prosilec - Lekarniška zbornica Slovenije

POVZETEK:

Organ je v delu zahteve prosilki dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke in o dostopu do katerih je odločil. Iz izpodbijane odločbe tako nikakor ni mogoče razbrati, dostop do katerih zahtevanih dokumentov oziroma podatkov je organ prosilki zavrnil. Ugotovil je tudi, da organ sicer navaja, da vsi sestanki ne sodijo v okvir nalog javnega pooblastila, vendar se tudi do te navedbe, glede na posamezne zahtevane dokumente oziroma podatke, ni konkretno opredelil. Organ se torej v izpodbijani odločbi pri zahtevanih dokumentih oziroma podatkih ni opredelil do pojma informacije javnega značaja z vidika delovnega področja organa. In glede na to, da se organ ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, se tudi ni opredelil do obstoja morebitnih izjem od dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeno je organ pritožbi prosilke ugodil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-31/2023/2

Datum: 1. 2. 2023

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US, 102/15, 32/16, 7/18 in 141/22; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10, 82/13175/20 – ZIUOPDVE in 3/22-ZDeb; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), z dne 10. 1. 2023, zoper odločbo LEKARNIŠKE ZBORNICE SLOVENIJE, Vojkova cesta 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 028-1/2022-6 z dne 20. 12. 2022, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

ODLOČBO:

1.     Pritožbi prosilke z dne 10. 1. 2023 se ugodi. Odločba LEKARNIŠKE ZBORNICE SLOVENIJE, 028-1/2022-6 z dne 20. 12. 2022, se v zavrnilnem delu odpravi in se zadeva v tem delu vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Obrazložitev:

Prosilka je z zahtevo z 16. 10. 2022 od organa, na podlagi ZDIJZ, zahtevala kopije naslednjih dokumentov:

-       poročila, vabila, delovne dokumente in ostalo korespondenco, ki je povezana s sestanki med predstavniki organa in Ministrstvom za zdravje (v nadaljevanju: MZ) od leta 2017 do danes, kar vključuje tudi zapisnike srečanj, opomnike in ostale dokumente, ki so povezani s sestanki;

-       datume obiskov, sestankov ali drugih lobističnih stikov med predstavniki organa in MZ ter s tem povezane dokumente v istem obdobju.

Na koncu zahteve je dodala, da lahko organ posreduje dokumente elektronsko na naslov e-pošte, s katerega je bila poslana zahteva.

Na podlagi pritožbe zaradi molka organa je IP s pozivom št. 0900-232/2022/2 z dne 14. 12. 2022 pozval organ na ustrezno postopanje po določbah ZDIJZ.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 028-1/2022-6 z dne 20. 12. 2022 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil, razen v delu, ki se nanaša na dokumente, povezane s sestanki med predstavniki organa in MZ v okviru izvajanja javnih pooblastil. Uvodoma je organ izpostavil določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in nato dejavnosti, ki jih opravlja v okviru izvajanja javnih pooblastil po 96. členu Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju: ZLD-1)[1]. Nadalje je navedel, da vsi sestanki med predstavniki in organa in MZ ne spadajo v okvir nalog, ki jih organ opravlja v okviru podeljenega javnega pooblastila. Ob tem je dodal, da tudi v okviru aktivnosti, ki ne spadajo med naloge javnega pooblastila, skrbi za javnost in odprtost svojega delovanja v odnosu do svojih članov, in da je prosilec sproti seznanjen z delom organa v okviru zborničnega sistema obveščanja članic, zlasti z razpošiljanjem članicam zapisnikov sej izvršnega odbora (prej upravnega odbora), na katerih se redno poroča o vseh sestankih, ki jih imajo predstavniki organa z državnimi te drugimi organi in institucijami. Glede na navedeno in glede na pavšalno naravo zahteve bi bilo mogoče po oceni organa celo sklepati, da gre za zahtevo šikanoznega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ. Navedel je tudi, da so informacije o lobističnih stikih dostopne na spletnih straneh Komisije za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju: KPK) ter so prosilki dostopne na odprtem formatu in v strojno berljivi obliki.

