prosilec - Mestna občina Celje

POVZETEK:

IP ugotavlja, da se zaključek ugotovitev pritožbenega postopka ne razlikuje od ugotovitev organa, in sicer da organ ne razpolaga dokumenti, ki bi dokumentirali povečanje postavke 160320 Objekti in ostale investicije v rebalansu proračuna organa za leto 2021 od 100.000 na 833.747 evrov. Iz navedenega razloga je IP pritožbo prosilca kot neutemeljno zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-182/2021/6

Datum: 28. 6. 2021

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), drugega, tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US, 102/15 in 7/18; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 20. 5. 2021, zoper dopis Mestne občine Celje, Trg celjskih grofov 7, 3000 Celje, (v nadaljevanju organ), z dne 7. 5. 2021, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožba prosilca z dne 20. 5. 2021 zoper dopis Mestne občine Celje, št. 090-1/2021 z 7. 5. 2021, se zavrne.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

Iz dokumentov zadeve izhaja, da je prosilec dne 16. 4. 2021 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval: »1. Ali obstajajo dokumenti, ki dokumentirajo letno realizacijo plačil organa družbi VOC Celje, d. o. o. in z njo povezanimi družbami za leto 2020. 2. Ali obstajajo dokumenti, ki dokumentirajo podražitev izgradnje Severne vezne ceste iz 1.394 tisoč evrov na 1.754 tisoč evrov. 3. Ali obstajajo dokumenti, ki dokumentirajo povečanje postavke 160320 Objekti in ostale investicije v rebalansu proračuna organa za leto 2021 od 100.000 na 833.747 evrov«. Vse navedene dokumente je prosilec zahteval v elektronski obliki kot skeniran dokument na svoj elektronski naslov. Na njegovo zahtevo je organ prosilcu odgovoril z dopisom z dne 7. 5. 2021, v katerem mu je za prvo točko zahteve poslal pregled prometa VOC Celje, d. o. o. in VOC Komunala, d. o. o., Šentjur za leto 2020. Za tretjo točko napotil na rebalans proračuna organa na strani 191. O drugi točki zahteve pa prosilcu pojasnil, da bo odločil posebej. Iz posredovane pritožbe prosilca z dne 20. 5. 2021 izhaja, da se prosilec pritožuje glede napotila organa v zvezi s tretjo točko njegove zahteve na 191. stran rebalansa proračuna, ker meni, da dokument, do katerega mu je organ omogočil dostop, ni dokument, ki ga je zahteval in da mu organ ni omogočil dostopa do dokumentov na način, kot je zahteval. Iz pritožbenih navedb izhaja, da prosilec meni, da je nemogoče, da organ ne bi imel analitično planirane vrednosti za posamezen projekt. Na 191. strani rebalansa so projekti samo opisani, ne pa tudi ovrednoteni. Po mnenju prosilca organ mora imeti analitične vrednosti po posameznih projektih, saj je skupni znesek za razliko od prvotnega zelo natančno določen.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-1/2021 dne 24. 5. 2021, IP odstopil v reševanje.

IP je dne 27. 5. 2021 z namenom dodatne razjasnitve dejanskega stanja na organ naslovil poziv za dostavo dokumentov in opredelitev v zadevi št. 090-182/2021/2. Organ je v zvezi z navedenim dopisom IP podal pojasnila z dopisom št. 090-1/2021 z dne 1. 6. 2021. Z dopisom organa je IP dne 2. 6. 2021 seznanil prosilca in ga pozval, da v roku petih dni sporoči morebitno izjasnitev o navedbah organa. 18. 6. 2021 je prosilec odgovoril, da verjame, da organ poseduje podatke, saj drugače ne bi mogel korigirati postavk v rebalansu ter navedel, da ne razume, zakaj organ zahtevanih podatkov ne posreduje.

Pritožba ni utemeljena.

Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP je v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja pristojen presojati (zgolj) vprašanje, ali gre za informacijo javnega značaja in če ta pri organu obstaja v materializirani obliki, ne pa tudi npr. vprašanje zakonitosti in pravilnosti poslovanja organov in evidentiranja gradiva ter obstoj morebitnih napak organov pri ravnanju z dokumenti oziroma pomanjkljivo delovanje na določenem področju, nepravilnosti pri sprejemanju proračuna, ipd. Navedeno sodi v delovno področje drugih organov in ne IP, ki kot že rečeno, v pritožbenem postopku po ZDIJZ presoja zgolj obstoj zahtevanih informacij in vprašanje, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

V konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Se je pa IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali informacije, ki jih je zahteval prosilec, pri organu obstajajo v obliki dokumenta, saj je organ zahtevo prosilca zavrnil iz razloga, da dokument ne obstaja.

Najprej IP pojasnjuje, da so organi dolžni omogočiti prosilcem dostop le do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvarjati novih dokumentov, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Iz samega ZUP, Uredbe o upravnem poslovanju ter načela prijazne in odprte javne uprave, sicer izhaja obveznost organov, da odgovorijo na vsako vlogo stranke, torej, da po svojih najboljših močeh, upoštevajoč svojo (predvsem stvarno) pristojnost, pomagajo prosilcu, da pride do želenih podatkov. Vendar pa IP opozarja, da ZDIJZ ne predstavlja instrumenta za zagotavljanje informiranosti prosilcev izven dometa samega zakona, ki konkretizira pravico pridobivanja že ustvarjenih dokumentov, s katerimi organ tudi dejansko (fizično oz. elektronsko) razpolaga.

Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Organi v postopku v skladu z ZDIJZ niso dolžni prosilcem dajati oz. pripravljati odgovorov na vprašanja, razen takrat, ko le-ti izhajajo iz že obstoječega dokumenta – v takem primeru organ prosilcu posreduje predmetni dokument. V tem delu IP opozarja, da iz definicije informacije javnega značaja izhaja logičen sklep, da odgovori na vprašanja oz. pojasnila, razne obrazložitve, komentarji in analize stanj ne predstavljajo informacije javnega značaja. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisano v 5. členu ZDIJZ, ne razteza in zato organi zavezanci prosilcem, na podlagi ZDIJZ, niso dolžni odgovarjati na vprašanja ter dajati pojasnil oz. razlag v zvezi z delovnim področjem organa, da bi zadostili zahtevi prosilca po ZDIJZ. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS, št. I U 1351/2010-12 z dne 25. 5. 2011. V kolikšnem obsegu organi prosilcem odgovarjajo na vprašanja, je predmet njihovih komunikacijskih strategij in ni del postopkov po ZDIJZ.

Hkrati IP opozarja, da podatki, ki se pri organu nahajajo v elektronski obliki, iz dostopa do informacij javnega značaja niso izključeni. Ob uporabi različnih računalniških orodij je mogoče navedene podatke povezovati oziroma združevati in oblikovati v nove podatke oziroma informacije, ki se v bazi prej niso nahajale. Prav slednje pa je lahko sestavni del uporabe določenih podatkovnih zbirk, ki jih tudi uporabljajo pri organu zaposlene oziroma za to pooblaščene osebe pri svoji vsakdanji rabi in ki je torej z razlogi za obstoj take zbirke podatkov neločljivo povezan. Pri dostopu do informacij javnega značaja s ciljem transparentnega delovanja organov pri opravljanju javnih nalog je ključno, da se posamezniku omogoči dostop do podatkov, ki se v taki zbirki nahajajo, če temu nasproti ne stojijo dejanske ovire oziroma zakonske omejitve ali prepovedi. Organ mora za ta namen prosilcu posredovati zahtevane informacije, ki jih je mogoče iz podatkovne zbirke pridobiti z uporabo tistih orodij, ki so za dostopanje do navedenih elektronskih podatkov na voljo in so sestavni del njihove običajne uporabe (tako tudi sodba Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 336/2018 z dne 7. 2. 2018).

