prosilec - Lekarne Maribor

Številka: 090-129/2026/16

Datum: 2. 10. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 3. 2026, zoper odločbo Javnega lekarniškega zavoda Mariborske lekarne Maribor, Mlinarikova ulica 6, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), št. 20/2026 z dne 5. 3. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 15. 3. 2026 se ugodi in se odločba Javnega lekarniškega zavoda Mariborske lekarne Maribor, št. 20/2026 z dne 5. 3. 2026 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati:

1. V Dodatku št. 1 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ……. z dne 24. 6. 2025

- 2. in 3. odstavek 2. člena v celoti, kar predstavlja (plačilni pogoji in popusti).

2. V Dodatku št. 2 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo …… z dne 24. 6. 2025:

- 2. odstavek 1. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov),

- 2. in 3. odstavek 2. člena,

- 3. člen v celoti, kar predstavlja (struktura priznavanja bonusov)

- 2. odstavek 5. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov v primeru prenehanja krovne pogodbe).

3. V Dodatku št. 1 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo …….., z dne 4. 7. 2025:

- 2 in 3. odstavek 2. člena v celoti (plačilni pogoji in popusti),

4. V Dodatku št. 2 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo …….., z dne 4. 7. 2025:

- 2. odstavek 1. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov),

- 2. in 3. odstavek 2. člena

- 3. člen v celoti, kar predstavlja (struktura priznavanja bonusov),

- 2. odstavek 5. člena v celoti, (način obračunavanja bonusov v primeru prenehanja krovne pogodbe).

5. V Dodatku št. 1 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ……, z dne 30. 06. 2025:

- 2. in 3. odstavek 2. člena v celoti, kar predstavlja (plačilni pogoji in popusti),

6. V Dodatku št. 2 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ……., z dne 30. 06. 2025:

- 2. odstavek 1. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov),

- 2. in 3. odstavek 2. člena,

- 3. člen v celoti, kar predstavlja (struktura priznavanja bonusov) in

- 2. odstavek 5. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov v primeru prenehanja krovne pogodbe).

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je dne 17. 10. 2025 na organ podal zahtevo za dostop do informacije javnega značaja na podlagi ZDIJZ, s katero je zahteval, da mu organ posreduje vse pogodbe in pripadajoče anekse, ki jih je organ sklenil z veletrgovci z zdravili od 1. 1. 2023 do dneva vložitve zahteve.

(2) Organ je v postopek pritegnil, kot stranske udeležence, veletrgovce: družbo ……, družbo ……. in družbo ……. Družbe so udeležbo v postopku priglasile in se v zvezi z zaprošenimi dokumenti sklicevale na poslovno skrivnost.

(3) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 88/2025 z dne 14. 11. 2025, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil, tako da mu je omogočil delni dostop do pogodb, zavrnil je dostop do delov pogodb, za katere je odločil, da gre za poslovno skrivnost posameznega veletrgovca.

(4) Zoper odločbo se je pritožil prosilec dne 28. 11. 2025. O pritožbi je odločil IP z odločbo št. 090-568/2025/3 z dne 3. 2. 2026, tako da ji je ugodil in odločbo organa odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.

(5) V ponovnem postopku je organ izdal odločbo št. 20/2026 z dne 5. 3. 2026, s katero je zahtevi delno ugodil in odločil, da zavrne dostop do osebnih podatkov in do podatkov, ki predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti. Odločil je, da se prekrije:

1. V Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjeno z družbo ….., z dne 23. 4. 2025 v:

- v 10. alineji prvega odstavka 4. člena celotno besedilo za besedo "poslovanja" (prijavna pot pri veletrgovcu),

- v 3. in 10. odstavku 7. člena v celoti, kar predstavlja (postopek vračila pri veletrgovcu),

- v 4. odstavku 7. člena - besedilo od prve besede za besedo »zahtevka« dalje, kar predstavlja (postopek vračila pri veletrgovcu),

- v  7. odstavku 9. člena v celoti, kar predstavlja (prijavna pot pri veletrgovcu),

- v 2. odstavku 12. člena - besedilo od prve besede za besedo »določi« dalje (osebno ime in priimek skrbnika pogodbe).

2. V Dodatku št. 1 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjena z družbo …… z dne 24.6.2025

- 2. in 3. odstavek 2. člena v celoti, kar predstavlja (plačilni pogoji in popusti).

3. V Dodatku št. 2 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjena z družbo ………… z dne 24.6.2025:

- v 2. odstavku 1. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov),

- v 2. in 3. odstavku 2. člena ter 3. člen v celoti, kar predstavlja (struktura priznavanja bonusov)

- 2. odstavek 5. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov v primeru prenehanja krovne pogodbe.

4. V Dodatku št. 1 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjeni z družbo ……, z dne 4.7.2025:

- 2 in 3. odstavek 2. člena v celoti (plačilni pogoji in popusti),

5. V Dodatku št. 2 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjena z družbo ………, z dne 4.7.2025:

- v 2. odstavku 1. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov),

- v 2. in 3. odstavku 2. člena ter 3. člen v celoti, kar predstavlja (struktura priznavanja bonusov),

- v 2. odstavku 5. člena v celoti, (način obračunavanja bonusov v primeru prenehanja krovne pogodbe).

6. V Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjeni z družbo …….., dne 12.5.2025:

- V prilogi »matrika odgovornosti« se anonimizirajo Imena in priimki zaposlenih pri veletrgovcu ter kontaktni podatki vseh zaposlenih (osebna imena in priimki kontaktnih oseb pri veletrgovcu in organu).

7. V Dodatku št. 1 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ….., z dne 30.06.2025:

- v 2. in 3. odstavku 2. člena v celoti, kar predstavlja (plačilni pogoji in popusti),

8. V Dodatku št. 2 h Krovni pogodbi za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ….., z dne 30.06.2025:

-v  2. odstavku 1. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov),

- v 2. in 3. odstavku 2. člena ter 3. člen v celoti, kar predstavlja (struktura priznavanja bonusov) in

- in 2. odstavek 5. člena v celoti, kar predstavlja (način obračunavanja bonusov v primeru prenehanja krovne pogodbe).