Prosilka je zoper odločbo organa vložila pritožbo z dne 10. 1. 2023, ker meni, da delna zavrnitev zahteve in navedeni razlogi organa nimajo zakonske podlage v ZDIJZ. Organ je pravna oseba javnega prava in kolektivno gospodarsko združenje, katerega obvezen član je tudi prosilka. Status Lekarniške zbornice Slovenije namreč določa, da je organ pravna oseba javnega prava, torej je zavezana k posredovanju zahtevanih informacij, kot to določa ZDIJZ. Pri konkretni zahtevi ne gre samo za tiste informacije, ki bi nastale izključno pri izvajanju javnih pooblastil. Organ namreč zastopa interese vseh svojih članov in ne individualnih interesov, kakor to posredno implicira izpodbijana odločba glede lobističnih stikov. Organ nima položaja registriranega lobista in zahteva se nanaša na konkretne dokumente, kot je razvidno iz 1. in 2. točke zahteve, ki se nanaša na kopije s tem povezanih dokumentov. Naloge organa določa 96. člen ZLD-1 in predmet dostopa po ZDIJZ so dokumenti, kot jih določa 4. člen tega zakona, kar je razvidno tudi iz zahteve z dne 16. 10. 2022. Morebitna srečanja med predstavniki organa in MZ ter s tem povezana komunikacija je informacija javnega značaja. Kljub temu organ posredovanje dokumentov delno zavrača celo do te mere, da zahtevo do takih informacij označi kot šikanozno. (t.j. zlonamerno). Pojasnila je še, da zahteva dostop do vseh zahtevanih informacij prav iz razloga, da dobi celovit vpogled, ki je trenutno onemogočen. Večina zahtevanih dokumentov namreč ni posredovana članom organa, kot to sicer navaja izpodbijana odločba, in prav iz tega razloga je nastopila potreba po uporabi ZDIJZ. Zahteva torej dokumente, ki niso del gradiv sestankov izvršnega odbora in jih svojim članom pošlje organ ali so že javno objavljeni in dostopni.

Ker je prosilka pritožbo vložila pri IP, jo je IP, z dopisom št. 092-9/2023/2 z de 11. 1. 2023, odstopil organu v preizkus na podlagi 245. člena ZUP.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilke, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 028-21/2022-10 z dne 25. 1. 2023, poslal v pristojno odločanje IP. Pritožbi je priložil spis zadeve. V odstopu pritožbe je še pojasnil, da je z medsebojno komunikacijo med organom in MZ ter s tem povezanimi dokumenti sproti seznanjen Izvršni odbor organa, sicer se pa dokumenti nahajajo v gradivu Izvršnega odbora, ki ga predsedniki sekcij posredujejo članicam. Na ta način se zagotavlja transparentno delovanje zbornice do njenih članov. Prosilka tako z zahtevanimi dokumenti že razpolaga. Glede pritožbenih navedb pa je organ dodal, da organ v komunikacijah z MZ v večini primerov ne nastopa v vlogi lobista, saj v skladu s področno zakonodajo in sistemskim pojasnilom KPK o lobiranju, sodelovanje pri pripravi in sprejemanju predpisov kot zainteresirana javnost, npr. v okviru javne obravnave, in sodelovanje in podajanje predlogov pri oblikovanju in pripravljanju predpisov ali drugih aktov na povabilo državnega organa ali kadar to dolžnost organom ali javnosti nalagajo posebni predpisi, npr. 3. točka drugega odstavka 96. člena ZLD-1, ni lobiranje. Glede lobističnih stikov pa je organ že v izpodbijani odločbi podal pojasnilo v skladu s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ.

Pritožba je utemeljena.

Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo tako preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilka izpodbija zavrnilni del odločbe organa.

V zvezi z nadaljnjo presojo zadeve pa IP ugotavlja, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti. Primarno IP izpostavlja, da organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke in o dostopu do katerih je odločil, niti v izreku izpodbijane odločbe niti v obrazložitvi le-te. Iz izpodbijane odločbe tako nikakor ni mogoče razbrati, dostop do katerih zahtevanih dokumentov oziroma podatkov je organ prosilki zavrnil. IP presoje izpodbijane odločbe tako ne more opraviti, ker izpodbijana odločba ne obsega enega od bistvenih elementov, torej konkretne opredelitve predmeta zahteve. Nadalje IP ugotavlja, da organ sicer navaja, da vsi sestanki ne sodijo v okvir nalog javnega pooblastila, vendar se tudi do te navedbe, glede na posamezne zahtevane dokumente oziroma podatke, ni konkretno opredelil. Organ se torej v izpodbijani odločbi pri zahtevanih dokumentih oziroma podatkih ni opredelil do pojma informacije javnega značaja z vidika delovnega področja organa. In glede na to, da se organ ni konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov, se tudi ni opredelil do obstoja morebitnih izjem od dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. IP ob tem izpostavlja še, da sklicevanje organa na transparentnost delovanja preko zborničnega sistema v postopku po ZDIJZ ne zadostuje namenu tega zakona iz 2. člena. Poleg tega pa je v postopku po ZDIJZ bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in osebni status. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse. Organi so dolžni v skladu z ZDIJZ vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje pogoje za informacijo javnega značaja, in ali je prosto dostopna vsem, ne le prosilcu.

