prosilec - Mestna občina Koper

POVZETEK:

IP je v pritožbenem postopku odločal o pritožbi prosilca zoper zavrnilno odločbo Mestne občine Koper, s katero je ta zavrnila dostop do poročila o skrbnem pregledu družbe Bonifika. Ker je IP ugotovil, da je organ v postopku bistveno kršil pravila upravnega postopka, s tem, ko je kršil pravico do zaslišanja stranke, ker prosilcu ni dal možnosti, da se izjasni glede izjave stranskega udeleženca v postopku, je IP pritožbi prosilca ugodil in zadevo vrnil v ponovno odločanje. Organ bo v ponovljenem postopku moral dopolniti postopek tudi glede izjeme poslovne skrivnosti in avtorskega dela, ker se izpodbijane odločbe v tem delu, zaradi nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, ne da preizkusiti.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-252/2025/2

Datum: 3. 7. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………..(v nadaljevanju prosilec) z dne 12. 5. 2025, ki ga zastopa ………………zoper odločbo Mestne občine Koper, Verdijeva ulica 10, 6000 Koper (v nadaljevanju organ), št. 090-16/2025 z dne 23. 4. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.  Pritožbi prosilca z dne 12. 5. 2025 se ugodi in se odločba Mestne občine Koper, št. 090-16/2025 z dne 23. 4. 2025 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

2.          V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

(1)            Organ je dne 26. 3. 2025 prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec zahteval posredovanje Poročila o skrbnem pregledu poslovanja družbe Bonifika (dalje zahtevano poročilo). Z zahtevano informacijo se je prosilec želel seznaniti v obliki fotokopije.

(2)            Organ je z odločbo št. 090- 16/2025 z dne 23. 4. 2025 zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi je med drugim navedel, da z zahtevano informacijo razpolaga in da ta izvira iz njegovega delovnega področja. Organ dokumenta sicer ni izdelal sam, ga je pa pridobil od avtorja, to je Inštituta za javne službe. Zato je organ, na podlagi 44. člena ZUP, avtorja dokumenta pozval k morebitni stranski udeležbi v postopku. Avtor je organu sporočil, da zahtevano poročilo predstavlja tako avtorsko delo kot poslovno skrivnost. V nadaljevanju je organ najprej ugotavljal, ali zahtevano poročilo predstavlja avtorsko delo skladno z zakonom, ki ureja avtorsko in sorodne pravice. Ugotovil je, da zahtevan dokument izpolnjuje vseh pet predpostavk iz 5. člena ZASP, ki morajo biti izpolnjene za obstoj avtorskega dela. V nadaljevanju je ugotovil, da ni pridobil materialne pravice reprodukcije, kar pomeni, da ima te pravice še vedno avtor. Glede na vse navedeno bi bil, upoštevajoč drugi odstavek 25. člena ZDIJZ, edini dovoljen način seznanitve z zahtevanim dokumentom, vpogled vanj. V nadaljevanju je organ preveril še obstoj morebitnih zakonskih izjem od prostega dostopa, in sicer izjeme poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da zahtevano poročilo predstavlja poslovno skrivnost v skladu z 2. členom ZPosS in 39. člena ZGD-1. Zahtevana dokumentacija namreč vsebuje podatke, ki jih je tretja oseba (pogodbeni partner ali drug subjekt) izrecno označila kot poslovno skrivnost skladno z ZGD-1. Gre za podatke o stanju družbe, sklenjenih pogodbah, odprtih terjatvah, podatke o osnovnih sredstvih ter njihovih vrednostih in druge poslovne podatke, katerih razkritje bi lahko vplivalo na konkurenčni položaj družbe na trgu. Iz navedenega po mnenju organa izhaja, da ne gre izključno samo za podatke o javnih sredstvih. Organ je opravil tudi test interesa javnosti in ugotovil, da v obravnavani zadevi javni interes ni izpolnjen v takšni meri, da bi prevladal nad zaščitenimi interesi. Na podlagi navedenega je organ zaključil, da gre pri zahtevanem poročilu za varovano avtorsko delo in za podatke, ki sodijo med zakonske izjeme, javni interes za razkritje pa ne prevlada, zato je zahtevo prosilca v celoti zavrnil.