(6) V obrazložitvi odločbe je organ povzel procesno dejansko stanje. Najprej se je opredelil do tega, kaj je štel, da so dokumenti, ki jih je prepoznal, kot zahtevane informacije in zakaj določenih drugih ni identificiral kot zahtevane dokumente. Opredelil se je, zakaj je prekril varovane osebne podatke in na kakšni podlagi. Nadalje navaja, da so ostali prekriti deli poslovna skrivnost. Navaja, da so komercialni pogoji rezultat individualnih pogajanj med organom in posameznimi veletrgovcem in se razlikujejo med posameznimi javnimi zavodi, zasebniki in med posameznimi dobavitelji. Prekriti pogoji poslovanja iz dokumentov niso javno objavljeni, niso del javno dostopnih cenikov, niso razvidni iz reguliranih cen zdravil, niso razvidni iz javnih evidenc ali letnih poročil ali iz nobenega drugega javnega vira, niso dostopni drugim lekarniškim zavodom, zasebnim lekarnam ali drugim dobaviteljem, se razlikujejo med posameznimi kupci glede na obseg nabave, pogajalsko moč in poslovno strategijo. V strokovnih in poslovnih krogih, ki se ukvarjajo z distribucijo zdravil, takšni pogoji niso splošno znani, saj se oblikujejo individualno glede na obseg nabav, pogajalsko moč, poslovno strategijo in druge specifične okoliščine posameznega poslovnega razmerja. Veletrgovci z zdravili praviloma sklepajo različne komercialne dogovore z različnimi kupci. Razkritje bi prvič omogočilo vpogled v te pogoje, predvsem v konkretne bonusne stopnje. Zato je prvi pogoj iz 2. člena ZPosS izpolnjen. Informacije imajo tržno vrednost. Javni lekarniški zavod deluje na trgu, kjer poleg javnih zavodov delujejo tudi zasebne lekarne. Čeprav gre za javni zavod, je pri nabavi zdravil in tržnih izdelkov izpostavljen konkurenci ter se pogaja za komercialne pogoje (predvsem za strukturo priznavanja bonusov, ki mu jih izplačajo veletrgovci, ki so odvisni od nabavljene količine izdelkov v določenem obdobju) pri različnih dobaviteljih, ki si med seboj konkurirajo. Komercialni pogoji neposredno vplivajo na: - višino ustvarjenega prihodka, - cenovno in nabavno politiko zavoda, - poslovni rezultat zavoda, - pogajalski položaj pri prihodnjih pogajanjih, - položaj zavoda na trgu, - pokrivanje stroškov zavoda, ki niso kriti iz naslova plačila vrednosti lekarniških storitev s strani ZZZS, ki se odraža v točki za izdajo zdravil na recept. Tržna vrednost teh informacij se kaže v njihovi sposobnosti vplivanja na konkurenčni položaj, prihodnje pogajalske procese in s tem na poslovni rezultat zavoda. Če bi konkurenca - zasebni zavodi poznala količinske bonuse in plačilne pogoje, bi lahko zahtevala enake ali boljše pogoje, prilagodila svojo cenovno politiko in vplivala na pogajalski položaj organa napram dobaviteljem. Razkritje konkretnih rabatnih stopenj in bonusnih shem bi oslabilo pogajalski položaj organa pri prihodnjih pogajanjih z veletrgovci, saj bi povzročilo pritisk konkurence na dobavitelje za izenačevanje ali izboljševanje pogojev, dobavitelje prisililo v usklajevanje in prilagajanje ponudb, kar bi lahko rezultiralo v zniževanju bonusov. Podatki o cenah, rabatih, bonusih, plačilnih pogojih in drugih komercialnih elementih pogodb so ključni elementi konkurenčne strategije veletrgovcev in osnova za pogajanja organa z veletrgovci. Razkritje informacij bi vplivalo na poslovno strategijo veletrgovcev - konkurentov in s tem ustvarilo pogoje, ki ne ustrezajo običajnim pogojem na trgu in bi prišlo do izkrivljanja konkurence, ki bi bila v škodo tako zavodom kot tudi veletrgovcem. Prav tako bi javnost podatkov konkurenci organa omogočila neposreden in natančen vpogled v pogajalska izhodišča. Prosilec, ki ima zasebno lekarno in drugi subjekti na trgu bi se z razkritjem seznanili s komercialnimi pogoji, ki jih veletrgovec dogovarja z lekarnami in bi lahko te podatke izkoristili pri nadaljnjih pogajanjih. S tem bi bili v privilegiranem položaju, saj sami niso zavezanci za dostop do informacij javnega značaja, čeprav se financirajo na popolnoma enak način kot javni zavodi, torej iz sredstev ZZZS in s tržno dejavnostjo. Razkritje bi tako močno oslabilo konkurenčni položaj zavodov in veletrgovcev na trgu ter rezultiralo v povišanju cen za javne zavode in jim povzročilo občutno gospodarsko škodo. Namen Zakona o dostopu do informacij javnega značaja ni povzročati škode javnim sredstvom v korist zasebnih interesov. Bonusi, ki jih zavod prejme od veletrgovcev, so ključen vir za investicije, za obnove lekarn, njihovo širitev in razvoj dejavnosti, za pokrivanje stroškov dela, materiala, storitev in amortizacije, saj vrednost lekarniških storitev, ki se odraža v točki za izdajo zdravil na recept, ne sledi rasti teh stroškov. Plačilo za lekarniške storitve, ki ga zavod prejme od ZZZS, pokriva zgolj 66% stroškov za plače zaposlenih, vse ostalo pa mora zavod pokriti s sredstvi, ki jih pridobi s tržno dejavnostjo. Ključen vir teh sredstev predstavljajo bonusi, ki jih zavod prejme od veletrgovcev, zato je zelo pomembno, da se ta sredstva ne zmanjšajo, saj bi to bistveno vplivalo na financiranje dejavnosti zavoda in njegov razvoj. Organ ocenjuje, da bi razkritje informacij povzročilo konkretno gospodarsko škodo, ki bi se odrazila v zmanjšanju prihodkov iz naslova bonusov in posledično bistveno slabšem poslovnem rezultatu zavoda, saj bi dobavitelji v prihodnjih pogajanjih lahko pogoje prilagodili navzdol oziroma bi zavrnili ponujanje enakih bonusnih shem, kar bi neposredno vplivalo na prihodke zavoda, prav tako pa bi povzročilo škodo veletrgovcem, ker bi bili izpostavljeni pritiskom po izenačevanju pogojev. Zato je izpolnjen tudi drugi pogoj iz 2. člena ZPosS. Glede razumnih ukrepov za varovanje je organ navedel, da imajo veletrgovci sprejete akte o poslovni skrivnosti ali/in so določbe o varovanju poslovnih skrivnosti vključene v pogodbe. Organ omejuje dostop do pogodb izključno na pooblaščene osebe, dokumente hrani v varovanih informacijskih sistemih, ki zagotavljajo revizijsko sled in ima vzpostavljeno kontrolo dostopov, podatkov o rabatih ne objavlja v javnih dokumentih, ima vzpostavljen sistem upravljanja ih varovanja informacij (SUVI). Varovanje informacij je za zavod pomembno, sistem varovanja je bil v letu 2025 tudi pregledan s strani revizijske hiše. Iz navedenega izhaja, da so bili v danih okoliščinah sprejeti razumni ukrepi za ohranjanje zaupnosti teh informacij. Gre za dejansko omejen dostop in ustaljeno prakso varovanja teh informacij. Organ je presodil, da so navedeni pogoji po 2. členu ZPosS kumulativno izpolnjeni in so podatki v zahtevanih! dokumentih po 2. členu ZPosS poslovna skrivnost. Organ je opravil tudi test javnega interesa po 2. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je izvedel tehtanje med interesom javnosti po razkritju in interesom varstva poslovne skrivnosti po 6. členu ZDIJZ. Organ ugotavlja, da ima javnost že vpogled v: letna poročila zavoda, izkaz poslovnega izida, porabo javnih sredstev, finančno poslovanje zavoda. Javnost lahko iz letnih poročil in drugih javnih evidenc že pridobi: skupno vrednost nabav, poslovni rezultat, višino prihodkov in odhodkov, višino plačil organa fizičnim in pravnim osebam in višino plačil fizičnih in pravnih oseb organu. Iz aplikacije Erar, ki jo vodi Komisija za preprečevanje korupcije lahko namreč javnost prosto pridobi podatek o višini sredstev ki jih je zavod plačal posameznim veletrgovcem in tudi o višini sredstev, ki jih je od njih prejel na podlagi sklenjenih pogodb po letih od vključno leta 2016 dalje. Iz teh podatkov je možno ugotoviti obseg poslovanja s posameznim veletrgovcem in na tak način preveriti porabo javnih sredstev. Organ ugotavlja, da razkritje konkretnih podrobnih komercialnih pogojev in rabatnih mehanizmov ne bi prispevalo k večji transparentnosti porabe javnih sredstev, prav tako tudi ne k nadzoru nad zakonitostjo porabe javnih sredstev temveč bi predvsem poseglo v konkurenčni položaj zavoda in njegovih sopogodbenikov. Namen ZDIJZ ni razkrivanje konkurenčnih strategij javnih zavodov na trgu in povzročanje škode. Če bi bile poslovne skrivnosti razkrite, bi zavod utrpel konkretno gospodarsko škodo, saj bi se oslabil njegovi pogajalski položaj pri dobaviteljih, konkurentom pa bi bilo omogočeno, da izkoristijo te informacije v svojo korist, pri čemer javnost s takšnim razkritjem ne bi pridobila nikakršne pomembnejše dodane vrednosti. Organ se sklicuje na prakso Vrhovnega sodišča RS in se zaveda, da je pri subjektih javnega sektorja institut poslovne skrivnosti treba razlagati restriktivno. Vendar pa ZDIJZ izrecno dopušča varovanje poslovnih skrivnosti pri pravnih osebah, kadar ti nastopajo in si konkurirajo na trgu in bi razkritje konkretnih komercialnih pogojev povzročilo dejansko škodo njihovemu konkurenčnemu položaju. Razkritje poslovne skrivnosti bi škodovalo poslovanju veletrgovcev in hkrati tudi oslabilo položaj javnega zavoda ter povzročilo znatno gospodarsko škodo, zato organ ocenjuje, da v konkretnem primeru javni interes za razkritje ne prevlada nad interesom varstva poslovne skrivnosti, zato je organ na podlagi 6. člena ZDIJZ zahtevo prosilca v tem delu zavrnil. Organ je preveril, ali gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Organ je ugotovil, da zahtevani deli pogodb ne vsebujejo podatkov o konkretnih izplačilih javnih sredstev ali cenah posameznih zdravil, temveč zgolj mehanizme oblikovanja bonusov, rabatov in komercialnih pogojev, ki predstavljajo poslovno strategijo pogodbenih strank. Podatki se ne nanašajo na plačila organa temveč gre za prihodek in ne odhodek ter plačilne pogoje, katerih rezultat je poznavanje popustov v primeru predčasnih plačil. Organ nadalje ugotavlja, da ni izkazan sum nezakonitega ravnanja organa in da ne gre za informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, informacije niso povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnih uslužbencev. Organ kot javni zavod posluje pod strogimi pravili, nadzor nad poslovanjem izvajajo nadzorni organi ustanoviteljev, Računsko sodišče, Ministrstvo za zdravje in revizijske hiše. Zahtevani podatki ne predstavljajo nobene informacije, ki bi se nanašala na zakonitost poslovanja.

