prosilec - Mestna občina Koper
+ -Številka: 090-306/2023
Kategorije: Avtorsko delo, Notranje delovanje organa, Osebni podatek
POVZETEK:
Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih cenitvenih poročil zaradi varstva notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je izjema notranjega delovanja podana le v delu zahtevanih cenitvenih poročil, in sicer glede zneska ocenjene vrednosti nepremičnine in podatkov, ki so bili neposredna podlaga za izračun te vrednosti, ne pa tudi glede ostalih podatkov, ki so navedeni v cenitvenih poročilih. IP je po uradni dolžnosti ugotovil še, da dokumenti obsegajo določene varovane osebne podatke. Ker je IP ugotovil tudi, da gre za avtorska dela, je organu naložil, da prosilcu omogoči v dele zahtevanih cenitvenih poročil vpogled. IP je torej pritožbi prosilca ugodil delno.
ODLOČBA:
Številka: 090-306/2023/13
Datum: 23. 11. 2023
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13, 175/20 - ZIUOPDVE in 3/22 - ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), z dne 27. 9. 2023, zoper 2. točko izreka odločbe MESTNE OBČINE KOPER, Koper, Verdijeva ulica 10, 6000 Koper - Capodistria (v nadaljevanju: organ), št. 090-47/2023-5 z dne 25. 9. 2023, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca z dne 27. 9. 2023 se delno ugodi in se odločba MESTNE OBČINE KOPER, št. 090-47/2023-5 z dne 25. 9. 2023, v 2. točki izreka delno odpravi ter se odloči: »Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu omogočiti vpogled v cenitvena poročila, in sicer v:
- Oceno vrednosti nepremičnine ID 2604-331-1, stanovanje na naslovu Ulica ob spomeniku 16, Bertoki, Koper, z dne 14. 4. 2023, na način, da prekrije:
• opombo na strani 2,
• vsebino na straneh 3 do 8, razen žiga in podpis cenilca,
• fotografije notranjosti na koncu poročila;
- Cenitveno poročilo o oceni vrednosti pravic na nepremičninah oznake ID 2590-584/3 k.o. Hribi, z dne 28. 8. 2023, na način, da v poročilu prekrije:
• podatke o številki fax-a in licence pri podatkih o cenilcu na strani 1 zgoraj,
• finančne podatke na strani 6 cenitvenega poročila,
• vsebino od točke »2.2 Opis in analiza zemljišča« na strani 8 do vključno strani 11 cenitvenega poročila, razen podatkov o datumu izdelave in cenilcu;
- Oceno tržne vrednosti nepremičnine - parcele št. 2432/10 k.o. Sveti Anton, z dne 1. 8. 2023, na način, da v dokumentu prekrije:
• podatke o predmetu ovrednotenja, navedene pod parcelo št. 2432/10 k.o. Sveti Anton, na strani 1,
• podatke o predmetu ovrednotenja pod točko »A. UVOD«, razen o parceli št. 2432/10 k.o. Sveti Anton na strani 2,
• opombo na strani 2
• vsebino od točke »B. OPIS« na strani 3 do vključno strani 8, razen žiga in podpis cenilca,
• podatke o predmetu ovrednotenja, razen o parceli št. 2432/10 k.o. Sveti Anton, na strani 9, točka IV.,
• izpise in fotografije, razen za parcelo št. 2432/10 k.o. Sveti Anton;
- Oceno tržne vrednosti nepremičnin parcele št. 766/11, 766/13 in 766/14, vse k.o. Hribi, z dne 2. 6. 2023, na način, da v dokumentu prekrije:
• vsebino od točke »B. OPIS« na strani 2 do vključno strani 5, razen žiga in podpisa;
- Oceno tržne vrednosti nepremičnin - parcele št. 1012/43, 1012/50, 1012/51, vse o.k. Marezige, z dne 26. 5. 2023, na način, da v dokumentu prekrije:
• podatke o predmetu ovrednotenja na strani 1, razen parcel št. 1012/43, 1012/50, 1012/51, vse o.k. Marezige,
• podatke o predmetu ovrednotenja na strani 2, razen parcel št. 1012/43, 1012/50, 1012/51, vse o.k. Marezige,
• vsebino na straneh 3 do 7, razen žiga in podpisa cenilca, ter fotografije.«.