Zakon o javnih financah (Ur. l. RS, št. 79/99, in nasl., v nadaljevanju ZJF) v 44. členu določa ukrepe za uravnoteženje državnega in občinskega proračuna. V prvem odstavku je določeno, da če se med proračunskim letom zaradi nastanka novih obveznosti za proračun ali spremenjenih gospodarskih gibanj povečajo izdatki ali zmanjšajo prejemki proračuna, lahko vlada na predlog ministrstva, pristojnega za finance, oziroma župan na predlog za finance pristojne službe v občinski upravi največ za 45 dni zadrži izvrševanje posameznih izdatkov (v nadaljnjem besedilu: začasno zadržanje izvrševanja). Z ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja lahko vlada oziroma župan: 1. ustavi prevzemanje obveznosti; 2. predlaga podaljšanje pogodbenih rokov plačil in 3. ustavi prerazporejanje proračunskih sredstev, potrebno zaradi prevzemanja obveznosti. Tretji odstavek istega člena določa, da ministrstvo, pristojno za finance, oziroma za finance pristojen organ občinske uprave pripravi predlog obsega in ukrepov začasnega zadržanja izvrševanja v sodelovanju z neposrednimi uporabniki. Ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja se morajo enakomerno nanašati na vse neposredne uporabnike. O sprejemu ukrepov začasnega zadržanja izvrševanja proračuna mora župan takoj obvestiti občinski svet. Peti odstavek istega člena nadalje določa, da če se med izvajanjem ukrepov začasnega zadržanja izvrševanja proračuna proračun ne more uravnovesiti, mora najkasneje 15 dni pred iztekom roka za začasno zadržanje izvrševanja proračuna župan predlagati rebalans proračuna. V šestem odstavku je določeno, da se z rebalansom proračuna, ki ga sprejme občinski svet na predlog župana, prejemki in izdatki proračuna ponovno uravnovesijo. V obdobju sprejemanja rebalansa proračuna lahko župan ponovno začasno zadrži izvrševanje posameznih izdatkov. Kot je razvidno je bil Odlok o rebalansu proračuna Mestne občine Celje za leto 2021 (Ur. l. RS, št. 61/21) sprejet dne 13. 4. 2021, med drugim na podlagi 29. člena Zakon o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 94/07, v nadaljevanju ZLS), ki določa, da občinski svet kot najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine med drugim sprejme občinski proračun. Sprejem rebalansa proračuna pa ureja tudi Statut Mestne občine Celje (Ur. l. RS, št.41/95 in nasl.), ki v 27. členu določa, da župan med drugim predlaga rebalans proračuna, ta se v skladu z 22. členom obravnava na Odboru za finance in premoženjska vprašanja. Na spletni strani organa je razviden zapisnik navedenega Odbora z dne 30. 3. 2021 o njegovi 12. redni seji, na kateri je bil v peti točki obravnavan Odlok o rebalansu proračuna Mestne občine Celje za leto 2021. Iz dnevnega reda seje in razprave članov Odbora na četrti in peti strani zapisnika ni razvidno, da bi bilo poleg besedila predloga Odloka o rebalansu proračuna predloženo oziroma, da bi člani Odbora razpravljali še o kakšnem drugem spremljajočem gradivu predloga Odloka o rebalansu proračuna.