(7) Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 15. 3. 2026, v kateri je navedel, da je ne vlaga glede prekritja osebnih podatkov in na dele krovnih pogodb, ki se nanašajo na notranje kontakte, prijavne poti ter postopke vračila pri trgovcu, če ne vsebujejo ekonomskih pogojev nabave. Odločbo izpodbija v delu, ki se nanaša na plačilne pogoje, popuste, bonuse, način obračunavanja bonusov in strukturo priznavanja bonusov glede prekritih podatkov iz 6 dodatkov h Krovnim pogodbam treh stranskih udeležencev. Navaja, da gre za tipične ekonomske klavzule pogodbenega razmerja. Te določbe neposredno vplivajo na ekonomski izid nabave zdravil in drugega blaga za javni zavod. Meni, da je presoja obstoja poslovne skrivnosti pavšalna, namesto, da bi se opredelil za vsak podatek in za vsakega od stranskih udeležencev posebej. Vsak od podatkov nima enake stopnje tržne občutljivosti. Organ bi moral za vsak prekriti del posebej pojasniti najmanj: katera konkretna informacija se varuje, v čem je njena specifična tržna vrednost, kakšna konkretna škoda bi nastala z njenim razkritjem in zakaj javni interes ravno glede te klavzule ne prevlada. Tega odločba ne vsebuje. Že zato je obrazložitev pomanjkljiva in ne omogoča polnega preizkusa. Prvi alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ni mogoče dati tako ozkega pomena, da bi zajemala samo neposredna izplačila ali cene posameznih zdravil, ne pa tudi pogodbenih mehanizmov, ki določajo efektivno nabavno ceno, časovno dinamiko plačil in višino ekonomskih koristi oziroma prihrankov, ki jih javni zavod doseže pri nabavi. Pri presoji ni odločilna formalna obligacijsko-pravna oznaka klavzule, temveč njen dejanski ekonomski učinek. Ni bistveno, ali je določilo poimenovano kot bonus, rabat, popust, dobropis ali plačilni pogoj. Odločilno je, ali taka klavzula znižuje ali zvišuje dejanski strošek nabave, vpliva na likvidnostno obremenitev zavoda ali določa ekonomski rezultat pogodbenega razmerja. Če ga, gre po vsebini za podatek o porabi oziroma razpolaganju z javnimi sredstvi. Plačilni pogoji vplivajo na finančno obremenitev in likvidnost zavoda. Popusti, rabati in bonusi vplivajo na efektivno nabavno ceno. Struktura priznavanja bonusov določa, pod katerimi količinskimi ali drugimi pogoji zavod doseže določeno ekonomsko ugodnost. Poračun bonusov ob prenehanju pogodbe pa neposredno določa, kakšen je končni ekonomski obračun med zavodom in dobaviteljem. Vse to so podatki, ki po vsebini določajo, koliko javni zavod za nabavljeno blago dejansko porabi oziroma prihrani. Izpodbijana odločba sama ugotavlja, da komercialni pogoji neposredno vplivajo na višino ustvarjenega prihodka, cenovno in nabavno politiko zavoda, poslovni rezultat zavoda, pogajalski položaj pri prihodnjih: pogajanjih in pokrivanje stroškov zavoda. Organ torej sam izrecno priznava, da gre za določbe, ki pomembno oblikujejo ekonomski položaj javnega zavoda. Prav ta ugotovitev pa ovrže nadaljnji zaključek odločbe, da ne gre za podatke o porabi javnih sredstev. Čim organ priznava, da prekriti podatki neposredno določajo nabavno politiko, stroškovni položaj in poslovni rezultat javnega zavoda, s tem hkrati priznava, da so ti podatki tesno povezani z razpolaganjem z javnimi sredstvi. Ni mogoče hkrati trditi, da imajo ti podatki bistven vpliv na stroške, prihodke in poslovni rezultat zavoda, ter da niso relevantni za nadzor nad porabo javnih sredstev. Test prevladujočega javnega interesa je bil izveden po napačnem pravnem vprašanju. Pravilno vprašanje je, ali interes javnosti po vpogledu v konkretne ekonomske pogoje nabave zdravil in drugega blaga v javnem zavodu prevlada nad interesom varovanja poslovne skrivnosti. Dejstvo, da javnost že razpolaga z določenimi agregirani podatki, ne pomeni, da vpogled v izvorne pogodbe ni več potreben. Agregatni podatki iz letnih poročil in Erarja ne razkrijejo pravnega in ekonomskega mehanizma nabave. Iz njih ni mogoče ugotoviti, kakšni so bili konkretni plačilni roki, kako se bonus obračuna, od katerih količin ali pragov je odvisen, kako je strukturiran, niti kako se poravna ob prenehanju pogodbe. Prav v tem je: bistvo nadzorne funkcije ZDIJZ javnost ne nadzira le seštevkov, temveč tudi pravne in ekonomske pogoje, na podlagi katerih se ti seštevki ustvarijo. Organ zmotno poudarja tudi, da ni izkazan sum nezakonitega ravnanja. Za obstoj javnega interesa po ZDIJZ ni treba vnaprej dokazati suma nezakonitosti. Pravica dostopa do informacij javnega značaja ima preventivno in nadzorno funkcijo že sama po sebi, posebej na področju nabave zdravil v javnem zavodu. Meni, da njegov morebitni tržni položaj ni pravno relevanten za obstoj pravice dostopa. Nova odločba tudi po odpravi prejšnje odločbe še vedno ni dovolj individualizirana. Ker odločba ne vsebuje dovolj konkretnih razlogov za vsak posamezni prekriti del, ker napačno zoži pojem porabe javnih sredstev, ker notranje nasprotuje sama sebi in ker test javnega interesa izvede po napačnem izhodišču, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 214. členu ZUP in napačna uporaba materialnega prava po ZDIJZ. Iz odločbe izhaja, da je organ svojo presojo o obstoju poslovne skrivnosti oprl tudi na izjave stranskih udeležencev, s katerimi prosilec pred izdajo odločbe ni bil seznanjen in se o njih ni mogel izjaviti. S tem je bila kršena pravica do izjave iz 9. člena ZUP. Gre za bistveno kršitev pravil postopka, saj je organ odločitev oprl na navedbe, do katerih se prosilec ni mogel opredeliti, čeprav so bile pomembne za presojo poslovne skrivnosti, porabe javnih sredstev in prevladujočega javnega interesa.

(8) Organ je z dopisom št. 46/2026 z dne 23. 3. 2026 poslal pritožbo prosilca v odločanje IP. Ker organ pritožbe ni vročil stranskim udeležencem, jo je v pritožbenem postopku IP.

(9) Družba ........in družba ........, sta po odvetnici podali odgovora na pritožbo prosilca, ki sta v bistvenem enaka, zato ju IP povzema skupaj. Navajata, da sta prosilec in organ spregledala, da je informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa. V obravnavanem primeru pri izvajalcih javnih služb so to informacije v obsegu izvajane javne službe. Pri organu je obseg javne službe zamejen s prvim odstavkom 6. člena ZLD-1. Ob tem se sklicuje na prakso Vrhovnega sodišča Republike Slovenije (I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007), ki je glede obsega zavezanosti izvajalcev javnih služb »delovno področje organa« opredelilo kot izvajanje javnopravnih nalog organa. Za izvajalce javne službe je delovno področje opredeljeno z javno službo, ki jo opravljajo, pri čemer je odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi, ki določajo obveznosti organa glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti in pravne koristi posameznikov, ki iz tega javnopravnega režima izhajajo. Tako je pri opredelitvi določene informacije za informacijo javnega značaja odločilno, ali informacija kaže na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. V nasprotnem primeru ni mogoče govoriti o informaciji, ki izvira iz delovnega področja organa in torej ne gre za informacijo javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ. Organ, ki s takšno informacijo razpolaga je ni dolžan posredovati osebi, ki tako informacijo zahteva (VSRS I Up 122/2006-3). Poleg javne službe lekarne opravljajo tudi drugo dejavnost, kot jo ureja prvi odstavek 7. člena ZLD-1. Pogodbe, ki jih stranski udeleženec sklepa z organom, obsegajo dobavo zdravil, ki se izdajajo na zeleni recept, in pripomočkov na (zeleno) naročilnico in zanje lekarna (organ) po vnaprej dogovorjenih (fiksnih) cenah izstavi mesečni obračun ZZZS kot nosilcu obveznega zdravstvenega zavarovanja, kot tudi zdravila in prehranska dopolnila ter druge izdelke za podporo zdravljenju in ohranitev zdravja, ki jih lekarna na trgu ponuja pod tržnimi pogoji, za zasebna sredstva. Organ je v izpodbijani odločbi sam zapisal, da sredstva, ki jih prejme za izvajanje javne službe, ne zadoščajo niti za kritje plač zaposlenih, pač pa s sredstvi plačil s strani ZZZS, torej s sredstvi, ki jih prejme za izvajanje javne službe, pokriva zgolj 66% potrebnih sredstev za plače. Vse ostale prihodke, ne le za popolno kritje plač, tudi za kritje drugih stroškov in odhodkov, ustvari na trgu. Lokalne skupnosti kot ustanoviteljice iz proračunov eventualno zagotovijo denarna sredstva za investicije oziroma investicijsko vzdrževanje, praviloma pa investicijske posege neposredno naročijo in plačajo same lekarne. ZLD-1 od lekarn terja, da ne glede na določbe drugih predpisov, ki urejajo pravila vodenja poslovnih knjig in izdelave računovodskih poročil, ločeno izkazujejo podatke o finančnem in materialnem poslovanju, kar omogoča spremljanje poslovanja in prikaz izida poslovanja z javnimi sredstvi ločeno od spremljanja poslovanja z zasebnimi sredstvi (16. člen ZLD). Informacija, ki jo zahteva prosilec se sploh ne nanaša na izvajanje javne službe in po ZDIJZ ni predmet dostopa. Ker ni predmet dostopa po ZDIJZ, tudi ni pomembno, ali za dostop obstajajo zadržki iz naslova izjem od prostega dostopa, kot je poslovna skrivnost, in ni pomembno, ali je ta izjema presežena z absolutno izjemo porabe javnih sredstev oziroma za razkritje obstaja prevladujoč javni interes. Stranski udeleženec se ne glede na to na kratko opredeljuje v nadaljevanju tudi do teh vprašanj. Odločitev organa je primemo individualizirana, v izreku je organ natančno označil dele, ki so izvzeti iz prostega dostopa in jih opredelil kot podatke o komercialnih pogojih, mehanizmih oblikovanja bonusov, rabatov, ki predstavljajo poslovno strategijo pogodbenih strank. Nadaljnje individualiziranje bi ogrozilo zaupnost informacij in bi bilo v nasprotju z zahtevo ZDIJZ po omejitvi prosilčevega dostopa do zahtevane informacije do pravnomočne odločitve v zadevi (12. člen ZInfP). Zahtevani podatki niso podatki z delovnega področja organa. Kot je organ poudaril v odločbi, je namen določb ZDIJZ v omogočanju nadzora nad nosilci oblasti pri izvrševanju njihovih javnih nalog. Javne naloge organa so specifične, zgoščene na izdajo zdravil na zeleni recept in medicinskih pripomočkov na (zeleno) naročilnico ter spremljajoče storitve, ki jih ZZZS v popolni neodvisnosti od dogovora med stranskim udeležencem in organom plača po vnaprej določenih fiksnih cenah. Dogovori med organom in stranskim udeležencem o komercialnih pogojih, mehanizmih oblikovanja bonusov, rabatih nimajo nobenega vpliva na porabo javnih sredstev - plačilo storitev za izvajanje javne službe. Višino teh plačil določa ZZZS oziroma ga določijo partnerji v zdravstvu prek letnih dogovorov in arbitražnih odločitev. Javno službo, vključno s plačili, v celoti urejajo mehanizmi zagotavljanja lekarniških storitev iz ZZVZZ. Dogovori (pogodbe) med stranskim udeležencem in organom niso povezani prav z javno službo organa pač pa z asortimanom izdelkov, ki jih stranski udeleženec dobavlja organu, slednji pa jih daje na trg v okviru svoje celotne dejavnosti. Ne drži, da komercialni pogoji, mehanizmi oblikovanja bonusov, rabatov iz pogodb med stranskim udeležencem in organom kakorkoli vplivajo na porabo javnih sredstev v okviru javne lekarniške službe. Ta je v primeru izvajanja lekarniške javne službe strogo regulirana, plačila so izvedena v vnaprej znani višini in noben dogovor, sklenjen med stranskim udeležencem in organom, na višino javnih sredstev, ki se namenjajo za javno lekarniško službo, ne more vplivati Ne gre za porabo javnih sredstev, ker so dogovorjene ugodnosti prihodek organa in ne odhodek, pač pa te dogovorjene ugodnosti zaradi narave financiranja lekarniške dejavnosti nimajo in ne morejo imeti nobenega vpliva na obseg javnih sredstev, ki so namenjena izvajanju javne službe. Odločba po mnenju stranskega udeleženca nima notranjih protislovij. Natančno je pojasnjeno, zakaj gre za poslovno skrivnost. Protislovnost, ki jo navaja prosilec, izhaja iz njegovega nerazumevanja načina financiranja javne lekarniške službe. Stranski udeleženec vztraja, da je izjema poslovne skrivnosti v delu zahtevane informacije, ki bi eventualno sodile na področje javne službe utemeljena. Deli dogovorov med stranskim udeležencem in organom, ki se nanašajo na tržno dejavnost organa, bi morali biti izvzeti iz prostega dostopa, ne da bi bilo sploh treba izkazovati izjemo poslovne skrivnosti. Javni interes za razkritje zahtevanih informacij ni večji od interesa za njihovo pridržanje od razkritja (v smislu interesa stranskega udeleženca, da ohrani poslovno skrivnost). Prosilec sam ni ne zatrjeval ne dokazal javnega interesa, zaradi katerega bi bilo – ob nespornem dejstvu, da je javnosti že poznana vsa poraba javnih sredstev (ne le prek aplikacije ERAR, tudi prek aplikacije TZIJZ), prav tako tudi narava, kot obseg financiranja javne lekarniške službe - treba razkriti tudi informacije o komercialnih pogojih, mehanizmih oblikovanja bonusov, rabatov iz pogodb med stranskim udeležencem in organom in ta javni interes pretehta nad interesom varstva poslovne skrivnosti - torej varstva konkurenčnega položaja stranskega udeleženca na slovenskem trgu.