2. V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:
(1) Prosilec je z zahtevo z dne 20. 9. 2023 od organa kot informacije javnega značaja zahteval cenitveno poročilo in lokacijsko informacijo za parcele, ki se bodo dražile 28. 9. 2023, in sicer:
- nepremičnina – stanovanje z ID znakom: del stavbe 2604-331-11, na naslovu Ob spomeniku 16, Koper, v izmeri 42,33 m2;
- nepremičnina s parc. št. 584/3, k.o. 2590 Hribi, v izmeri 752 m2;
- nepremičnine s parc. št. 766/11, k.o. 2590 Hribi, v izmeri 628 m2,
št. 766/13, k.o. 2590 Hribi, v izmeri 65 m2,
št. 766/14, k.o. 2590 Hribi, v izmeri 44 m2, v skupni izmeri 737 m2,
- nepremičnine s parc. št. 1012/43, k.o. Marezige, v izmeri 502 m2, parc. št. 1012/50, k.o. 2611 Marezige, v izmeri 487 m2 in parc. št. 1021/51, k.o. Marezige, v izmeri 11 m2, v skupni izmeri 1000 m2;
- nepremičnine s parc. št. 2432/10, k.o. 2612 Sv. Anton, v izmeri 800 m2.
Kot način seznanitve je v dopolnitvi zahteve navedel elektronsko obliko (scan).
(2) Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-47/2023-5 z dne 25. 9. 2023 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na posredovanje cenitvenih poročil. Organ je z vpogledom v sistem dokumentarnega gradiva preveril, ali razpolaga z informacijami oziroma dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Kot zahtevane dokumente je najprej identificiral lokacijske informacije št. 3501-1069/2023-2, št. 3501-1600/2023-2, 3501-2145/2023-2, št. 3501-2147/2023-2 in št. 3501-2149/2023-2, v katerih je prekril varovane osebne podatke (izobrazbo uradne osebe) ter jih posredoval prosilcu po elektronski pošti. Dostop do zahtevanih cenitvenih poročil pa je organ zavrnil na podlagi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s pogojem notranjega delovanja oziroma dejavnosti je med drugim navedel, da so zahtevana cenitvena poročila pridobljena izključno za namen postopka prodaje nepremičnega premoženja, skladno z Zakonom o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (ZSPDSLS-1) in da so bili dokumenti podlaga za določitev izklicne vrednosti nepremičnin v tem postopku. Zahtevo je prejel v fazi razpisane javne dražbe (predvidene za 28. 9. 2023). Ključni del predhodnih priprav na razpolaganje z navedeno nepremičnino je namreč tudi oblikovanje izhodiščne cene. Skladno z ZSPDSLS-1 je za oblikovanje ustrezne cene potrebna cenitev premoženja, poleg tega pa izhodiščna cena ne sme biti nižja od ocenjene vrednosti, lahko pa je višja. Na podlagi mnenj in prakse IP je tako ugotovil, da celoten postopek oblikovanja ustrezne cene, ki med drugim vsebuje tudi izdelavo cenitvenega poročila, sodi v notranje delovanje organa. Zahtevani dokumenti tako v tej fazi niso namenjeni zunanjemu krogu oseb, pač pa so namenjeni internemu delovanju organa in služijo oblikovanju izhodiščne cene v postopku prodaje, s tem pa je prvi pogoj za obstoj izjeme podan. Nadalje je organ ugotavljal tudi, ali bi razkritje dokumentov povzročilo motnje pri njegovem delovanju. Ugotovil je, da bi razkritje cenitvenih poročil ogrozilo oziroma drugače negativno vplivalo na sam postopek prodaje nepremičnin, ki je še v teku, kar bi povzročilo premoženjsko oziroma drugo škodo za organ. To pomeni, da je mogoče objektivno predvideti, da bi razkritje cenitvenih poročil nedvomno negativno vplivalo na kvaliteto izvedbe javne dražbe z vidika gospodarnega ravnanja s stvarnim premoženjem. Organ namreč mora v postopku odprodaje svojega stvarnega premoženja ravnati gospodarno in skušati doseči najugodnejši rezultat (prodati nepremičnine po najvišji možni ceni). V primeru, da bi kupec vedel, kakšno cenitev nepremičnine je organ pridobil, bi bil pričakovati uspeh prodaje stvarnega premoženja ravno zaradi tega slabši. Ob tem je izpostavil dejstvo, da bi se položaj lokalne skupnosti kot lastnice nepremičnin poslabšal tako, da bi ponudniki v nasprotju s ciljem prodajalca, želeli doseči nakup po ceni, ki ne presega ocenjene vrednosti, zaradi česar bi organ kot upravljavec v postopku prodaje bistveno težje dosegel ugodnejši rezultat za državo, torej ceno, ki presega ocenjeno vrednost nepremičnine. Uporaba izjeme tako varuje interes lokalne skupnosti kot lastnice, da s stvarnim premoženjem upravlja gospodarno in da v postopku prodaje doseže čim boljše rezultate, vezane na razpolaganje z javnim premoženjem, kot je sicer hkrati tudi javni interes. S tem je utemeljil tudi drugi pogoj za obstoj izjeme.
