prosilec - Marjetica Koper d.o.o.

POVZETEK:

Prosilec je zahteval zapisnike nadzornega sveta in pogodbo z zunanjim izvajalcem ter poročilo, ki jo je zunanji izvajalec pripravil glede projekta sušilnice blata. Organ je zahtevo zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo poslovne skrivnosti, notranjega delovanja, dokumenta v izdelavi in osebnih podatkov. IP je odločil, da je delni dostop do zapisnikov sej nadzornega sveta organa v delu, ki se ne nanaša na razprave mogoč, saj se s tem ne bi ogrozila zaupnost informacij. Ugotovil je, da je za razprave podana izjema notranjega delovanja organa, za preostanek dokumentov, ki se nanaša na dnevne rede sej in sklepe pa je ugotovil, da ni podana izjema poslovne skrivnosti in varstva dokumenta v izdelavi. Pri tem je IP upošteval, da se v dokumentih nahajajo varovani osebni podatki, za razkritje katerih ni pravne podlage, zato je dostop do njih zavrnil. Organ je glede Pogodbe in Poročila zatrjeval izjemo poslovne skrivnosti, IP pa je ugotovil, da dokumentov že po naravi informacij ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni na podlagi zakona, saj so povezani z opravljanjem javne funkcije organa. Prav tako gre za informacije, ki predstavljajo porabo javnih sredstev in okoljske podatke, kar pomeni, da gre za dokumenta, ki sta absolutno javni informaciji, ne glede na morebitne izjeme. IP je v navedenih dokumentih organu zato naložil, da prekrije varovane osebne podatke, v preostalem delu pa dokumenta posreduje prosilcu.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-362/2023/4

Datum:   29. 1. 2024

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik, izdaja na podlagi 2. člen Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05,  s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 30. 11. 2023, zoper odločbo št. 17/054-22 z dne 17. 11. 2023 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), Javnega podjetja – Azienda pubblica Marjetica Koper, d.o.o. – s. r. l., Ulica 15. maja 4, 6000 Koper (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 30. 11. 2023 se delno ugodi in se odločba Javnega podjetja – Azienda pubblica Marjetica Koper, d.o.o. – s. r. l. št. 17/054-22 z dne 17. 11. 2023 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki posredovati:

1.1. Zapisnik 29. redne seje Nadzornega sveta z dne 24. 3. 2023, in sicer v naslednjih delih:

- od uvoda do točke »Ad 2«, pri čemer je dolžan v uvodu prekriti ime in priimek sekretarke NS,

- Sklep k Ad točki 2,

- Sklep k Ad točki 3,

- Sklep k Ad točki 4,

- Sklep k Ad točki 5 (a) in

- Sklep k Ad točki 5 (d), pri čemer je dolžan v njem prekriti ime in priimek sekretarke,

1.2. Zapisnik 30. redne seje Nadzornega sveta z dne 19. 6. 2023, in sicer v naslednjih delih:

- od uvoda do točke »Ad 2«, pri čemer je dolžan v uvodu prekriti ime in priimek sekretarke NS,

- Sklep k Ad točki 2,

- Sklep k Ad točki 3,

- Sklep k Ad točki 4,

- Sklep k Ad točki 5,

- Sklep k Ad točki 6,

- Sklep k Ad točki 7, pri čemer je dolžan v njem prekriti ime in priimek sekretarke,

1.3. Zapisnik 9. korespondenčne seje Nadzornega sveta z dne 26. 7. 2023, in sicer v naslednjih delih:

- od uvoda do »Ad točke 1«,

- Sklep k Ad točki 1.

1.4. Pogodbo za forenzični pregled poslov in odločitev povezanih z investicijo in oddajo naročila za nakup naprave za sušenje blata CČN z dne 14. 3. 2023, pri čemer je dolžan prekriti:

- ime, priimek in podpis naveden pod … svetovanje d. o. o. (str. 2) in

- vsa imena, priimke in funkcije oseb, navedene pod poglavjem »Kontaktne osebe/Contacts« (str. 7),

1.5. Poročilo o pregledu poslov in odločitev povezanih z investicijo in oddajo naročila za nakup naprave za sušenje komunalnega blata v CČN Koper z dne 31 8. 2023, pri čemer je dolžan prekriti:

- ime in priimek ter funkcijo tretje-navedene in deveto-navedene osebe v tabeli na str. 6,

- imeni, priimka, naziva in podpisa na str. 10,

- ime in priimek v drugi vrstici poglavja E.1.4 na str. 20,

- ime in priimek v 1., 6., 8. vrstici poglavja, ki se začne z besedno zvezo »Razumemo, da…« na str. 22,

- ime in priimek v drugi vrstici odstavka »Vir« na str. 22,

- drugo-navedeno ime in priimek v drugi vrstici obeh odstavkov poimenovanih »Vir« na str. 30,

- drugo-navedeno ime in priimek v četrti vrstici odstavka »Vir« na str. 32,

- drugo-navedeno ime in priimek v tretji vrstici poglavja E.1.9 na str. 32,

- drugo-navedeno ime in priimek v tretji vrstici odstavka »Vir« na str. 52,

- drugo-navedeno ime in priimek v četrti vrstici odstavka »Vir« na str. 58,

- ime in priimek v drugi vrstici na str. 68 (odstavek Vir),

- ime in priimek v tretji alineji poglavja E.3.2, ki se prične z besedno zvezo »Strokovnega mnenja« na str. 69,

- ime in priimek v drugi vrstici odstavka Vir na str. 80,

- prvo-navedeno ime v drugi vrstici na str. 81,

- drugo-navedeno ime in priimek  v 7. vrstici odstavka »Vir« na str. 81,

- prvo-navedeno ime in priimek v 3. vrstici na str. 84,

- ime in priimek v 7. vrstici na str. 84,

- ime in priimek v 5. vrstici pod odstavkom »Vir« na str. 84,

- drugo-navedeno ime in priimek v 3. vrstici na str. 86,

- drugo navedeno ime in priimek v 5. vrstici odstavka »Vir« na str. 87.