(3)            Zoper odločbo organa št. 090-16/2025 z dne 23. 4. 2025 (dalje izpodbijana odločba) je prosilec dne 12. 5. 2025 vložil pritožbo. Ne strinja se z zavrnitvijo zahteve in IP predlaga, da njegovi pritožbi ugodi ter organu naloži, da mu posreduje fotokopijo zahtevanega poročila, podredno pa, da mu do zahtevanega poročila omogoči vpogled. Zatrjuje, da je v postopku izdaje izpodbijane odločbe prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka. Prosilcu namreč ni bila dana možnost, da bi se izrekel glede poziva in odgovora nanj Inštituta za javne službe, ki mu je organ priznal status stranskega udeleženca. S tem mu je organ kršil pravico do izjave in zaslišanja stranke, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Ne strinja se, da je zahtevano poročilo avtorsko delo in meni, da je obrazložitev s tem v zvezi pavšalna in odločbe ni mogoče preizkusiti. Po njegovem mnenju poročilo o skrbnem pregledu poslovanja družbe že po svoji naravi (pregled poslovanja), ne izpolnjuje predpostavk za avtorsko delo, zlasti kriterija ustvarjalnosti. Ob tem opozarja, da tudi če bi pri zahtevanem poročilu šlo za varovano avtorsko delo, bi mu organ moral omogočiti vsaj vpogled vanj. Glede izjeme poslovne skrivnosti poudarja, da so razlogi organa v izpodbijani odločbi povsem pavšalni in niso zmožni vsebinskega preizkusa. Iz izpodbijane odločbe namreč ni jasno razvidno, kdo je podatke v poročilu označil za poslovno skrivnost in točno, kateri podatki naj bi poslovna skrivnost bili, niti ne, poslovna skrivnost katerega subjekta naj bi bili. Razlogi v izpodbijani odločbi s tem v zvezi niso jasni in so sami s sabo v nasprotju. Tako organ najprej navaja, da naj bi mu to, da gre za poslovno skrivnost, sporočil avtor poročila (torej Inštitut za javne službe), v nadaljevanju pa, da naj bi šlo za podatke, ki jih je kot poslovno skrivnost označila tretja oseba (pogodbeni partner ali drug subjekt). Če gre za podatke, ki se nanašajo na poslovanje družbe Bonifika d. o. o., potem bi jih lahko za poslovno skrivnost označila le ta družba, kot imetnica poslovnih skrivnosti, vendar pa to, da naj bi to storila, ali da je bila pritegnjena v postopek, iz izpodbijane odločbe ne izhaja. Kot že opozorjeno zgoraj, organ prosilcu izjave Inštituta za javne službe, v kateri naj bi ta zatrjeval obstoj poslovne skrivnosti, ni vročil in se prosilec o tem ni mogel izjaviti. Tudi ni verjetno, da bi kar celotna vsebina zahtevanega poročila predstavljala poslovno skrivnost. Podatke, ki poslovne skrivnosti ne predstavljajo, je organ v vsakem primeru dolžan razkriti. Prosilec tudi opozarja, da organ ni ugotavljal in izkazal izpolnjevanja vsakega od treh pogojev, ki jih za obstoj poslovne skrivnosti določa 2. člen ZPosS. Nepravilni, pa tudi pavšalni, so v izpodbijani odločbi tudi argumenti v zvezi s testom interesa javnosti. Ob tem prosilec opozarja tudi na določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero se vedno dovoli dostop do podatkov o porabi javnih sredstev ter navaja prakso IP in sodno prakso s tem v zvezi.

(4)            Organ je pritožbo dne 3. 6. 2025 odstopil v reševanje IP, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi. Ob tem je organa navedel, da izpodbijane odločbe ne bo nadomestil z novo.

Pritožba je utemeljena.

(5)            IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(6)            IP je sledil pritožbenim navedbam prosilca, da je organ kršil pravila postopka, ker prosilcu ni dal možnosti, da bi se izrekel glede poziva in odgovora stranskega udeleženca, s čimer je postopal v nasprotju z 9. členom ZUP, ki ureja načelo zaslišanja stranke. Ker kršitev te določbe, v skladu s 3. točko drugega odstavka 237. člena ZUP, predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, je IP izpodbijano odločbo, na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP, že iz tega razloga odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.

(7)            Dalje IP ugotavlja, da je organ dostop do zahtevanih dokumentov pavšalno zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), katere obstoja pa v izpodbijani odločbi ni konkretno pojasnil in ustrezno obrazložil, na katera dejstva in izvedene dokaze je oprl tako ugotovitev dejanskega stanja. Tako gre pritrditi pritožbenim navedbam, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, ali je organ poslovni subjekt (to je gospodarsko družbo Bonifika, katere podatki so zahtevani), ustrezno pritegnil v postopek in ji omogočil podajo izjave in opredelitve glede udeležbe v postopku. Organ je v postopek sicer pritegnil avtorja poročila, vendar pa ta poslovne skrivnosti za vsebinske podatke, ki se nanašajo na drugo gospodarsko družbo Bonifika (in ne nanj), ne more uspešno uveljavljati. Prav tako organ ni pojasnil, zakaj so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi pogoji za poslovno skrivnost po 2. členu Zakona o poslovni skrivnosti (ZPosP) ter katera dejstva in ugotovitve so ga vodili k takšnemu zaključku.