(3) Prosilec je zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo z dne 27. 9. 2023, ker meni, da organ v izpodbijani odločbi neustrezno interpretira ZDIJZ v njegovi določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena. Kot izhaja iz odločbe IP št. 090-46/2020 z dne 28. 5. 2020, se vpogled v cenitveno poročilo, na podlagi katerega je organ izvedel postopek za javno dražbo nepremičnin, omogoči. Meni, da je kot interesent nakupa upravičen do informacij javnega značaja.
(4) Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-47//2023-8 z dne 4. 10. 2023, poslal v odločanje IP. Organ je pritožbi priložil izpodbijano odločbo, zahtevo prosilca, dopolnitev z dne 20. 9. 2023 in elektronsko sporočilo z dne 25. 9. 2023.
(5) Na poziva IP št. 090-306/2023/2 z dne 11. 10. 2023 in št. 090-306/2023/7 z dne 24. 10. 2023 je organ posredoval IP cenitvena poročila, ki so predmet zahteve in pritožbe prosilca, ter naročilnice, ki so bile podlaga za izdelavo teh cenitvenih poročil.
(6) IP je z dopisoma št. 090-306/2023/5 in št. 090-306/2023/6, oba z dne 23. 10. 2023, pozval cenilca, ki sta izdelala zahtevana cenitvena poročila, na morebitno priglasitev stranske udeležbe. Cenilca se na poziv IP do izdaje te odločbe nista odzvala (vročitev je sicer izkazana v obeh primerih).
Pritožba je delno utemeljena.
Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
(7) IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
(8) IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v 2. točki izreka, torej v delu, v katerem je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih cenitvenih poročil. Ob tem IP poudarja, da v pritožbenih postopkih presoja zakonitost izpodbijanih odločb po pravnem in dejanskem stanju ob izdaji izpodbijane odločbe, torej na podlagi takrat veljavnih predpisov in pred izdajo odločbe ugotovljenih dejstev in okoliščin (138. člen ZUP). Kasnejše spremembe dejanskega stanja, nastale po izdaji izpodbijane odločbe, na pravilnost oziroma zakonitost odločbe organa prve stopnje ne morejo vplivati. Slednje pomeni, da na presojo IP v obravnavanem primeru nimajo vpliva dejstva, ali je bila dražba 28. 9. 2023 dejansko tudi izvršena, ali ne, in ali so posamezne zadevne nepremičnine že prodane.
(9) IP nadalje ugotavlja še, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da z zahtevanimi dokumenti razpolaga, saj jih je tudi posredoval IP. Pogoji za obstoj informacije javnega značaja so torej v obravnavanem primeru izpolnjeni. Sporno v obravnavanem primeru je, ali so zahtevana cenitvena poročila prosto dostopna informacija javnega značaja ali predstavljajo izjemo od dostopa zaradi varstva notranjega delovanja organa. IP se tako v nadaljevanju opredeljuje do izjeme varstva notranjega delovanja organa.