2.     V preostalem delu se pritožba zavrne.

3.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

(1) Prosilec je dne 8. 9. 2023 na organ podal zahtevo, v kateri je zahteval:

- zapisnike vseh sej Nadzornega sveta organa od 8. 2. 2023 do dneva obravnave njegove zahteve;

- pogodbo o izdelavi revizije postopka Projekta sušilnice komunalnega blata na lokaciji Centralne čistilne naprave Sermin, ki jo je organ sklenil z zunanjim izvajalcem,

- revizijo postopka Projekta sušilnice komunalnega blata na lokaciji Centralne čistilne naprave Sermin, ki jo je po naročilu organa izdelal zunanji izvajalec.

Dokumente je zahteval v elektronski obliki, na elektronski naslov.

(2) Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Navedel je, da razpolaga s tremi zapisniki (29. in 30. redne seje in 9. korespondenčne seje) Nadzornega sveta. Vsebina zapisnikov za organ v celoti predstavlja poslovno skrivnost, prav tako pa gre tudi za dokument, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja pri organu ter za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjem delovanjem oziroma dejavnostjo organa, razkritje pa bi organu povzročilo škodo. Glede pogodbe in revizije je organ pojasnil, da je glede posredovanja dokumentov prosilcu, zahteval izjasnitev družbe .. d. o. o., kot pogodbene stranke in izdelovalke revizije. Ta stranske udeležbe ni priglasila in je odgovorila, da se v skladu z uveljavljeno prakso v postopku ne opredeljujejo in ne podajajo mnenja glede dostopa do dokumentov kot informacij javnega značaja. Z dokumenti ravnajo kot s poslovno skrivnostjo, če pa so po zakonu dolžni podatke razkriti, sledijo takšni odločitvi. Posledično odločitev prepuščajo zavezancu. Ta je dostop do pogodbe in revizijskega poročila zavrnil zaradi izjeme poslovne skrivnosti.

(3) Prosilec je zoper navedeno odločbo vložil pritožbo. Menil je, da gre za informacije, ki jih mora javno podjetje prosilcu posredovati. Glede zapisnikov nadzornega sveta se je skliceval na odločbo IP št. 090-264/2023 z dne 18. 10. 2023, s katero je bilo že odločeno o dostopu do zapisnikov za drugo časovno obdobje, s katero je IP organu naložil posredovanje zapisnikov z delnim dostopom. Organ zato z enakim zavračanjem zahteve ne priznava že sprejete odločitve IP in njenih pravnih utemeljitev. Glede dostopa do pogodbe o izdelavi revizije in revizije postopka projekta sušilnice komunalnega blata je prosilec izpostavil, da je javno podjetje za pregled in poročilo plačalo 30.500 EUR javnega denarja, hkrati pa družba … d. o. o.  ne nasprotuje javni objavi poročila. Odločitev organa tako predstavlja netransparentno skrivanje poročila pred javnostjo. Prosilec je zahteval, da se mu odločba vroči v varni elektronski predal.

(4) Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo in jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom z dne 7. 12. 2023, odstopil v reševanje IP.

Pritožba je delno utemeljena.

(5) Uvodoma IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Glede dostopa do zapisnikov vseh sej Nadzornega sveta organa od 8. 2. 2023 do 8. 9. 2023

(6) IP najprej poudarja, da je o dostopu do istovrstnih dokumentov že odločal, in sicer v okviru odločbe št. 090-264/2023/3 z dne 18. 10. 2023, v kateri je IP presojal dostop do zapisnikov sej Nadzornega sveta organa, in sicer za obdobje od 1. 1. 2020 do 7. 2. 2023. IP je v navedeni odločbi pritožbi prosilca delno ugodil in organu naložil, da prosilcu posreduje zapisnike v obliki delnega dostopa.

(7) V konkretnem primeru je sporno vprašanje, ali zahtevani zapisniki predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja, oz. ali je podana izjema poslovne skrivnosti, izjema notranjega delovanja, izjema dokumenta v izdelavi in izjema varstva osebnih podatkov. Da gre za dokumente, ki sodijo v delovno področje organa in da ne gre za dokumente iz tržne dejavnosti organa, je IP že ugotovil v okviru že izdane odločbe (citirane v 6. tč. te odločbe), zato se v izogib ponavljanju sklicuje na razloge navedene v tč. 10-14 odločbe št. 090-264/2023/3 z dne 18. 10. 2023. IP je namreč ugotovil, da organ ni samo izvajalec javne službe, temveč tudi pravna oseba javnega prava, ki je skladno s 1. členom ZDIJZ v celoti zavezana za posredovanje informacij javnega značaja.

(8) Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:

- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,

- organ mora z njo razpolagati in

- nahajati se mora v materializirani obliki.

(9) IP ugotavlja, da obravnavani zapisniki sej Nadzornega sveta organa za obdobje od 8. 2. 2023 do 8. 9. 2023, predstavljajo 3 zapisnike, in sicer:

- zapisnik 29. redne seje Nadzornega sveta z dne 24. 3. 2023,

- zapisnik 30. redne seje Nadzornega sveta z dne 19. 6. 2023 in

- zapisnik 9. korespondenčne seje Nadzornega sveta z dne 26. 7. 2023.

(10) IP izpostavlja, da je organ kot javno podjetje in oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem, oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki organ zavezujejo. Namen ustanovitve organa, vpliv in nadzor občine kot ustanoviteljice na poslovanje organa ter naravo primarnih dejavnosti organa nedvomno kažejo na to, da zahtevanih informacij ni mogoče izločiti iz sfere nadzora javnosti. Pri opredelitvi javnega podjetja in s tem organa po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ izhajati iz pridevnika »javno«. Za terminom javno podjetje ne stoji običajna gospodarska družba, za javna podjetja velja namreč drugačen, to je javnopravni režim.

(11) Ob tem je pomembno poudariti, da so obravnavani dokumenti zapisniki sej nadzornega sveta, na katerih se obravnava dejavnosti javnega podjetja kot celote. Posameznega zapisnika kot dokumenta ni mogoče po vsebini ločiti, da bi se kot informacijo javnega značaja obravnaval le njegov del. Prav tako organ zapisnikov za javne službe in za tržne dejavnosti ne vodi ločeno.