(10) ………. je dne 24. 6. 2026 podala odgovor na pritožbo prosilca. Navaja, da so zahtevani podatki iz dodatkov, ki jih je organ z izpodbijano odločbo prekril, poslovna skrivnost. Glavna dejavnost ….. je trgovina na debelo z zdravili in medicinskimi pripomočki, pri čemer je ključno, da gre za regulirano dejavnost, ki je podvržena številnim pravilom, ki veljajo za vse veletrgovce enako. Lekarniški kanal …… predstavlja največji segment kupcev, ravno področje zdravil (tistih na recept in brez recepta) pomeni več kot 85 % prodajne realizacije. …… ima vodilni delež na področju veleprodaje zdravil. Edino konkurenčno prednost ….. na trgu predstavlja politika oblikovanja popustov, višina popustov in finančnih ugodnosti, ki jih lahko ponudi svojim kupcem (zaradi regulacije dejavnosti večinoma lekarnam). Zahtevani dokumenti vsebujejo podatke o določitvi obsega nakupa blaga s strani zavezanca pri ……ter finančne ugodnosti in ostale pogoje nakupa. Tovrstni podatki o popustih, finančnih ugodnostih, načinu obračunavanja popustov so najpomembnejša poslovna informacija ……., saj bi njihovo razkritje in uporaba škodilo njenim tržnim, poslovnim in finančnim interesom. Njihovo razkritje bi negativno vplivalo na položaj …… na trgu, saj bi konkurenti (drugi veletrgovci), pa tudi drugi kupci ….. (npr. druge lekarne) prišli do podatkov o tem, na kakšen način ….. oblikuje svoje cene in torej svojo poslovno strategijo. Ker je ključno, da do razkritja teh podatkov ne pride, ima …… vse pogodbe označene z oznako poslovna skrivnost, enako velja za vse anekse, ki se sklepajo k pogodbam. Dodatno je v 6. členu Krovne pogodbe zapisano, se partnerja (to je pogodbeni stranki) zavezujeta, da bosta vse podatke iz aneksa varovala kot poslovno tajnost. Dvoma o tem, da so zahtevani dokumenti ustrezno označeni kot poslovna skrivnost, tako ne more biti. Podatki niso javni, prav tako niso enostavno dostopni osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s takšno dejavnostjo. S podatki, ki so predmet zahtevanih dokumentov, se seznani le omejen nabor oseb (npr. pri ……, ki zaposluje okrog 180 ljudi, podatke o popustih in finančnih ugodnostih pozna le peščica oseb, to so prodajniki, ki se s podatki seznanijo zaradi delovnih nalog, ter vodstvo družbe). Vsi preostali zaposleni dostopa do podatkov o cenah, popustih, finančnih ugodnostih, nimajo. Enako pri zavezancu s temi informacijami lahko razpolagajo le pooblaščene osebe. Nedvomno so podatki o finančnih ugodnostih in popustih poslovne informacije, ki imajo tržno vrednost. Razkritje teh podatkov bi namreč nedvomno (negativno) vplivalo na tržni položaj ……, njeno strateško pozicijo in njene konkurenčne sposobnosti. Podatki o prodajnih pogojih konkurenčno pravno predstavljajo strateške tržne informacije, katerih (neposredno ali posredno) razkritje dejanskim ali potencialnim konkurentom na trgu lahko vodi do omejevanja učinkovite konkurence na trgu v smislu 5. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju: »ZPOmK-2«) in zato ni dovoljeno. ZPomK-2 tako predstavlja področno izjemo od dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. Agencija za varstvo konkurence bi zoper ……. lahko začela postopek, to bi škodovalo njenemu ugledu, in vseh družb v skupini ……, odvrnilo stranke od sodelovanja in povzročilo izključitev iz sodelovanja v postopkih javnega naročanja. V konkretnem primeru bi z razkritjem vsebine zahtevanih dokumentov prosilec dobil (med drugim) dostop do informacij o popustih, finančnih ugodnostih, itd., ki predstavljajo eno najpomembnejših poslovno občutljivih informacij posameznega udeleženca na trgu. Prosilec, in potencialno tudi ostali poslovni subjekti z dostopom do vsebine zahtevanih dokumentov, bi se z razkritjem podrobneje seznanil s tem, pod kakšnimi (komercialnimi) pogoji …… sklepa prodajne pogodbe z lekarnami, kar bi ….. bistveno otežilo nadaljnje poslovanje. Prosilec in drugi poslovni subjekti bi namreč podatke, ki izhajajo iz vsebine zahtevanih dokumentov lahko izkoristili pri njihovem nadaljnjem poslovanju na trgu (npr. morebitnih prihodnjih pogajanjih z lekarnami in/ali drugimi kupci, katerih nabor je sicer zaradi regulacije dejavnosti omejen). Iz zahtevanih dokumentov namreč izhaja pod kakšnimi komercialnimi pogoji …… sklepa tovrstne posle, torej znanje (know-how) ….. na tem področju. Razkritje tega znanja bi tako očitno močno oslabilo tržni in konkurenčni položaj ….. na trgu in ji s tem povzročilo občutno škodo. Razkritje bi hkrati omogočilo usklajeno ravnanje, kar bi lahko vodilo do preprečevanja, izkrivljanja in omejevanja učinkovite konkurence. ……. bi nastala občutna škoda, ki se bo zaradi slabšega konkurenčnega položaja ….. izrazila v obliki izpada oziroma nižjih prihodkov …….  iz naslova prodaje zdravil. Takšen izpad prihodkov …… bo predstavljala razlika med prihodki, ki jih bi ……. ustvarila na trgu, če bi pri ostalih veletrgovcih, ki prav tako sklepajo pogodbe z lekarnami, obstajala tržna (cenovna) negotovost udeležencev na trgu, in prihodki, ki jih bo …… ustvarila na trgu, če bo eden ali več udeležencev na trgu poznal poslovno občutljive tržne informacije drugega(-ih) udeležencev na trgu. Enako bi veljalo tudi na trgu lekarn – takšna zamenjava podatkov bi v skladu s konkurenčnim pravom pomenila prepovedano izmenjavo občutljivih poslovnih podatkov med lekarnami. Če lekarne pridobijo podatke, pod katerimi ….. prodaja zdravila drugim lekarnam, bodo te podatke uporabile za pogajanja s …., saj jim bo znano, pod kakšnimi pogoji …… deluje na trgu. To pa bo negativno vplivalo na tržni položaj ……, do katerega ne bo prišlo, če zahtevani podatki ne bodo razkriti. Hkrati pa bo negativno vplivalo tudi na trg lekarn, torej tudi na organ. Poleg navedenega bo poznavanje sedanje ali bodoče poslovne strategije ….., ki bo nastala z razkritjem vsebine zahtevanih dokumentov, ….. lahko izpostavilo postopkom pred Agencijo RS za varstvo konkurence. Obstoj takšnega postopka bi lahko nadalje škodoval ugledu vseh družb v skupini ….. (katere del je …..) in odvrnil določen del obstoječih in potencialnih strank od poslovnega sodelovanja z njimi. Obenem bi tovrstni postopek lahko povzročil izključitev ….. iz sodelovanja v postopkih javnega naročanja na podlagi prvega ali šestega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju, kar bi ….očitno povzročilo občutno škodo, saj ….. redno oddaja ponudbe v postopkih javnih naročil. Varstvo zasebnih interesov mora prevladati nad porabo javnih sredstev.