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
(10) Za obstoj izjeme notranjega delovanja organa morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
(11) Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, to je, ali gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, IP pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo tako dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Namen te izjeme je namreč v preprečevanju škode, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi namreč v primeru, da bi tovrstni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
(12) Organ je v izpodbijani odločbi glede izpolnjevanja prvega kriterija med drugim navedel, da so bila zahtevana cenitvena poročila pridobljena izključno za namen postopka prodaje nepremičnega premoženja, skladno z ZSPDSLS-1, in da so bili dokumenti podlaga za določitev izklicne vrednosti nepremičnin v tem postopku. Ključni del predhodnih priprav na razpolaganje z nepremičninami je namreč tudi oblikovanje izhodiščne cene in skladno z ZSPDSLS-1 je za oblikovanje ustrezne cene potrebna cenitev premoženja. Tem navedbam organa IP povsem pritrjuje, saj organ pri razpolaganju s stvarnim premoženjem nedvomno zavezujejo določbe ZSPDSLS-1, na podlagi katerih je dolžan pridobiti pred prodajo posamezne nepremičnine cenitev (prvi odstavek 36. člena). Tudi presojana cenitvena poročila potrjujejo ugotovitve organa in IP, da gre za dokumente, na podlagi katerih je organ oblikoval izklicno ceno za prodajo posamezne nepremičnine, in da kot taka torej obsegajo podatke, pomembne za notranje razmišljanje organa. Obsegajo namreč podatke o ocenjeni vrednosti zadevnih nepremičnin in podatke, ki so bili podlaga za izračun te vrednosti, iz česar izhaja, da dokumenti razkrivajo podlago za razmišljanja organa glede določitve izklicne vrednosti posameznih nepremičnin. Izvajanje te naloge organa pa tako nedvomno predstavlja notranje delovanje organa. V javno objavljenem besedilu javne dražbe[1] namreč niso predstavljene podrobnosti iz postopka določitve izklicne vrednosti nepremičnin, temveč je navedena le izklicna vrednost in kratek opis nepremičnine. Način izračuna te vrednosti je torej podatek, ki je do zaključka javne dražbe znan le znotraj organa, razlogi za nujnost take ureditve pa so podrobneje pojasnjeni v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.
(13) Upoštevaje navedeno IP zaključuje, da celoten postopek oblikovanja ustrezne cene oziroma izklicne vrednosti, ki med drugim vsebuje tudi izdelavo cenitvenega poročila, sodi v notranje delovanje organa. Pri izjemi notranjega delovanja organa se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo podatki, ki so izdelani zaradi nekih notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, kot obrazloženo že predhodno v 11. odstavku obrazložitve te odločbe. Zahtevani dokumenti očitno niso namenjeni zunanjemu krogu oseb, pač pa internemu delovanju organa, saj služijo oblikovanju izklicne cene v postopku javne dražbe kot ene izmed metod razpolaganja s stvarnim premoženjem organa. Ob tem IP poudarja še, da je organ postopke ravnanja s stvarnim premoženjem dolžan voditi učinkovito, s čim manjšimi stroški za dosego danega rezultata oziroma z danimi stroški doseči čim boljši rezultat za državo ali samoupravne lokalne skupnosti (drugi odstavek 5. člena ZSPDSLS-1). Prvi pogoj, ki mora biti podan za obstoj izjeme notranjega delovanja organa, je torej po oceni IP v obravnavanem primeru izpolnjen.
(14) Nadalje je IP presojal obstoj drugega pogoja izjeme notranjega delovanja organa, in sicer, ali bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test). Na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter pravico javnosti, da se seznani z informacijo, nagne proti škodi, ki bi bila storjena delovanju in dejavnosti organa. Pri uporabi izjeme notranjega delovanja organa je potrebna posebna previdnost, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Besedo »motnje« je zato treba razlagati v smislu, da bi razkritje podatka pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Poleg tega je treba pri presoji vselej imeti pred očmi, da določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja (drugi odstavek 39. člena Ustave Republike Slovenije). V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati zelo ozko. Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče Republike Slovenije, ko je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30. 11. 2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«.
(15) Organ je v izpodbijani odločbi med drugim navedel, da bi razkritje cenitvenih poročil nedvomno negativno vplivalo na kvaliteto izvedbe javne dražbe z vidika gospodarnega ravnanja s stvarnim premoženjem. Ker mora ravnati gospodarno in prodati nepremičnine po najvišji možni ceni, bi bil pričakovati uspeh prodaje stvarnega premoženja slabši v primeru, da bi kupec vedel, kakšno cenitev nepremičnine je organ pridobil. Nedvomno lahko IP pritrdi tudi tem navedbam organa. Kupci nepremičnin bi nedvomno poskušali doseči čim nižjo ceno glede na dejstva, s katerimi bi razpolagali, med tem ko je namen dražbe temu ravno nasproten. Poleg tega je organ dolžan, da doseže čim boljšo prodajo nepremičnine, ki je čim bolj v korist in ne v škodo proračunu. Razkritje zahtevanih podatkov bi torej lahko ogrozilo oziroma drugače negativno vplivalo na uspešnost postopka prodaje nepremičnin, in s tem bi povzročilo premoženjsko in drugo škodo organu.« IP tako v obravnavanem primeru sledi navedbam organa, da je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja organa. IP se namreč povsem strinja z organom, ko ta navaja, da varuje interes lokalne skupnosti kot lastnice, da s stvarnim premoženjem upravlja gospodarno in da v postopku prodaje doseže čim boljše rezultate, vezane na razpolaganje z javnim premoženjem, kar je sicer hkrati tudi javni interes.