1.1. O izjemi notranjega delovanja

(12) IP se je v nadaljevanju najprej opredelil do izjeme notranjega delovanja, ki jo določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ki ga kot zadržek za dostop do zahtevanih informacij prav tako navaja organ. Po navedeni izjemi organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja, in sicer:

- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in

- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).

(13) Z obravnavano izjemo, ki jo pozna tudi večina primerjalno pravnih ureditev, se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika, oziroma proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Gre za situacije, ko razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.

(14) IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

(15) Iz vsebine zapisnikov nadzornega sveta izhaja, da so sestavljeni iz uvodnega dela, iz katerega izhaja način sklica seja, čas in kraj seje, navedba prisotnosti nadzornikov in drugih vabljenih, glavnino zapisnika predstavlja razprava svetnikov in vabljenih ter praviloma sprejeta odločitev nadzornega sveta v obliki sklepa. Iz osrednjega dela zapisnikov izhaja razprava udeleženih prisotnih na seji. Razvidno je tudi, kako je bila posamezna tema obravnavana, kakšne so navedbe, stališča in pogledi članov oziroma drugih prisotnih oseb. Nadalje je IP ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokumenti povzemajo mnenja udeleženih, ki so bila podana pred sprejetjem sklepov. V tem delu gre za informacije, ki se nanašajo na interno komunikacijo, ali delovanje organa. Informacije, ki jih zapisniki vsebujejo, deloma razkrivajo, kakšen je modus operandi notranjega delovanja nadzornega sveta organa. Iz obravnavanih dokumentov je torej razvidna vsebina obravnavanih zadev, in sicer tudi v smislu širše razprave in podrobnih razlogov za sprejete odločitve, ki izkazujejo, kako je organ razmišljal, in presojal informacije, na podlagi katerih je sprejemal odločitve, ki so prav tako vsebovane v obravnavanem dokumentu. Po vsebini gre torej za dokument, ki se nanaša na notranje delovanje organa, saj vsebuje podatke oziroma informacije, iz katerih je razvidno, kako je organ oblikoval politiko dela, oziroma kako je potekal postopek notranjega razmišljanja organa. IP ugotavlja, da je glede obravnavanih zapisnikov sej nadzornega sveta nedvomno izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 11. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(16) V zvezi z drugim pogojem za izpolnitev izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora obravnavani dokument oz. podatki prestati še t. i. specifični škodni test, kar pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje teh podatkov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Pojem »motnje« je treba razlagati kot pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa in ni treba, da razkritje dokumenta že resno ogrozi proces odločanja institucije. To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije. Takšno stališče je izoblikovala tudi sodna praksa.[1] Glede na prakso Vrhovnega sodišča RS (Sklep X Ips 320/2010, z dne 1. 9. 2011) je za izpolnitev drugega dela pogoja izjeme po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ treba ugotoviti, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastale motnje procesa odločanja institucije, pri čemer je odločilno ugotoviti motnje, ki bi nastale z razkritjem konkretnih zahtevanih dokumentov. Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS št. XIps 1613/2011-28 izhaja, da motnje – pri delovanju organa – pomenijo pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa) in ne resno ogroženost. Z resno ogroženostjo je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije bistveno nižja stopnja ogroženosti. Če navedeno stališče povežemo s prakso IP, potrjeno s strani Upravnega sodišča (sodba I U 1176/2010), da iz materialno-pravnega vidika restriktivna razlaga in uporaba izjem od dostopa do informacije javnega značaja, pomeni da je zakonodajalec postavil izjemo le za »podatek iz dokumenta«, ne pa za celoten dokument, je moral IP tudi v obravnavanem primeru ugotoviti, ali se motnje, ki bi nastale z razkritjem vseh zapisnikov in njihovega celotnega dela. Upoštevajoč navedena stališča namreč ni mogoče avtomatično, brez natančne utemeljitve v zvezi z vsakim podatkom ali skupkom podatkov, zaključiti, da se izjema, ki je ugotovljena za dokument, razteza nanj kot celoto.

(17) Organ je motnje utemeljeval s tem, da interpretacija informacije iz sej v javnosti lahko vodi do njihovega napačnega razumevanja, do pritiska na svetnike. Razkritje vsebine zapisnikov bi lahko vplivalo na samo razpravo in na nadaljnje sestavljanje zapisnikov, v zapisnike bi se zapisovale zgolj odločitve, podrobni zapisi o razpravi, stališčih in mnenjih posameznih članov pa ne več. Prav tako po mnenju organa člani NS niso javni uslužbenci niti javni funkcionarji, zato njihovo delovanje ni javno. Z vpogledom v zapisnike je IP presodil, da bi, glede na njihovo vsebino, nedvomno nastale motnje pri delovanju nadzornega sveta javnega podjetja in tako organa, če bi se v predmetnih zapisnikih razkrili tisti deli, ki predstavljajo osebne poglede in zaznavanja razpravljajočih, saj gre v tem delu za vsebino, ki je namenjena notranji rabi nadzornega sveta in je podana na podlagi subjektivnih zaznavanj posameznih svetnikov in drugih udeleženih na seji glede tem, ki so bile uvrščene na dnevni red. Ker predmetna subjektivna zaznavanja posameznikov, ki ne pomenijo stališč nadzornega sveta oziroma organa in ker tudi ne gre zgolj za izražanje dejstev, ki so preverljiva, pač pa za podajanje mnenj, ki temeljijo na osebnih pogledih in zaznavanjih subjektov glede posameznih obravnavanih tem in nimajo učinka navzven, bi po presoji IP razkritje tega dela razprav znotraj nadzornega sveta povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zapisniki sej vsebujejo razpravo svetnikov nadzornega sveta oziroma vabljenih na sejo, ki je v tolikšnem obsegu prepletena s podajanjem osebnih zaznav, pri katerih gre v smislu zgoraj že podane definicije te izjeme za »opinion«. IP ocenjuje, da je za kritično in učinkovito delo nadzornega sveta pomembno, da člani neobremenjeno, kritično in brez zadržkov izražajo svoje mnenje, na odprti platformi. Razprava na za splošno javnost zaprtih sejah[2] dana na zapisnik je tako po vsebini kot po strukturi brez dvoma drugačne narave kot takrat, ko prisotni vedo, da bodo njihova stališča za javnost razvidna. Če bi bila razprava neposredno javno razvidna iz zapisnikov, bi bila ta okrnjena, ker udeleženci ne bi iskreno in brez zadržkov izražali svojih stališč, s tem pa bi bila okrnjena tudi vsebina razprave. Iz navedenih razprav pa med drugim izhajajo stališča in predlogi, vprašanja nadzornikov vodstvu, vodilnim delavcem, ki so prisotni na seji, med drugim glede razmerji organa s sopogodbeniki.