V pritožbenem postopku je IP organ pozval, da ponovno pojasni obstoj dokumentov, ki dokumentirajo povečanje postavke 160320 Objekti in ostale investicije v rebalansu proračuna organa za leto 2021 od 100.000 na 833.747 evrov. Organ je v svojem pojasnilu št. 090-1/2021 z dne 1. 6. 2021 navedel, da je postavka 160320 Objekti in ostale investicije združena postavka in zajema vrednostne podatke, ki so določeni aproksimativno na osnovi izkustev strokovnih služb. Zajema postavke za realizacijo projektne dokumentacije, novogradnje in rušitve. Ob tem je navedel, da se pri oblikovanju vrednosti postavke upošteva potrebe, ki so lahko delno bodisi v celoti realizirane v tem proračunskem letu ob upoštevanju proračunskih zmožnosti ter drugih okoliščin. Ob sprejemanju proračuna se namreč še ne ve zagotovo, katera realizacija bo možna in katera ne, zato ne gre za eksakten podatek. Realizacija je odvisna od številnih okoliščin, in sicer od uspešnosti postopkov javnih naročil, pridobitev upravnih dovoljenj, pridobivanja pravice graditi (lastninska pravica, služnost, stavbna pravica, ipd.), pa tudi od tega, kaj se bo (ob upoštevanju tudi nepredvidljivih dogodkov, kot so vremenske razmere in druga višja sila) na terenu naknadno izkazalo za prednostno. V postavko je vključenih več vsebin, pri čemer organ navaja, da še nima pridobljene vse projektne dokumentacije in tudi zato bo lahko prišlo do zamikanja pri realizaciji in se bo realiziralo tudi kaj drugega. V postavko je tako vključenih več vsebin in je pri tem za poudariti, da so nekatere investicije, ki se izvajajo, lahko tudi večletne, kar pomeni, da se začnejo izvajati v enem proračunskem letu in se zaključijo v drugem proračunskem letu. Projekti, ki jih organ načrtuje v tem letu, pa so tudi v takšni fazi, da se še ne ve, ali bodo za izvedbo primerni že letos. Gre torej za plan za leto 2021, kakšna bo dejansko realizacija, bo odvisno od več predhodno izpostavljenih okoliščin in bo razvidna šele v zaključnem računu. Za predmetno postavko, ki predstavlja združitev tako projektne dokumentacije, novogradenj in rušitev, natančnega seznama investicij ter njihove ocene vrednosti ta trenutek iz vseh navedenih razlogov organ nima in ga posledično ne more dati.

Iz pojasnil in na spletni strani razvidnega gradiva pri sprejemanju proračuna izhaja, da organ dokumentov, ki dokumentirajo povečanje postavke 160320 Objekti in ostale investicije v rebalansu proračuna organa za leto 2021 od 100.000 na 833.747 evrov, nima. Kot je razvidno iz veljavne zakonodaje dokumentov, ki bi natančneje opredeljevali predlog rebalansa proračuna, po podatkih IP organ ni dolžan pripraviti, iz postopka sprejema rebalansa proračuna in pojasnil organa je razvidno, da takšnega gradiva tudi ni pripravil. Pri tem pa je navedel prepričljive razloge, zakaj tega dokumenta ni pripravil, saj do realizacije postavk še ni prišlo, natančnega seznama investicij in njihove ocene vrednosti pa še nima in je zato ne more podati. Navedbe organa s tem v zvezi so prepričljive, saj gre za določitev aproksimativne vrednosti in ne za že realizirane projekte, v zvez s katerimi bi organ moral razpolagati z dokumentacijo (predračuni, računi, itd).

Iz navedenega izhaja, da organ dokumentov, ki bi ustrezali zahtevi prosilca glede dokumentiranja povečanja postavke 160320 Objekti in ostale investicije v rebalansu proračuna organa za leto 2021, nima. Kot izhaja iz določbe 1. odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe 1. odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja namreč predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oz. dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oz. pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oz. vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Ob tem IP pojasnjuje, da so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, odgovarjati na vprašanja, pojasnjevati navedb, zbirati informacij, opravljati raziskav, pridobiti dokumentov od drugih organov ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, zato IP zavezancu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. IP poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Pritožbeni postopek tudi ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP prav tako odgovarja, da zgolj pavšalno navajanje, da bi organ moral razpolagati z zahtevanimi dokumenti brez kakršnih koli oprijemljivih dokazil, ne more šteti kot izkazano dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom dejansko razpolaga. Upoštevaje navedeno IP nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, poleg tega IP tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oz. ne želi posredovati (2. odstavek 10. člena ZInfP). 

IP ugotavlja, da se zaključek ugotovitev pritožbenega postopka ne razlikuje od ugotovitev organa, in sicer da organ ne razpolaga dokumenti, ki bi dokumentirali povečanje postavke 160320 Objekti in ostale investicije v rebalansu proračuna organa za leto 2021 od 100.000 na 833.747 evrov. Ker so zavezanci po ZDIJZ dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij, je odločitev organa pravilna in na zakonu utemeljena. IP je ugotovil, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi, zato jo je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil kot neutemeljeno.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila :

Manja Resman, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.,

informacijska pooblaščenka