(16) Upoštevaje vse navedeno IP ocenjuje, da obstaja resna in konkretna nevarnost povzročitve motenj v delovanju organa, ki bi nastale zaradi seznanitve prosilca oziroma javnosti z ocenjeno vrednostjo predmetnih nepremičnin oziroma s podatki, ki so bili neposredna podlaga za izračun te vrednosti, kar pomeni, da je škoda, ki bi nastala za delovanje organa ob razkritju, izkazana. To pomeni, da sta v obravnavanem primeru kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, iz česar izhaja, da je podana izjema notranjega delovanja organa, pri čemer je ta izjema podana glede zneska ocenjene vrednosti nepremičnine in podatkov, ki so bili neposredna podlaga za izračun te vrednosti, ne pa tudi glede ostalih podatkov, ki so navedeni v cenitvenih poročilih.
(17) Ker je organ zahtevana cenitvena poročila plačal z javnimi sredstvi, IP na tem mestu izpostavlja še določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena (torej tudi obstoj izjeme notranjega delovanja organa), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v taksativno naštetih primerih (ki za obravnavani primer niso relevantna). Iz navedenega jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo notranjega delovanja organa), kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali podatki o ocenjeni vrednosti nepremičnin in podatki, ki so bili neposredna podlaga za izračun te vrednosti, in so navedeni v zahtevanih cenitvenih poročilih, pomenijo podatke o porabi javnih sredstev.
(18) Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije pojma poraba javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.[2] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[3] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.«. Podatki v obravnavanem primeru sicer ne vsebujejo podatkov, ki bi izkazovali neposredno izplačilo javnih sredstev, vendar je treba upoštevati, da se vsebina teh podatkov nanaša na področje opravljanja zadev javnega pomena in s tem posledično tudi na porabo javnih sredstev.
(19) Zahtevana cenitvena poročila so bila izdelana na podlagi naročilnic, ki jih je izdal organ, kar pomeni, da so organu nastali stroški, ki jih je plačal iz javnih sredstev. Navedeno niti ni sporno. Nadalje IP ugotavlja, da so zahtevani dokumenti po naravi mnenja oziroma poročila in ne pomenijo že samega prenosa kakršnega koli premoženja samoupravne lokalne skupnosti oziroma javnih sredstev. Kot že rečeno, zadevni dokumenti vsebujejo ocenjeno vrednost posameznih nepremičnin in podatke, ki so bili neposredna podlaga za izračun te vrednosti. Glede na to, da so zahtevane cenitve le podlaga za oblikovanje izklicne vrednosti v postopku javne dražbe in ne vsebujejo podatka o višini cene, po kateri bodo oziroma so predmetne nepremičnine dejansko prodane, po mnenju IP sami zahtevani dokumenti oziroma podatki v njih niso podatki, ki bi neposredno predstavljali podatke o porabi javnih sredstev. Ker torej obravnavani podatki ne pomenijo porabe javnih sredstev v smislu tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, navedena določba ne more biti podlaga za razkritje vsebin zahtevanih cenitvenih poročil, ki je sicer varovana na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
(20) IP po uradni dolžnosti ugotavlja še obstoj izjeme od prostega dostopa po določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (t.i. varovani osebni podatki), upoštevaje določbe Splošne uredbe o varstvu podatkov[4] in Zakona o varstvu osebnih podatkov – ZVOP-2. V cenitvenih poročilih so namreč navedeni osebni podatki sodnih cenilcev oziroma izvedencev, ki sta zahtevana cenitvena poročila pripravila, ter podatki o imenu, priimku in podpisu javnih uslužbencev organa.