(18) Izhajajoč iz tega IP ugotavlja, da bi z razkritjem dela zapisnikov sej nadzornega sveta, ki vsebujejo razpravo, nastale motnje pri delovanju nadzornega sveta organa oziroma organa, saj bi se s tem pokazal način njegovega notranjega razmišljanja, usklajevanj, potek razprav, ki ne bi odražal sprejetih stališč posameznih udeleženih do obravnavanih tem, pač pa osebne poglede in zaznave sodelujočih, razkritje katerih ne sodi v koncept odprtega delovanja javnega sektorja, saj ne gre za mnenja, ki bi bila neposredno vključena v sprejete odločitve organa, pač pa gre za notranji posvetovalni postopek pri organu. Iz navedenega razloga je po oceni IP glede delov zapisnikov nadzornega sveta organa, ki se nanašajo na razprave udeleženih, izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme notranjega delovanja, to je, da bi z razkritjem nastale motnje pri delovanju organa. Te bi se odražale v tem, da bi bilo delo nadzornega sveta organa in s tem tudi organa zaradi okrnjene razprave slabše. Ker je IP ugotovil, da je za navedene dele zapisnikov nadzornega sveta podana že izjema notranjega delovanja, obstoja izjeme poslovne skrivnosti za te dele zapisnikov IP ni ugotavljal.

1.2. O izjemi poslovne skrivnosti

(19) Po drugi strani pa IP opozarja na določbo 7. člena ZDIJZ, ki določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5a. in 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Navedeno pomeni, da zaradi ugotovitve obstoja izjeme notranjega delovanja, ki se nanaša na del vsebine zahtevanih zapisnikov nadzornega sveta, ni mogoče avtomatično zavrniti dostopa do celotne njene vsebine. Institut delnega dostopa je v praksi treba uporabiti, kadar je to le mogoče, in prosilcem omogočiti kar največjo mero dostopa. Ker pa organ v zvezi s celotno vsebino zahtevanih zapisnikov nadzornega sveta zatrjuje, da je podana izjema poslovne skrivnosti, se je IP opredelil tudi do obstoja te izjeme. V tem delu je IP tako presojal del zapisnikov, ki se nanaša na dnevni red obravnavanih tem na sejah in na sprejete sklepe na sejah z vidika obstoja izjeme poslovne skrivnosti.

(20) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1) pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019 in ki jih je pri svoji presoji upošteval tudi IP, saj se pritožbeni postopek nanaša na zapisnike nastale po sprejemu ZPosS. Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

(21) Iz posredovanih zapisnikov sej nadzornega sveta izhaja, da so vsi označeni kot poslovna skrivnost, iz Poslovnika nadzornega sveta Javnega podjetja – Azienda pubblica Marjetica Koper, d. o. o.-s. r. l. (28. člen) pa da so zapisniki sej nadzornega sveta in komisij poslovna skrivnost prav tako pa vsi na nadzornem svetu in komisijah sprejeti sklepi, dokler niso poslani upravi družbe. Iz navedenih določil Poslovnika je moč zaključiti, da že ureditev varovanja poslovnih skrivnosti pri organu izključuje že sprejete sklepe. Prav tako je iz Letnega poročila[3] organa razvidno, da organ glede tega, kaj so bile teme in področja dela nadzornega sveta, transparentno objavlja v letnem poročilu. IP tako ugotavlja, da nista izpolnjena pogoja določena za poslovno skrivnost po prvi in tretji alineji. Prav tako pa dnevni redi in sprejeti sklepi, ki so razvidni iz zapisnikov sej nadzornega sveta, nimajo tržne vrednosti, razkritje teh podatkov pa ne bi škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom.

(22) Kot že ugotovljeno, organ izvaja pretežno javne službe, kar pa je razvidno tudi iz izkaza poslovnega izida Letnega poročila.[4] Kot izvajanje tržne dejavnosti organ v izpodbijani odločbi navaja dejavnost vrtnarije (cvetličarne, trgovina, storitve za parke in vrtove, servis in trgovina Agroključ), parkirišč (garažna hiša Arena Bonifika, garažna hiša pod OŠ Koper in parkirišče v Podgorju, parkirišča (Mercator tehnika na Kolodvorski cesti, Mercator Markovec, Supernova na Dolinski cesti in Spar, Ulica 15. maja, vse v Kopru), razsvetljave (tržna dejavnost delovne enote razsvetljava), oglaševanje na elektronskih zaslonih. Ob tem IP ugotavlja, da organ dejavnost razsvetljave in upravljanja parkirišč izvaja tudi kot javno službo, v sami vsebini zapisnikov pa ne razlikuje, ali se katera od teh dveh dejavnosti izvaja v režimu javne službe ali kot tržna dejavnost. Ne glede na to, ali se vsebina razprav nanaša tudi na tržne dejavnosti (saj je IP s tem v zvezi ugotovil, da je podana izjema notranjega delovanja), pa iz vsebine dnevnih redov in sprejetih sklepov nadzornega sveta organa ne izhaja nobeno posebno strokovno znanje organa oziroma izkušnje ali kakšne druge informacije, ki bi imele posebno težo za organ, ker bi z njimi nastopal na konkurenčnem trgu. IP tako zaključuje, da izjema poslovne skrivnosti za dnevne rede in sklepe zapisnikov nadzornega sveta ni podana.