(8)            Ob tem IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost za konkretne podatke v zahtevani dokumentaciji izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Ni dovolj zgolj zatrjevanje, da jih je tretja oseba (pogodbeni partner ali drug subjekt) izrecno označila kot poslovno skrivnost skladno z ZGD-1. Poleg tega, da informacije kot poslovno skrivnost označi za to pristojen subjekt, mora ta konkretno dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da imajo podatki tržno vrednost. Poslovna skrivnost so namreč lahko le tisti podatki, pri katerih so izpolnjene vse zahteve iz 2. člena ZPosP kumulativno, na strani zainteresirane gospodarske družbe (tiste, katerih podatki se presojajo) pa je, da jih izkaže. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti je namreč primarno na subjektu, čigar poslovna skrivnost se varuje, ob tem pa je vselej dolžnost organa, da oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo, oziroma da kritično presodi navedbe stranskega udeleženca, ki morajo biti konkretne in jasne (npr. stranski udeleženec se mora konkretno opredeliti do dejanske ali potencialne škode, ki bi mu nastala z razkritjem konkretnega strokovnega znanja, izkušenj ali poslovnih informacij). Tako ne zadoščajo, denimo, zgolj pavšalne navedbe organa, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe, da »bi s posredovanjem zahtevanih podatkov lahko vplivali na konkurenčni položaj družbe na trgu«. Še posebej glede na okoliščine, ki jih zatrjuje prosilec, to je, da gre za družbo, ki na trgu ne opravlja več tržne dejavnosti, ampak se je preoblikovala v javni zavod.

(9)            Tudi ob morebitni ugotovitvi obstoja izjeme poslovne skrivnosti je nadalje dolžnost organa, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Absolutno javnost podatkov tako določa prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije.

(10)          Poleg tega organ v postopku ni presojal možnosti uporabe t. i. delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Če bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo katero izmed izjem od prostega dostopa, ki ni presežena s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument.

(11)          Tudi glede izjeme varstva avtorskega dela  IP sledi prosilcu, ki v pritožbi navaja, da organ s tem v zvezi ni konkretneje in podrobneje pojasnil, zakaj gre konkretno pri zahtevanem dokumentu za avtorsko delo, prav tako pa ni upošteval možnosti, da bi prosilcu s tem v zvezi omogočil seznanitev na način vpogleda, kot to določa drugi odstavek 25. člena ZDIJZ (čeprav je organ to določbo v izpodbijani odločbi navedel, pa ni pojasnil, zakaj prosilcu vsaj deloma ni omogočil dostopa do dokumenta na ta način).

(12)          Kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ali da je organ zmotno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Če organ druge stopnje spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi.

(13)          V ponovljenem postopku mora organ, v skladu z zgoraj navedenimi ugotovitvami in napotki, dopolniti postopek in prosilcu ter tretjim osebam omogočiti pravico do izjave v postopku, popolno ugotoviti dejansko stanje, nato pa se glede zahtevane dokumentacije, za posamezne podatke v tej dokumentaciji in ne kar pavšalno glede celotnega dokumenta,^[1] opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali gre za t.i. absolutno javne podatke in dalje, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

(14)          Pri utemeljitvi izjem od prostega dostopa mora organ v ponovljenem postopku upoštevati 6. točko prvega odstavka 214. člena ZUP, iz katere izhaja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek. Med razlogi za pomembnost jasnosti obrazložitve so dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi, hkrati obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, prav tako pa obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. IP poudarja, da šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.

(15)          Če bo organ ugotovil, da obravnavana dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa, mora nadalje presojati, ali je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop. IP poudarja, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati kar s splošno trditvijo, da zahtevani dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti. V skladu s 7. členom ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku, če je to mogoče, prosilcu omogočiti vsaj delni dostop do obravnavanih dokumentov, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/2016 in 146/22) sploh ne bi bilo izvedljivo.

(16)          Če bo organ v ponovljenem postopku ponovno prišel do zaključka, da gre za varovano avtorsko delo, mora navesti, pravice katerega avtorja varuje in dalje upoštevali drugi odstavek 25. člena ZDIJZ ter prosilcu omogočiti vsaj dostop v obliki vpogleda.

(17)          IP je na podlagi vseh navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(18)          Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(19)          Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena ZUT oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Informacijski pooblaščenec:  

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] Da je zakonodajalec postavil izjeme le za »podatke iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, izhaja smiselno tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011.