(21) IP tako ugotavlja:
- Niso varovani osebni podatki javnih uslužbencev, upoštevaje določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero so javno dostopni podatki posameznikov, ki so v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca in porabo javnih sredstev. Navedeno pomeni, da so podatki o imenu, priimku in podpisu posameznih javnih uslužbenk v posameznem cenitvenem poročilu javno dostopni.
- V zvezi z osebnimi podatki sodnih cenilcev in izvedencev pa je treba upoštevati, da Zakon o sodnih izvedencih, sodnih cenilcih in sodnih tolmačih v tretjem odstavku 22. člena določa, kateri podatki v imeniku so javni, in med drugim so to podatki o osebnem imenu, znanstvenem ali strokovnem naslovu, poštnem naslovu, na katerem je dosegljiv, kontaktni številki telefona in kontaktnem naslovu elektronske pošte, o zaposlitvi ali drugem zaposlitvenem statusu ter navedbi strokovnega področja, podpodročja oziroma jezikovnega področja, za katero je oseba imenovana. Ta imenik je sicer javno dostopen na spletnih straneh Ministrstva za pravosodje.[5] Podatki o osebnem imenu, strokovnem naslovu, poštnem naslovu, na katerem je dosegljiv, kontaktni številki telefona ter navedbi strokovnega področja oziroma podpodročja posameznega cenilca, ki sta pripravila zahtevana cenitvena poročila, tako niso varovani osebni podatki, prav tako ne podpis cenilca v zvezi z njegovo cenitvijo, kar pa ne velja za številko fax-a in licence.
(22) Drugih izjem od dostopa IP po uradni dolžnosti ne ugotavlja, zatrjeval pa jih ni niti organ.
Delni dostop
(23) Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane podatke (npr. podatke iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), je treba omogočiti t. i. delni dostop, in sicer s prekritjem podatkov, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa. Institut delnega dostopa je sicer urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Obe navedeni določbi opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Vendar pa implementacija delnega dostopa ne predstavlja samo tehničnih težav ločevanja prosto dostopnih od zavarovanih podatkov, temveč tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Že Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni potrebno odobriti takrat, ko bi ta bil brez smisla, ker bi bilo dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za prosilca (primer Olli Mattila proti Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12. 7. 2011, ECR II-226). Delni dostop je torej treba omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tako tehnični in vsebinski vidik.
(24) V obravnavanem primeru organ ni uporabil določbe 7. člena ZDIJZ in ni pojasnil, zakaj je presodil, da delni dostop do cenitvenih poročil ni mogoč. Prosilec je namreč zahteval celotna poročila, pri čemer je IP ugotovil, da je iz njih varovane informacije mogoče izločiti in mu do preostalega dela omogočiti delni dostop, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
(25) IP ob tem poudarja še, da je pri dveh poročilih upošteval še dejstvo, da se zahteva prosilca ne nanaša na vse nepremičnine, na katere se nanašata poročili. IP je tako odločil, da se del Ocene tržne vrednosti nepremičnine - parcele št. 2432/10 k.o. Sveti Anton, z dne 1. 8. 2023, in Ocene tržne vrednosti nepremičnin - parcele št. 1012/43, 1012/50, 1012/51, vse o.k. Marezige, z dne 26. 5. 2023, prekrijeta tudi iz tega razloga.
Način seznanitve
(26) Ker zadevna cenitvena poročila obsegajo določene omejitve glede objave in uporabe, je IP ta presojal še z vidika avtorskopravnega varovanja. IP ob tem poudarja, da avtorsko delo ne predstavlja nobene izjeme od prostega dostopa po ZDIJZ, ampak vpliva le na način seznanitve. Drugi odstavek 25. člena ZDIJZ namreč določa, da če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, organ prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled.
(27) Avtorska dela so po Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (v nadaljevanju: ZASP) individualne intelektualne stvaritve s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki so na kakršenkoli način izražene, če ni s tem zakonom drugače določeno (prvi odstavek 5. člena). Iz navedene definicije in obstoječe sodne prakse ter pravne teorije izhaja pet predpostavk, ki morajo biti izpolnjene, da se posamezno delo šteje za avtorsko delo po ZASP, in sicer so to individualnost, intelektualnost oziroma duhovnost, stvaritev, področje ustvarjalnosti in izraženost. Če torej posamezno delo izpolnjuje vse navedene predpostavke kumulativno, se šteje, da gre za avtorsko delo.