(11) IP je dne 9. 6. 2026 in dne 4. 9. 2026 pozval organ na dokumente in dostavo pojasnil, ki jih je prejel dne 30. 6. 2026 in dne 14. 9. 2026. V pritožbenem postopku je IP prosilca seznanil z odgovorom organa (brez prilog) in stranskih udeležencev na njegovo pritožbo. Prosilec je dne 16. 7. 2026 podal svojo izjasnitev. Navaja, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje zavezanca. Pojem delovnega področja javnega zavoda ni omejen le na neposredno izvajanje posamezne storitve javne službe. Zajema tudi organizacijske, nabavne in finančne aktivnosti, brez katerih javne službe ni mogoče izvajati. Razlaga, po kateri bi bil pomemben del poslovanja javnega zavoda izvzet iz nadzora javnosti zgolj zato, ker se ga označi kot tržno dejavnost, bi bila v nasprotju z namenom ZDIJZ. Odgovor zavezanca to povezanost potrjuje z lastnimi, kvantificiranimi navedbami. Bonus, rabat ali naknadni popust neposredno znižuje efektivni strošek nabave in določa, koliko sredstev javnemu zavodu po končnem obračunu dejansko ostane. Zavezanec sam pojasnjuje, da se naknadni popusti v računovodskih evidencah evidentirajo kot zmanjšanje odhodkov. Ni mogoče hkrati zatrjevati, da ti podatki zmanjšujejo odhodke javnega zavoda in pomembno oblikujejo njegov poslovni rezultat, obenem pa da nimajo nobene zveze z razpolaganjem z javnimi sredstvi. Tudi dejstvo, da ZZZS priznava regulirana oziroma vnaprej določena plačila, ne izključuje vpliva nabavnih pogojev na javna sredstva. Nasprotno, razlika med reguliranimi prihodki in dejanskimi nabavnimi stroški neposredno oblikuje presežek ali primanjkljaj javnega zavoda. Nižja efektivna nabavna cena ob enakem plačilu ZZZS pomeni višji presežek oziroma nižji primanjkljaj. Komercialni pogoji so zato eden ključnih dejavnikov ekonomskega rezultata javne službe. Pravna posledica navedenega je uporaba prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za vsak posamezen prekrit podatek mora biti konkretno pojasnjeno, katera informacija se varuje, v čem je njena tržna vrednost, kakšna konkretna in verjetna škoda bi nastala z razkritjem ter zakaj te škode ni mogoče preprečiti z delnim dostopom. Po pravu Evropske unije varstvo poslovne skrivnosti ni absolutno. Tudi sodna praksa Sodišča Evropske unije pri presoji zaupnosti gospodarskih podatkov zahteva konkretno in individualizirano presojo. Zakonito razkritje informacij na podlagi ZDIJZ samo po sebi ne predstavlja sporazuma ali usklajenega ravnanja med podjetji v smislu 5. člena ZPOmK-2 oziroma 101. člena PDEU. Navedbe o morebitnih višjih cenah, postopkih pred organom za varstvo konkurence, izključitvah iz javnih naročil, vplivu na referenčne cene in zmanjšani dostopnosti zdravil ostajajo hipotetične ter niso podprte s konkretnimi podatki, ekonomsko analizo ali dokazano vzročno zvezo. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je samostojna ustavna in zakonska pravica ter ni subsidiarna glede na druge oblike nadzora. Obstoj notranjih, zunanjih ali naročenih revizij zato ne more nadomestiti dostopa do izvorne dokumentacije.

Pritožba je utemeljena.

(12) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

(13) Glede navedb stranskih udeležencev o pravnem interesu prosilca za dostop do zahtevanih podatkov IP pojasnjuje, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. Prosilec torej v postopku po ZDIJZ ni dolžan izkazati pravnega upravičenja, niti ga organ ne sme preverjati in presojati, saj ta za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevan.

Predmet presoje IP

(14) V obravnavanem primeru v tem pritožbenem postopku ostaja sporno vprašanje dostopa do 6 dodatkov k trem krovnim pogodbam za dobavo zdravil in drugega blaga, ki so jih sklenili stranski udeleženci z organom. Prosilec namreč v pritožbi ne vztraja pri dostopu do osebnih podatkov in do v krovnih pogodbah prekritih podatkih o postopku vračila, prijavnih poteh, kar so edini podatki, ki jih je organ prekril v krovnih pogodbah. V pritožbenem postopku je tako sporno, ali je organ utemeljeno zavrnil dostop do podatkov o bonusih, nakupnih pogojih in drugih ugodnostih iz dodatkov k trem krovnim pogodbam za dobavo zdravil in drugega blaga zaradi varstva poslovne skrivnosti. Šele v pritožbi sicer stranska udeleženca (........ in …..) po odvetnici izpostavljata tudi pravno dilemo, ali zahtevani dokumenti sploh sodijo v delovno področje organa in tako vprašanje uporabe 4. člena ZDIJZ.

(15) IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru organ ni zatrjeval, da zahtevane informacije ne izpolnjujejo pogojev iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ker naj bi se nanašale na tržno dejavnost organa, saj je organ prosilcu dokumente posredoval (v obliki delnega dostopa). To pomeni, da je organ pravilno odločil, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa in torej izpolnjujejo pogoje za informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Se je pa organ pri delni zavrnitvi dostopa skliceval na izjemo poslovne skrivnosti, ki jo je povezoval s tržno dejavnostjo organa. Glede na navedeno in navedbe stranskih udeležencev se je IP opredelil tudi do vprašanja tržne dejavnosti organa.

(16) IP se strinja z organom, da lahko organ, poleg dejavnosti, ki spadajo v javno službo, opravlja tudi druge, t.i. tržne dejavnosti, ki ne sodijo v izvajanje javne službe, vendar pa to ne pomeni, da je javni zavod kot pravna oseba javnega prava zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe. Organ je kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju, torej tudi v delu, ki je povezan z izvajanjem t.im. tržne dejavnosti organa. IP se ob tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. IU 178/2022-11 z dne 12. 1. 2024, v kateri je sodišče v zelo podobni zadevi, zavezan organ je bil namreč prav tako javni zavod, zavzelo stališče, »da če je organ hkrati tudi izvajalec javne službe, je pri tem treba upoštevati, da so izvajalci javnih služb iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ po mnenju sodišča izrecno navedeni kot zavezanci v svojstvu, kadar so izvajalci javnih služb zasebni subjekti, ki izvajajo javno službo, v tem primeru res le v okviru izvajanja javne službe (npr. gospodarske družbe, društva, zasebni zavodi, itd.), medtem ko je zavezan organ (tožeča stranka je bila javni zavod) »druga oseba javnega prava«, torej zavezanka v celotnem njenem delovanju«. Smiselno enako se je sodišče opredelilo tudi v nedavni sodbi II U 36/2026-15 z dne 15. 7. 2026, kjer je bil zavezanec (celo) javno podjetje.

(17) Glede na navedeno po oceni IP ni dvoma, kar je potrdilo tudi sodišče v zgoraj navedeni primerljivi zadevi, da t.im. tržna dejavnost ne izključuje, da je organ zavezanec po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju. Več o razlogih, ki slednje še dodatno utemeljujejo, pa v nadaljevanju te odločbe.

Izjema poslovne skrivnosti

(18) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 pa nadalje v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. ZGD-1 tako napotuje na določbe ZPosS, ki so začele veljati 20. 4. 2019. Navedeno pomeni, da se dostop do dokumentov oziroma podatkov, ki so v obravnavanem primeru nastali po uveljavitvi ZPosS, presoja po ZPosS.

(19) Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in o tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 2. člena ZPosS).

(20) Glede na navedeno predstavljajo poslovna skrivnost le tisti podatki, pri katerih so kumulativno izpolnjene vse tri zgoraj naštete zahteve.

(21) IP upoštevaje navedeno določbo in po pregledu zahtevanih dodatkov ugotavlja:

-       Da se vsebina zahtevanih prekritih delov dodatkov nanaša na opredelitev vrste ugodnosti za vse račune oziroma za različne vrednosti nakupov, tako za dobavo zdravil na recept, brez recepta in za drugo blago,

-       Zahtevani podatki izhajajo iz poslov, sklenjenih med dvema poslovnima subjektoma, od katerih eden nastopa na konkurenčnem trgu, zato kot taki nedvomno predstavljajo podatke, ki niso splošno znani ali lahko dosegljivi osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij. Podatki iz dodatkov nedvomno vsebujejo določene poslovne informacije, ki so znane le določenemu krogu ljudi, kot je to v obravnavanem primeru, poleg tega tudi sami zahtevani dokumenti obsegajo določbe o varovanju podatkov kot poslovno skrivnost. Navedeno pomeni, da zahtevani podatki izpolnjujejo zahtevo prvega pogoja za opredelitev poslovne skrivnosti po ZPosS.

-       IP ocenjuje tudi, da so stranski udeleženci kot imetniki poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepali, da ohranijo zahtevane podatke kot skrivnost. Posamezni Dodatki so označeni kot »ZAUPNO«.

-       O »tržni vrednosti« informacij[1] govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. »Tržna vrednost« torej ni mišljena zgolj kot nek »znesek«, ki bi ga poslovni subjekt na trgu dosegel s strokovnim znanjem, izkušnjo ali poslovno informacijo, temveč kot izkaz konkretne opredelitve do dejanske ali potencialne škode, ki bi poslovnemu subjektu nastala z razkritjem strokovnega znanja, izkušenj ali poslovne informacije.

-       Stranski udeleženci ne prepričajo IP o tem, da navedeni členi dodatkov razkrivajo njihov know how, strategijo ali oblikovanje cen, saj je o možnih vrstah ugodnosti, ki jih v praksi veletrgovci z zdravili naklonijo lekarnam, razpravljalo že Računsko sodišče in teorija. V Zbirnem poročilu o nabavah zdravil v lekarnah je navedlo, da »Dejansko gre za nagrade, ki so odvisne od realiziranega letnega obsega nabav pri posameznem dobavitelju oziroma proizvajalcu in so priznane ob koncu poslovnega leta (oziroma dogovorjenega obdobja) in v obliki popustov za predčasna plačila, ki so organu priznane le ob izpolnjevanju določenih pogodbenih pogojev.«[2]

-       Teorija pa pojasnjuje, na kakšen način poteka postopek prodaje zdravil. Dobavitelji in proizvajalci zdravil morajo lekarnam prodajati zdravila po veljavnih cenah iz 163. člena ZZdr-2, na te cene pa jim lahko priznavajo popuste. Popust, ki ga lekarne prejmejo na nabavno ceno zdravil (eno od veljavnih cen zdravil po 163. členu ZZdr-2), je zapisan na računu in zmanjšuje končno nabavno ceno zdravila, po kateri lekarne vrednotijo zalogo zdravil. Na podlagi poslovnih dogovorov oziroma aneksov h kupoprodajnim pogodbam, pa v praksi dobavitelji in proizvajalci zdravil lekarnam priznavajo tudi kasneje dobljene popuste, ki zmanjšujejo poslovne odhodke lekarne, in sicer dobavitelji zdravil v obliki bonusov na obseg nabav, proizvajalci zdravil pa v obliki dodatnih ugodnosti (pri obeh navedenih popustih gre za nagrade, ki so odvisne od realiziranega letnega obsega nabav pri posameznem dobavitelju oziroma proizvajalcu in so priznane ob koncu poslovnega leta oziroma dogovorjenega obdobja) in v obliki popustov za predčasna plačila, ki jih dobavitelji zdravil lekarnam odobravajo le ob izpolnjevanju pogodbeno določenih pogojev.[3]

-       Prav tako stranski udeleženci glede na v letu 2024 ugotovljene konkurenčne razmere na trgu veletrgovcev z zdravili ne prepričajo o tem, da jih bodo lekarne ob poznavanju popustov iz v tem postopku zahtevanih dokumentov prisilile v višje bonuse tudi zase, saj na trgu obstaja duopol. Kot izhaja iz Letnega poročila Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence za leto 2024 (strani 16-17), ki je med pomembnejšimi primeri koncentracij obravnavalo koncentracijo podjetij …. d.o.o. in … (ki je tudi lastnik vseh deležev v družbi …. d.o. o.), torej dveh stranskih udeležencev v obravnavanem primeru, da je trg veleprodaje zdravil za uporabo v humani medicini lekarnam močno koncentriran, obstajajo visoke ovire za vstop na trg in širitev, na trgu bi po izvedeni koncentraciji ostala le dva uravnotežena veletrgovca s polnim obsegom opravljanja dejavnosti prometa z zdravili na debelo (….. in združeno podjetje). Analiza trga je potrdila, da ostali ponudniki (manjši veletrgovci in proizvajalci zdravil) ne predstavljajo konkurence največjima veletrgovcema na trgu, zato imajo lekarne omejeno možnost za zamenjavo dobavitelja. Koncentracija bi vodila do nastanka duopola dveh uravnoteženih veletrgovcev s polnim obsegom poslovanja, zato se negativen vpliv na konkurenco na tako močno koncentriranem trgu lahko kaže tudi v lažji koordinaciji ravnanj preostalih dveh veletrgovcev na trgu. Kljub temu je Agencija razglasila koncentracijo, ki je sicer problematična z vidika konkurence, za skladno s pravili konkurence in ji ni nasprotovala.

-       Navedbe organa, da bi mu z razkritjem podatkov o bonusih in popustih lahko nastala škoda v smislu, da stranski udeleženci teh bonusov ne bodo več priznavali, je povsem neizkazana. Že sedaj naklonitev te vrste ugodnosti ni zakonsko predpisana, ampak obstaja kot dolgoletna praksa poslovnega odnosa med lekarnami in veletrgovci.

-       Ne glede na to, da je trg močno skoncentriran in da zato lekarne de facto nimajo dobrih pogajalski možnosti ter da obstaja omejitev 70% letnega prometa na enega dobavitelja in da zahtevane informacije ne bi razkrile, po kakšni ceni stranski udeleženci kupujejo zdravila in drugo blago od svojih dobaviteljev oziroma proizvajalcev in tudi ne de facto cene za posameznega od teh produktov, ki ga po upoštevanju bonusov organu zaračunajo, (razviden bi bil le delež, ki ga od svoje marže odstopijo organu[4]), so vsi trije oziroma po izvedeni koncentraciji, ki se je zgodila s 15. 10. 2025, dva stranska udeleženca konkurenti in zneski oziroma procenti bonusov po mnenju IP imajo tržno vrednost. Razkritje zadevnih podatkov, ki se nanašajo na ugodnosti organa, bi potencialno škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, posameznega sopogodbenika organa, ki nastopa na trgu, oziroma njegovim finančnim oziroma poslovnim interesom. Po oceni IP torej predstavljajo dogovori o ugodnostih takšne podatke, ki lahko vplivajo na dobiček posameznega stranskega udeleženca, s tem pa tudi na njegovo konkurenčnost oziroma nekonkurenčnost na trgu. Stranski udeleženci se načeloma dogovarjajo za ugodnosti individualno s posameznim sopogodbenikom, in če bi ti podatki postali javni, bi lahko drug drugemu konkurirali z dodatnimi ugodnostmi organu z namenom povečanja poslovanja z organom.

(22) IP tako ugotavlja, da je mogoče zahtevane podatke, dostop do katerih je organ zavrnil in so še predmet tega pritožbenega postopka, opredeliti kot poslovno skrivnost, zato se IP v nadaljevanju opredeljuje še do določbe tretjega odstavka 2. člena ZPosS, v skladu s katero se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. Presoja IP se zato v obravnavanem primeru osredotoča na presojo javnosti zahtevanih podatkov z vidika določb ZDIJZ, konkretno 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se ne glede na določbe prvega odstavka dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevani podatki predstavljajo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije in podatke o porabi javnih sredstev.

Podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije

(23) IP najprej poudarja, da je organ kot javni zavod (pravna oseba javnega prava) in izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Iz navedenega izhaja, da je organ zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ.

(24) Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ opravlja javno službo in kako upravlja sredstva, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje, ki ima lastnosti tržnega, prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe, oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.[5]

(25) Čeprav v obravnavanem primeru pred organom ni bilo sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ (gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga, informacije se nahajajo v materializirani obliki), pa je v tem pritožbenem postopku smiselno treba upoštevati sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8), iz katerih izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, pa je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu. Upoštevaje okoliščine obravnavane zadeve, je IP ugotovil, da je na smiselno enaka vprašanja treba odgovoriti tudi v primeru, ko se ugotavlja, ali se zahtevane informacije nanašajo na opravljanje javne funkcije. Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati z opravljanjem kakršnihkoli javnopravnih nalog – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014). Podatki, povezani z izvajanjem javne službe, posledično predstavljajo informacijo, ki je skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ vedno javna. Zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali dejavnosti, v zvezi s katerimi je organ sklenil obravnavane pogodbe, sodijo v njegovo javnopravno sfero ali v tržno dejavnost, ter kakšen je vpliv tržne dejavnosti na izvajanje javne službe v konkretnem primeru. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja glede teh vprašanj je IP na organ naslovil dopis št. 090-129/2026/2 z dne 9. 6. 2026 in dopis št. 090-129/2026/12 z dne 4. 9. 2026, saj je dokazno breme na strani organa.