1.3. O izjemi dokumenta v izdelavi

(23) Ker se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na 9. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo dokumenta v izdelavi), se je IP v nadaljevanju opredelil do te izjeme v zvezi z dnevnimi redi in sklepi zapisnikov nadzornega sveta organa. Opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:

- dokument mora biti še v postopku izdelave,

- dokument mora biti še predmet posvetovanja,

- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).

(24) Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja[5], ki v 4. členu določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.

(25) Obravnavanih zapisnikov po ugotovitvi IP ni mogoče šteti med dokumente v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Konkretni zapisniki so namreč podpisani in zaključeni, iz zapisnikov tudi izhaja, da jih je nadzorni svet na vsaki naslednji seji potrdil. Iz dnevnih redov in sklepov zapisnikov ne izhaja, da bi bili ti še predmet razprave, da se šele izdelujejo oz. da se prisotni o njih še posvetujejo. Iz zapisnikov namreč jasno izhaja, da se člani nadzornega sveta s predlaganim dnevnim redom strinjajo, prav tako tudi s sprejetimi sklepi. V konkretnem primeru tako nista izpolnjena prvi in drugi pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, to je, da mora biti dokument še v postopku izdelave pri organu in da mora biti pri organu še predmet posvetovanja.

(26) Po mnenju IP v konkretnem primeru zapisniki (v delu, ki se nanaša na dnevni red in sklepe sveta) ne morejo povzročiti napačnega razumevanja njihove vsebine, pri čemer je mogoče zaskrbljenost zaradi nerazumevanja javnosti odpraviti na druge načine, ki ne bi ovirali dostopa do zahtevanih informacij. Organ lahko posredovanje zahtevanih podatkov opremi z določenimi pojasnili oziroma obrazložitvami, ki bi nevarnost napačne razlage podatkov zmanjšale na neškodljivi minimum.

(27) IP zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan noben izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Namen izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je zagotovitev nemotenih postopkov odločanja ter varstvu zaupnosti posvetovanj znotraj organov in med organi v času interne priprave zadeve. Iti mora za dokument, ki je v postopku izdelave, je predmet posvetovanja ter je izpolnjen specifični škodni test (zaradi napačnega razumevanja njegove vsebine), kar pa v konkretnem primeru ni izpolnjeno.

1.4. O izjemi varstva osebnih podatkov

(28) Ker IP z vpogledom v dele zahtevanih zapisnikov, za katere ni ugotovil, da se nanašajo na razpravo članov nadzornega sveta in vabljenih, ni našel razlogov, da bi z razkritjem nastale motnje pri delovanju organa, oziroma da bi šlo za izjemo poslovne skrivnosti ali varstva dokumenta v izdelavi, je po uradni dolžnosti preveril, ali je podana izjema varstva osebnih podatkov. Glede na določbo 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. IP je nadaljevanju ugotavljal, ali je za obdelavo osebnih podatkov v konkretnem primeru podana ustrezna pravna podlaga, ki jo določa Splošna uredba o varstvu podatkov v 1. odstavku člena 6. Na to pravno podlago se v 1. odstavku 6. člena sklicuje tudi Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 163/22 – ZVOP-2).

(29) Osebni podatek pomeni katero koli informacijo v zvezi z določenim ali določljivim posameznikom, pri čemer je določljiv posameznik tisti, ki ga je mogoče neposredno ali posredno določiti, zlasti z navedbo identifikatorja, kot je ime, identifikacijska številka, podatki o lokaciji, spletni identifikator, ali z navedbo enega ali več dejavnikov, ki so značilni za fizično, fiziološko, genetsko, duševno, gospodarsko, kulturno ali družbeno identiteto tega posameznika (prva točka 4. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov).

(30) Splošna uredba o varstvu podatkov v členu 86 določa, da lahko javni organi oziroma javno ali zasebno telo v skladu s pravom Unije ali pravom države članice, ki velja za javni organ ali telo, razkrije osebne podatke iz uradnih dokumentov, s katerimi razpolaga zaradi opravljanja nalog v javnem interesu, da se uskladi dostop javnosti do uradnih dokumentov s pravico do varstva osebnih podatkov v skladu s to uredbo. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov po členu 4(2) Splošne uredbe o varstvu podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v členu 6 navedene uredbe. Iz navedenega člena kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) zakonita (dopustna) med drugim, če je obdelava potrebna za izpolnitev zakonske obveznosti, ki velja za upravljavca (točka c), ali pri izvajanju javne oblasti, dodeljene upravljavcu (točka e). Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov, upoštevajoč točko c člena 6(1) Splošne uredbe o varstvu podatkov, tako predstavlja ZDIJZ, ki v prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, določa, da se ne glede na obstoj morebitnih zakonskih izjem (razen taksativno naštetih – kamor pa varstvo osebnih podatkov ne spada), dostop do zahtevanih informacij dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali za podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev.

(31) IP ugotavlja, da deli zapisnikov, do katerih je omogočil dostop s to odločbo, vsebujejo številne osebne podatke. Pri čemer je IP odločil, da:

- za razkritje imen zaposlenih v organu ni našel pravne podlage. Ni podan pogoj za uporabo »izjeme od izjem« iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zaposleni pri organu namreč ne opravljajo javne funkcije, niti niso javni uslužbenci. Po izrecni določbi drugega odstavka 1. člena Zakona o javnih uslužbencih, javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu.

- je razkritje osebnih imen članov poslovodstva in članov nadzornega sveta dopustno, ker gre za javno objavljene podatke v Poslovnem registru,

- za razkritje imena in priimka cenilca in izvedenca obstaja pravna podlaga, ker gre za javno objavljene podatke v imeniku sodnih cenilcev in sodnih izvedencev;

(32) IP je tako osebne podatke, za katere je našel pravno podlago, razkril in v tem delu pritožbi ugodil, za osebne podatke, za katere pa pravne podlage ni našel, pa dostopa do njih s to odločbo ni omogočil in je pritožbo prosilca v tem delu zavrnil.