(28) V obravnavanem primeru ni dvoma, da zahtevani dokumenti predstavljajo dela s področja gradbene in ekonomske stroke, ki so izražena v pisni obliki in jih je ustvaril človek. Izpolnjen je tudi element duhovnosti. Ustvarjanje zahtevanih cenitvenih poročil je namreč zahtevalo delo intelekta oziroma duha avtorja in ni prevladovalo fizično delo. Nedvomno tako predstavljajo izraz misli avtorja – avtor je moral uporabiti intelekt za oblikovanje vsebine dokumentov, predvsem glede izračuna ocenjene vrednosti nepremičnin, pri čemer je moral uporabiti svoje znanje in ustrezne metode oziroma standarde izračuna in pri zapisu iskati in uporabiti najbolj primerne izraze, tabele, načrte, ipd. Pri pripravi zahtevanih poročil je tako nedvomno prevladovalo duhovno ustvarjanje in ustvarjalec je moral uporabiti svoj intelekt za pripravo te intelektualne stvaritve. Zahtevane dokumente lahko hkrati uporabljajo različni uporabniki, ne da bi se pri tem vsebina dokumentov izčrpala oziroma zmanjšala. Za zahtevane dokumente torej veljata tako ubikviteta kot neizčrpnost, pripravljeni pa so bili z uporabo intelekta oziroma duha avtorja. Individualnost dela predstavlja značilnost, ki avtorsko delo ločuje od ostalih, avtorsko nevarovanih del, od drugih avtorsko varovanih del in hkrati od umetniške in kulturne dediščine, ki je last širše javnosti. Gre za zahtevo po tem, da ima delo vsaj še toliko izvirnih potez, da se še lahko uvršča med avtorska dela. Obravnavana cenitvena poročila nedvomno izpolnjujejo tudi kriterij individualnosti. Gre za dokumente, ki obsegajo več strani, v njih pa je naveden celoten postopek izračuna ocenjene vrednosti posamezne nepremičnine, ki ga je izvedel posamezen avtor, upoštevajoč specifike konkretnega tržišča ter metode in standarde, ki veljajo za to področje, kar bi lahko bilo izvedeno na zelo različne načine. Odločitev o tem, kako natančno bo posameznik obrazložil postopek izračuna ocenjene vrednosti nepremičnin, katere besede bo uporabil, kako jih bo strukturiral, razdelil (ali bo uporabil enotno besedilo, poglavja, podpoglavja, točke, tabele ipd.), nedvomno izkazuje izpolnjenost kriterija individualnosti dela. Da obravnavani dokumenti vsebujejo zadostno mero individualnosti, kaže tudi dejstvo, da gre za gradbeno in ekonomsko kategorijo, ki dopušča različne možnosti razlage, kar pomeni, da je delo avtorja na določeni ustvarjalni ravni oziroma kaže na določeno količino individualnosti. Poleg tega IP opozarja tudi na 12. alinejo drugega odstavka 5. člena ZASP, ki med avtorska dela primeroma šteje tudi predstavitve znanstvene, izobraževalne ali tehnične narave (tehnične risbe, načrti, skice, tabele, izvedenska mnenja in druga dela enake narave).
(29) Ker gre torej v obravnavanem primeru za avtorska dela, ki so kot taka zavarovana skladno z ZASP, je treba upoštevati tudi določbo drugega odstavka 25. člena ZDIJZ. Organ namreč z avtorjema cenitvenih poročil ni sklenil pogodb, s katerimi bi dogovoril prenos materialnih avtorskih pravic, ampak so bila poročila pripravljena na podlagi izdanih naročilnic, ki pa določb o prenosu ne obsegajo.
Sklepno
IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca delno ugodil. V skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP je tako delno odpravil izpodbijano odločbo in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu je pritožbo prosilca, na podlagi prvega odstavka 248. člena, zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).
Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka
[1][1] https://www.koper.si/public_tender/javna-drazba-za-prodajo-nepremicnin-v-lasti-mestne-obcine-koper-ki-se-bo-vrsila-v-cetrtek-28-9-2023/
[2] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Pa tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 1544/2018-51 z dne 7. 10. 2020.
[3] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.
[4] Uredba (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES