ni nujen, primeren in ni sorazmeren za dosego ustavno varovanih ciljev, ki naj bi jih zasledoval organ. V obravnavanem primeru namreč ni mogoče ugotoviti, da bi npr. koristi, ki jih prinaša nemoten potek drugih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehtale težo posega v pravico prosilca glede dostopa do informacij javnega značaja, sploh glede na dejstvo, da organ ni izpolnil svojega dokaznega bremena v zvezi s tem, pa tudi glede na same informacije, ki so zahtevane.

(28) IP je po preučitvi celotne zadeve tako zaključil, da ni mogoče ugotoviti, da je prosilec v primeru vložitve zahteve z dne 17. 9. 2025 prekoračil pravne mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja ter da je ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.

(29) Organ je zaradi napačne uporabe materialnega prava nepopolno ugotovil tudi dejansko stanje, saj posledično v ugotovitvenem postopku ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do teh dokumentov. Organ je torej zavrnil zahtevo prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, zato se ni spustil v vsebinsko obravnavo in se ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov.

(30) Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

(31) Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP ocenjuje, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti in tudi podrobno pozna vsa relevantna dejstva.

(32) V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

(33) Organ je v skladu z načelom materialne resnice dolžan ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti. Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(34) Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti, in tistimi, ki temu nasprotujejo. Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v obravnavanem primeru ne more zavrniti zahteve z dne 17. 9. 2025 na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, upoštevaje predhodne navedbe IP, bo moral v nadaljevanju določno navesti, katere dokumente je presojal, upoštevaje predmet zahteve prosilca. Organi prve stopnje (in IP) so namreč dolžni odločati v okviru zahteve posameznega prosilca, kot to izhaja tudi iz sodne prakse Upravnega sodišča Republike Slovenije.[9] Nato mora organ opraviti še presojo z vidika obstoja katere od izjem od prostega dostopa po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, pa mora organ nato presoditi še, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezen dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št. … se prekrije ime in priimek posameznik ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

(35) Glede na to, da se zahteva nanaša na podatke javnih uslužbencev, IP opozarja na a26.a člen ZDIJZ, na podlagi katerega je stranka postopka samo prosilec, če je predmet odločanja dostop do podatkov, za katere je z zakonom določeno, da so javni. Z navedeno določbo je zakonodajalec specialno uredil institut stranske udeležbe (in s tem povezane stroške postopka) glede na splošno ureditev v zakonodaji, ki ureja upravni postopek (ZUP) in omogočil, da v primerih, kjer je podlaga za razkritje informacij v zakonu jasna, in kakršnokoli drugačno zatrjevanje tretjih oseb ne more vplivati oziroma spremeniti odločitve organa, ni obveze klicati v postopek oseb, na katere se podatki nanašajo. V teh primerih je namreč test tehtanja, v skladu z načelom sorazmernosti, med pravico do varovanja informacij (npr. osebnih podatkov, ...) in pravico do prostega dostopa, izvedel že zakonodajalec in z jasno zakonsko določbo, da gre za javne podatke, dejansko izključil možnost tretjih oseb, da bi uveljavljale svoj osebni (dejanski) interes.

(36) IP opozarja še na dolgoletno prakso v zvezi z dostopom do podatkov o javnih uslužbencih. Vse odločbe IP so dostopne na spletnih straneh IP, pri čemer je mogoče iskanje omejiti na področje »Javni uslužbenci in funkcionarji«.[10] Stališče, da posamezni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, izhaja tako npr. iz odločb št. 090-106/2010, št. 090-109/2010/4, št. 090-204/2010/10, št. 090-89/2015, št. 090-211/2016, št. 090-168/2018, št. 090-202/2018, št. 090-55/2019/5, št. 090-78/2019/9, št. 090-117/2021, št. 090-118/2021, št. 090-119/2021, št. 090-177/2021, št. 090-367/2021, št. 090-62/2024/9, št. 090-208/2025, št. 090-338/2025, št. 090-363/2025, št. 090-393/2025, št. 090-306/2025, št. 090-311/2025, št. 090-216/2025, št. 090-243/2025, št. 090-208/2025, št. 090-25/2025, št. 090-180/2023, št. 090-52/2021, št. 090-162/2018, .… O dostopu do tovrstnih podatkov je sicer IP odločal tudi v pritožbenih zadevah zoper odločbe organa.

(37) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP, sodno prakso in napotila IP.

(39) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (2. točka izreka te odločbe).

(40) Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Besedilo predloga zakona je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013.

[2] Navedeni kriteriji izhajajo iz sodne prakse, ki je našteta že v odločbah IP, ki so bile v pritožbenih postopkih izdane prosilcu v istovrstnih zadevah; npr. odločbe IP št. 090-336/2021/2, št. 090-75/2022/3, št. 090-213/2022/2, št. 090-269/2022/2, št. 090-275/2022 idr..

[3] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007.

[4] Sodba Upravnega sodišča št. U 92/2006 z dne 4. 10. 2007.

[5] Sodba Upravnega sodišča RS št. II U 214/2016-12 z dne 7. 2. 2017.

[6] Sodba Upravnega sodišča št. I U 1816/2016-34 z dne 4. 10. 2017.

[7] Npr. sklep Vrhovnega sodišča št. VIII R 7/2001, sodba in sklep Upravnega sodišča I U 819/2009, sodba Upravnega sodišča št. I U 220/2011, sodba Upravnega sodišča št. I U 954/2011, sodba Vrhovnega sodišča št. G 1/2014.

[8] Nujnost izvedbe te presoje izhaja iz pretekle prakse IP in Upravnega sodišča (npr. sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013).

[9] Npr. sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije št. I U 932/2015-10 z dne 10. 12. 2015 (točka 19) in št. I U 817/2015-7 z dne 10.12 2015.

[10] https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-zna%C4%8Daja/iskalnik-po-odlo%C4%8Dbah/