(33) Ker je delni dostop do zapisnikov sej nadzornega sveta organa v delu, ki se ne nanaša na razprave, mogoč, saj se s tem ne bi ogrozila zaupnost varovanih informacij, je IP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ugotovil je namreč, da je za razprave podana izjema notranjega delovanja organa, za preostanek dokumentov, ki se nanaša na dnevne rede sej in sklepe, pa je ugotovil, da ni podane izjeme poslovne skrivnosti in varstva dokumenta v izdelavi. Pri tem je IP upošteval, da se v dokumentih nahajajo tudi varovani osebni podatki, za razkritje katerih ni pravne podlage, zato je dostop do njih zavrnil.

2. Glede dostopa do Pogodbe za forenzični pregled poslov in odločitev povezanih z investicijo in oddajo naročila za nakup naprave za sušenje komunalnega blata CČN Koper in glede dostopa do Poročila o pregledu poslov in odločitev povezanih z investicijo in oddajo naročila na nakup naprave za sušenje komunalnega blata v CČN Koper (v nadaljevanju Pogodba in Poročilo)

(34) Organ je dostop do Pogodbe in Poročila zavrnil na podlagi izjeme poslovne skrivnosti. Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ omogoča, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost. Ker je organ prosilcu zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi izjeme varstva poslovne skrivnosti, se IP opredeljuje do vprašanja, ali je pri zahtevanem dokumentu ta izjema podana.

2.1. O izjemi poslovne skrivnosti

(35) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (v nadaljevanju: ZGD-1)  pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Glede na to, da sta presojana dokumenta v obravnavanem primeru nastala po uveljavitvi ZPosS, je IP pri presoji poslovne skrivnosti upošteval določbe ZPosS.

(36) Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

(37) Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

(38) Glede na navedeno so torej poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve. Kot izhaja iz komentarja k 2. členu predloga zakona, poslovna skrivnost pomeni strokovno znanje in izkušnje ter dragocene poslovne informacije, ki imetnikom omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo donosnost, zaradi česar je v interesu imetnikov poslovnih skrivnosti, da te ostanejo nerazkrite oziroma zaupne.

(39) V zvezi s pojmom »tržna vrednost«, kot drugi pogoj za obstoj poslovne skrivnosti je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti.«.  V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje. Povedano drugače, o »tržni vrednosti« informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije. Ob tem IP pripominja, da je tudi v skladu s slovensko sodno prakso dokazno breme pri pojasnjevanju, zakaj zahtevane informacije pomenijo konkurenčno prednost, na subjektu, ki poslovno skrivnost zatrjuje.

(40) IP poudarja, da za organ v konkretnem primeru, ki je kot izvajalec javne službe in oseba javnega prava zavezanec po 1. členu ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Zato mora biti organ pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktiven. Zgolj izjemoma, ko deluje na trgu in podatek pomeni zanj konkurenčno prednost, oziroma bi lahko vplival na njegov tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njegovo javnopravno poslanstvo, lahko organ takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je vselej treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot tak zavezan k preglednemu poslovanju in da njegov položaj ni primerljiv z ostalimi pravnimi osebami, ki delujejo izključno po ZGD-1. Slednje namreč delujejo zgolj z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva za namen izvajanja javne službe, oziroma v okviru omejitev, ki mu jih nalaga zakon.

(41) IP ugotavlja, da je organ sklenil pogodbo za pregled poslov povezanih z investicijo nakupa naprave za sušenje komunalnega blata, poročilo pa je pripravljeno glede te iste investicije. Skladno z Odlokom o odvajanju in čiščenju komunalne in padavinske odpadne vode v Mestni občini Koper[6] obsegajo javne storitve oz. javno službo tudi: prevzem blata iz komunalnih čistilnih naprav, obstoječih greznic in malih komunalnih čistilnih naprav ter obdelava blata. Pri izvajanju komunalnih storitev in z njimi povezanih dejavnostih organa tako ni mogoče govoriti o gospodarski dejavnosti organa, ampak gre za izvajanje gospodarske javne službe, s katero se zagotavljajo materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija oziroma občina ali druga lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb. Pri zagotavljanju javnih dobrin je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb (1. in 2. člen Zakona o gospodarskih javnih službah). Ker gre pri izvajanju komunalnih storitev za izvajanje javne službe, kar je v javnem interesu, se mora organ zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njegovi interesi in koristi pri izvajanju te dejavnosti omejeni. Če bi dopustili, da izvajalec javne službe podatke o načinu izvajanja javne službe označi za poslovno skrivnost, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način se javne dobrine zagotavljajo. Iz vsebine pogodbe in poročila je namreč mogoče sklepati, ali izvajalec javne službe ravna v skladu z javnim interesom ter pri tem upošteva za izvajanje komunalnih dejavnosti relevantne določbe ZGJS in drugih predpisov, ki urejajo to področje. Dokumenta se torej nanašata na storitve, ki so pomembne za naročnike in uporabnike, torej za tiste subjekte, zaradi katerih je vzpostavljen javnopravni režim na tem področju. Na podlagi navedenega IP zaključuje, da dokumenta vsebujeta pomembne podatke o tem, na kakšen način organ v okviru javne službe zagotavlja javne dobrine na področju komunalne dejavnosti. Če bi dopustili, da organi dokumente, ki se nanašajo na izvajanje javne službe, vnaprej označijo kot poslovno skrivnost, bi povsem onemogočili nadzor javnosti nad zakonitostjo izvajanja javne službe. To bi bilo v popolnem nasprotju z namenom ZDIJZ, ki je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.

(42) Upoštevaje navedeno IP zaključuje, da podatkov iz Pogodbe in Poročila že po naravi informacij ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj so povezani z opravljanjem javne funkcije organa (tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Pri tem IP pojasnjuje, da pojem »javne funkcije« ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze.  Dokumenta, katerih vsebina se v celoti nanaša na izvajanje javne službe, torej ne predstavljata izjeme od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

2.2. Poraba javnih sredstev

(43) Poleg tega IP ugotavlja, da predstavljata obravnavana dokumenta podatke o porabi javnih sredstev. Organ je namreč sklenil obravnavano Pogodbo, s katero se je nasprotna stranka zavezala pripraviti Poročilo, v zameno za dogovorjeno plačilo s strani organa. Torej tudi v primeru, če bi bila v obravnavanem primeru podana izjema varstva poslovne skrivnosti, bi bila ta presežena, ker gre za podatke, ki se ne morejo določiti kot poslovna skrivnost po tretjem odstavku 2. člena ZPosS. Kot že navedeno, gre za podatke o porabi javnih sredstev po 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da gre za absolutno javne podatke. Naročilo storitev tretji osebi v povezavi z izvajanjem javne službe, v zameno za plačilo, nedvomno predstavlja podatke o porabi javnih sredstev glede izvajanja javne službe, kar posledično pomeni, da ima javnost absolutno pravico izvedeti kakšne storitve, za kakšno plačilo in pod kakšnimi pogoji je organ sklepal.