V zvezi z navedbo organa, da bi bilo mogoče v obravnavanem primeru sklepati na šikanozno zahtevo, pa IP opozarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice dostopa institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice dostopa, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice dostopa mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ. IP se je do teoretičnega vidika zlorabe pravice v svojih odločbah opredelil že večkrat[2]. Če bi torej organ v obravnavanem primeru dejansko štel, da je prosilka zlorabila pravico dostopa do informacij javnega značaja, bi se moral do tega tudi konkretno opredeliti. Ker ZDIJZ ne določa konkretnih kriterijev oziroma elementov, ki kažejo na zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja, je pri presoji zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja treba upoštevati kriterije, ki so se razvili v pravni teoriji in sodni praksi, izhajajo pa tudi iz prakse IP, ki je prosto dostopna na spletnih straneh IP.[3]

Organ torej ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v predmetni zadevi, kar pomeni, da ni upošteval načel in določb ZUP. Ker je torej organ bistveno kršil pravila upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člen ZUP), je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.

Napotila organu za odločanje v ponovljenem postopku

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi predmetnimi dokumenti in tako podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti.

V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe.

Organ je dolžan v skladu z načelom materialne resnice ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (8. člen ZUP). Pred izdajo odločbe mora organ ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so pomembne za odločitev, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Obliko, način izdaje in sestavne dele upravne odločbe ureja ZUP v členih 210 do 218. Vsebino izreka določa ZUP v 213. členu, vsebina obrazložitve upravne odločbe pa v 214. členu ZUP. V izreku odločbe se odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Izrek je najpomembnejši del odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.[4] Izrek mora biti kratek in določen (jasen oziroma nedvoumen). Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Če izrek ni jasen oziroma določen, ker se sklicuje le na skladnost z zakonom, pravice in obveznosti prosilca pa (ni)so natančneje razvidne samo iz obrazložitve, je odločba nezakonita. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, pa je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oziroma postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev je nujna zlasti zato, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Šele obrazložitev namreč pojasni, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka.[5]

V ponovljenem postopku je torej organ dolžan najprej jasno opredeliti, kateri posamezni dokumenti so predmet njegove presoje, upoštevaje predmet zahteve prosilke. V kolikor organ meni, da pri posameznih dokumentih niso izpolnjeni pogoji za informacijo javnega značaja, se mora do tega konkretno opredeliti. Nadalje mora organ zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika obstoja izjem od prostega dostopa po ZDIJZ. V primeru obstoja katere od izjem, mora presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (v nadaljevanju: Uredba)[6] ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokument prekrije in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa.

Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka, bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so bili predmet presoje organa in niso prosto dostopni, ker ne izpolnjujejo pogojev za informacijo javnega značaja z vidika delovnega področja organa ali predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ, oziroma v katerem delu posamičnega dokumenta se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa (npr. v dokumentu št… . se prekrije …, in podobno). Kot že navedeno, ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bo prosilki posredovana zahtevana informacija javnega značaja, in odločiti o stroških postopka.

Če bo organ pri presoji zahtevanih dokumentov ugotovil, da je podana katera od izjem od prostega dostopa po ZDIJZ, je dolžan nadalje upoštevati tudi določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tej določbi je že zakonodajalec pretehtal, da javni interes za razkritje podatkov pretehta vselej (tudi ne glede na morebitno izjemo od dostopa), kadar gre za podatke, ki predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije. Pojem porabe (javnih sredstev) je potrebno razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi. Poraba javnih sredstev ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[7]

IP opozarja še na določbo 44. člen ZUP, v skladu s katero mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi, bi lahko vplivala odločitev organa in jim omogočiti udeležbo v postopku.

Sklepno

IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag ugodil pritožbi prosilke in izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil v prvem odstavku njenega izreka ter zadevo v tem delu vrnil organu v ponovni postopek (1. točka izreka odločbe). Organ bo moral pri ponovnem odločanju pravilno ugotoviti dejansko stanje, pri tem pa upoštevati določbe ZDIJZ in ZUP ter napotila IP.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s trideseto točko 28. člena Zakona o upravnih taksah[8] oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka

[1] Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19 in 186/21.

[2] Npr. odločbe IP št. 090-21/2015, št. 090-157/2015, št. 090-254/2015, št. 090-19/2016, št. 090-211/2016, št. 090-55/2017, št. 090-215/2018, št. 090-146/2019/3, št. 090-239/2019/6.

[3] https://www.ip-rs.si/informacije-javnega-zna%C4%8Daja/iskalnik-po-odlo%C4%8Dbah/?id=184&asId=as0&search

[4] Po sodbi Vrhovnega sodišča št. U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena.

[5] Več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu.

[6] Uradni list RS, št. 24/16.

[7] Npr. sodbe Upravnega sodišča št. I U 764/2015-27, št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[8] Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16, 30/18 – ZKZaš in 189/20-ZFRO.