(44) Ob vsem navedenem pa IP dodaja še, da se morajo gospodarski subjekti zasebnega prava zavedati, da so pri sklepanju pogodb z osebami javnega prava omejeni. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni, pa tudi sicer izhaja iz sodne prakse, npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018. Ob tem IP sicer dodaja, da podjetje, s katerim je organ sklenil pogodbo, v postopku ni priglasilo stranske udeležbe in je odločitev o morebitnem varstvu poslovne skrivnosti, prepustilo organu, ta pa si je izjemo poslovne skrivnosti, ob upoštevanju, da gre za informacije glede izvajanja javne službe in porabe javnih sredstev, tolmačil preširoko.

2.3. Okoljski podatki

(45) Po oceni IP je organ v obravnavani zadevi tudi spregledal dejstvo, da gre pri obravnavanih informacijah za okoljske podatke, ki so prav tako absolutno javni po določbi 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, upoštevaje 160. člen ZVO-2, ki ureja dostop do okoljskih podatkov. Okoljski podatek je tako po drugem odstavku navedene določbe ZVO-2 tudi podatek o odpadkih, vključno z informacijami o obremenjevanju okolja in okoljskih nesrečah, pa tudi o dejavnostih, vključno s postopki državnih organov, občinskih organov in drugih oseb javnega prava, izvajalcev javnih služb in nosilcev javnih pooblastil, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali na sprejemanje strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc, vključno s temi akti, registri in evidencami. Državni organi, organi občin, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb morajo vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, če to določajo ta zakon in predpisi, ki urejajo dostop javnosti do informacij javnega značaja, pri čemer so ne glede na določbe predpisov o izjemah glede dostopa do informacij javnega značaja okoljski podatki, ki se nanašajo na emisije, odpadke, nevarne snovi v obratu in varnostno poročilo iz tretjega odstavka 19. člena tega zakona, javni. Že v uvodu zakona, konkretno v njegovem 15. členu pa je določeno, da so okoljski podatki javni in da ima vsakdo pravico dostopa do okoljskih podatkov v skladu z zakonom.

(46) V obravnavani zadevi se zahteva prosilca nanaša na podatke glede projekta sušilnice komunalnega blata, ki obsega podatke o ravnanju in obdelavi komunalnega blata, kar pomeni, da gre za podatke, ki so absolutno javno dostopni. Določba 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč izrecno navaja kot prosto dostopne tudi podatke o odpadkih. Dejstvo je, da je ravnanje z odpadki podrobno urejeno s predpisi in z vidika pomembnosti področja podvrženo nadzoru javnosti.

(47) Načelo javnost izhaja tudi iz 15. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-2), ki določa, da so okoljski podatki javni. Vsakdo ima pravico dostopa do okoljskih podatkov skladno z zakonom. Javnost ima pravico sodelovati v postopkih sprejemanja predpisov, politik, strategij, programov, planov in načrtov, ki se nanašajo na varstvo okolja. Skladno s 160. členom morajo druge osebe javnega prava in izvajalci javnih služb vsem zainteresiranim osebam omogočiti dostop do okoljskih podatkov, pri čemer je okoljski podatek tudi podatek o emisijah in odpadkih (tč. 4 drugega odstavka tega člena), kot tudi podatek o dejavnostih, vključno s postopki državnih organov, občinskih organov in drugih oseb javnega prava, izvajalcev javnih služb in nosilcev javnih pooblastil, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov ali na sprejemanje strategij, planov, programov, sporazumov, okoljskih izhodišč in poročil, vodenje registrov in evidenc, vključno s temi akti, registri in evidencami (tč. 5) in o ekonomskih analizah in ocenah, uporabljenih pri sprejemanju ukrepov iz prejšnje točke (tč. 6). Navedena določba ZVO-2 in druga alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ torej postavljata enako pravilo. Pri tem je treba poudariti, da je ZDIJZ z določbo druge alineje tretjega odstavka 6. člena postavil zakonsko predpostavko, da je prevladujoč interes javnosti za razkritje podatkov podan vselej, ko gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Na ta način je zakonodajalec razširil pravice, ki jih zagotavlja drugi odstavek 6. člena ZDIJZ, saj izkazovanje in dokazovanje prevladujočega interesa javnosti v takšnih primerih ni potrebno.

(48) Pri tolmačenju predpisov, kdaj je mogoče podatke šteti za podatke, povezane z okoljem, je tudi po stališču Sodišča Evropske unije[7], treba zavzeti široko razlago (broad wording of the provision), da predstavljajo 'informacijo, ki je povezana z okoljem', tudi akti organov (soglasja in dovoljenja), kadar se odloča o določenem posegu v okolje. Torej okoljski podatek niso zgolj podatki o neposredno zbranih  in obdelanih mešanih odpadkih, temveč tudi podatki povezani s temi podatki, kot so podatki o napravah za predelavo podatkov, podatki o sami tehnologiji, o odločitvah organov povezanih z izvedbo in izbiro same investicije ipd. IP posebej izpostavlja tudi prakso Sodišča Evropske unije, da se dostop do okoljskih podatkov dovoli vselej in v celoti, ne glede na to, ali gre za dokumente, ki so zavarovani kot poslovna skrivnost gospodarske družbe[8].

(49) Po preučitvi vseh navedenih pravnih podlag in pregledu vsebine zahtevanega dokumenta IP ugotavlja, da se vsebina Pogodbe in Poročila glede nakupa naprave za sušenje komunalnega blata v CČN Koper nanaša na pregled številnih vidikov nakupa naprave za obdelavo komunalnega blata. Te vrste podatkov pa, na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne smejo biti izvzete iz prostega dostopa, kar pomeni, da morata biti dokumenta tudi iz tega vidika prosto dostopna informacija javnega značaja. Iz določb 1. in 2. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč jasno izhaja, da je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo varstva poslovne skrivnosti) kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in okoljske podatke.

2.4. Izjema varstva osebnih podatkov

(50) IP je po uradni dolžnosti preveril, ali dokumenta vsebujeta tudi varovane osebne podatke, katerih razkritje bi bilo v nasprotju z zakonom. Pri tem se IP podrobneje ne opredeljuje do definicije osebnih podatkov in podlag za njihovo razkritje, temveč se v tem delu sklicuje na 28.-30. točko te odločbe, v katerih se je do navedenih vprašanj že opredelil.

(51) IP ugotavlja, da Pogodba za forenzični pregled poslov in odločitev povezanih z investicijo in oddajo naročila za nakup naprave za sušenje blata CČN Koper vsebuje ime, priimek in podpis direktorja organa, ki gre za javno objavljen podatek v Poslovnem registru, vsebuje pa tudi ime, priimek in podpis osebe, ki je dokument podpisala po pooblastilu družbe …, ki pa ni razvidna iz Poslovnega registra, zato gre za varovan osebni podatek posameznice, zaposlene v zasebnem sektorju. Enako velja tudi za posameznike, ki so v pogodbi navedeni kot kontaktne osebe za komuniciranje, saj gre za posameznike, zaposlene v zasebnem sektorju oz. za posameznike, ki niso javni uslužbenci ali funkcionarji.

(52) Poročilo o pregledu poslov in odločitev povezanih z investicijo in oddajo naročila za nakup naprave za sušenje komunalnega blata v CČN Koper vsebuje osebne podatke, pri čemer je IP ugotovil, da imena predsednikov in članov nadzornega sveta, imena članov poslovodstva in direktorjev niso varovani osebni podatki, saj gre za podatke, ki so javno navedeni v Poslovnem registru. Osebni podatki pooblaščenih inženirjev so javno dostopni v Imeniku pooblaščenih inženirjev pri Inženirski zbornici Slovenije[9], zato ni podlage za njihovo varovanje. Za razkritje ostalih osebnih podatkov je IP odločil, da ni pravne podlage. Zaposleni pri organu, in pri drugih v poročilu navedenih gospodarskih družbah, namreč ne opravljajo javne funkcije, niti niso javni uslužbenci, prav tako pa ne gre za posameznike, ki bi bili javni na podlagi vpisa v Poslovni register ali kak drug javni register.

3. Sklepno

(53) IP zaključuje, da je treba pritožbi prosilca delno ugoditi in izpodbijano odločbo v tem delu, na podlagi prvega odstavka 252. čl. ZUP, zaradi napačne uporabe materialnega prava, odpraviti. Organ je dolžan prosilcu posredovati zahtevane informacije tako, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

(54) V preostalem delu (v katerem je IP potrdil izjemo notranjega delovanja pri zapisnikih nadzornega sveta in v delu, v katerem je treba na dokumentih prekriti varovane osebne podatke), se pritožba prosilca na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP zavrne, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

(54) V skladu s petim odstavkom 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

(55) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000 s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1]Iz prakse Upravnega sodišča RS na primer izhaja, da se je izjema notranjega delovanja nanaša na sklepe in kolegije ministrstva (Sodba št. I U 896/2015-8, z dne 11. 4. 2016) ali pa magnetogram seje Vlade RS (Sodba št. I U 1837/2014-25, z dne 11. 2. 2016), kar smiselno ustreza zahtevanim dokumentom..

[2]14. člen Poslovnika nadzornega sveta Javnega podjetja – Azienda pubblica Marjetica Koper, d. o. o.-s. r. l. določa, da se smejo seje udeleževati le člani nadzornega sveta, direktor in sekretar nadzornega sveta ter vabljeni.

[3] Glej npr. stran 13 letnega poročila za leto 2022.

[4] V tabeli 3/51 in 3/52 je razvidno, da je delež čistega prihodka od prodaje javnih služb približno 10 krat večji kot delež čistih prihodkov od prodaje tržnih dejavnosti.

[5] Uradni list RS, št. 24/16 in 146/22.

[6] Dostopen na spletni strani Mestne občine Koper: https://www.koper.si/regulation/odlok-o-odvajanju-in-ciscenju-komunalne-in-padavinske-odpadne-vode-v-mestni-obcini-koper/.

[7] Glej sodbo Sodišča Evropske unije, ECJ, C-321/96 z dne 17. 6. 1998; sodišče je odločalo o dostopu do soglasij in dovoljenj glede gradnje zahodne obvoznice in sprejelo stališče, da tudi akti organov predstavljajo informacije, ki so povezane z okoljem, ter da je treba besedilo Direktive o dostopu javnosti do informacij o okolju, ki je v pravni red RS prenesena z drugim odstavkom 1. člena ZDIJZ, tolmačiti široko, saj je Evropska unija z besedilom navedene Direktive želela zajeti vse informacije in aktivnosti, ki se nanašajo na ravnanja države vezana na okolje, torej tudi akte, kot so soglasja in dovoljenja. Glej tudi: Court of Justice of the European Union, Public Access to environmental information, dostopen na: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-05/fiche_thematique_-_environnement_-_en.pdf.

[8] Glej sodbo Sodišča Evropske unije, C-416/10 z dne 15. 1. 2013; sodišče je v sodbi zavzelo stališče, da evropska zakonodaja ne dopušča možnosti, da državni organi javnosti zavrnejo (niti deloma) dostop do okoljskih podatkov, ki se nanašajo na potencialne emisije, preprečevanje in nadzorovanje onesnaženja, niti v tistih primerih, ko gre za dokumente, ki so zavarovani kot poslovna skrivnost gospodarske družbe.

[9] https://www.izs.si/imenik/pooblasceni-inzenirji/