(26) IP je najprej ugotavljal, ali je izvajanje nalog oziroma dejavnosti, na katere se nanašajo obravnavane pogodbe, kot izvajanje javne službe urejeno s predpisi javnega prava. Po pregledu zakonodaje in drugih javnopravnih predpisov na področju lekarniške dejavnosti[6] je IP ugotovil, da je bil organ ustanovljen za izvajanje lekarniške dejavnosti, ki se izvaja kot javna zdravstvena služba, zato je njegovo temeljno poslanstvo izvajanje dejavnosti, ki sodijo v okvir te javne službe.

(27) Obseg javne službe lekarniške dejavnosti je določen v 6. členu Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLD-1) in vključuje:

- izdajanje zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini na recept in brez recepta,

- izdaja živil za posebne zdravstvene namene,

- farmacevtsko obravnavo pacienta,

- dejavnosti farmacevta svetovalca,

- farmacevtsko intervencijo,

- storitve telefarmacije,

- pripravo magistralnih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: magistralna zdravila),

- pripravo izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja,

- izdelovanje galenskih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: galenska zdravila),

- radiofarmacevtsko lekarniško dejavnost,

- preverjanje kakovosti vhodnih snovi za pripravo in izdelavo magistralnih in galenskih zdravil,

- preverjanje kakovosti galenskih zdravil,

- spremljanje podatkov in poročanje o neželenih učinkih ali sumu nanje,

- prevzem neporabljenih oziroma odpadnih zdravil v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadnimi zdravili,

- drugo dejavnost pri izdaji zdravil in drugih izdelkov, ki zagotavlja njihovo pravilno, smiselno in varno uporabo.

(28) Poleg dejavnosti iz 6. člena ZLD-1, lahko organ opravlja še druge dejavnosti, ki so določene v 7. členu ZLD-1. 15. člen ZLD-1 določa, da je izvajanje lekarniške dejavnosti financirano iz javnih in zasebnih sredstev, pri čemer izvajalec lekarniške dejavnosti ločeno izkazuje podatke o finančnem in materialnem poslovanju, kar omogoča spremljanje poslovanja in prikaz izida poslovanja z javnimi sredstvi ločeno od spremljanja poslovanja z zasebnimi sredstvi (16. člen ZLD-1).

(29) IP je v nadaljevanju za vsako obravnavano pogodbo in dodatke k njim preveril, ali se predmet pogodbe, glede na zgornje določbe, nanaša na dejavnost, ki jo organ izvaja kot javno službo ali kot drugo dejavnost. Po pregledu vsebine obravnavanih pogodb je IP ugotovil sledeče:

- Krovna pogodba za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ........ z dne 24. 6. 2025 in oba Dodatka,

- Krovna pogodba za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo …… z dne 4. 7. 2025 in oba Dodatka,

- Krovna pogodba za dobavo zdravil in drugega blaga, sklenjenem z družbo ….., z dne 30. 06. 2025 in oba Dodatka

se nanašajo na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila.

(30) Vse pogodbe se nanašajo na zdravila, kar pomeni, da so neposredno povezane z dejavnostjo organa, ki jo ZLD-1 opredeljuje kot »izdajanje zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini na recept in brez recepta« (1. alineja prvega odstavka 6. člena ZLD-1). Iz navedenega izhaja, da se vse obravnavane pogodbe nanašajo na izvajanje dejavnosti, ki sodijo v obseg javne službe, kot ga določa ZLD-1 v 6. členu. Po pregledu in preučiti vsebine obravnavanih pogodb je IP ugotovil, da te v nobeni točki ne ločujejo med javno službo in tržno dejavnostjo. Popusti se obračunavajo glede na vrednost računa in v isti procenti višini, zato razkritje tega podatka, ki se nanaša na zdravila in na podatek, ki se nanaša na ostalo blago ni mogoče ločiti. Prav tako bonusi na obseg nabave, ki se nanašajo tako na zdravila na recept kot brez recepta in na ostalo blago. Vse navedeno kaže, da so vse informacije, ki so predmet tega pritožbenega postopka, neposredno povezane z izvajanjem javne službe in posledično predstavljajo absolutno javne informacije na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(31) IP je v nadaljevanju ugotavljal še, ali je organ uspel kako drugače izkazati, da se del pogodbenih določb vendarle nanaša na drugo dejavnost, in da zaradi te dejavnosti niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in da je bilo s prihodki iz te (druge) dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti.

(32) Na poziv IP je organ odgovoril z dopisom št. 84/2026 z dne 26. 6. 2026 in z dopisom št. 102/2026 z dne 14. 9. 2026, v katerih se je na splošno skliceval na pravne podlage, ki se nanašajo na javno službo in tržno dejavnost, ki ju opravlja, ter med drugim priložil tabelo s podatki »Izkaz prihodkov in odhodkov po vrstah dejavnosti od 1. 1. do 31. 12. 2025 za organ na javno službo in trg«. Glede tega ali se prihodki in odhodki po pogodbah, ki so predmet zahteve prosilca, dejansko evidentirajo ločeno glede na vir financiranja (ločeno za javno službo in ločeno za tržno dejavnost), kot to določa Pravilnik o računovodstvu, je organ, odgovoril:

- Organ upošteva Pravilnik o računovodstvu in v skladu z njim evidentira poslovne dogodke.

- Organ že ob nabavi blaga evidentira na kontih evidentira ločeno na javno službo in trg.

- Realizacijo nabavne vrednosti in prihodke od prodaje blaga organ ločuje skladno z Navodilom v zvezi z razmejitvijo dejavnosti javnih zdravstvenih in lekarniških zavodov na javno službo in tržno dejavnost (št. 0140-114/2022/3) pristojnega Ministrstva za zdravje, prav tako dosledno organ upošteva vse ustrezne zakonske akte.

- Dobropis za popust zaradi predčasnega plačila organ za krajši rok knjiži kot prihodek tržne dejavnosti. IP ugotavlja, da je na dokumentu obračun popusta za predčasno plačilo, skupaj s specifikacijo računov razvidno, da se ta ne obračuna ločeno glede na dejavnost javne službe in tržno dejavnost, ampak le v deležu računa. Organ pa je tudi pojasnil, da se knjižni na konto prihodka tržne dejavnosti, čeprav se nanaša tudi na javno službo.

(33) Pri dokazovanju, da so izpolnjene predpisane zahteve za izvajanje tržne dejavnosti, ne zadošča zgolj sklicevanje na dejstva, ampak je treba konkretno ugotoviti, ali je bilo ovirano izvajanje javne službe in ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov. Če ta pogoj ni izpolnjen, ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti v pravnem smislu, katere obstoj zatrjujejo organ in stranski udeleženci in na podlagi katere bi bilo določene podatke mogoče šteti kot izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Glede obravnavanih dodatkov k pogodbam je IP že iz sami pogodb ugotovil, da se določbe o ugodnostih in bonusih nanašajo tako na javne službe kot tudi na tržno dejavnost in so tako prepletene oziroma določene, da brez razkritja določb, ki se nanašajo na tržno dejavnost, ni mogoče zagotoviti transparentnosti določb, ki zadevajo javno službo. Ker prejete dobropise za predčasno plačilo organ evidentira na enotni konto tržne dejavnosti, organu ni uspelo konkretno izkazati, da je zagotovljeno povračilo stroškov, niti, da je zagotovil, da zaradi izvajanja tržne dejavnosti ni bilo kako drugače ovirano izvajanje javne službe. To pa pomeni, da se vse obravnavane pogodbe v celoti nanašajo tudi na izvajanje javne službe. Takšno stališče izhaja iz sodbe št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 8), v kateri je Upravno sodišče RS navedlo še, da bi drugačno stališče »pomenilo, da lahko za izvajanje javne službe ustanovljen in zato z javnimi sredstvi financiran organ zavrača posredovanje informacij o dejavnosti, ki jo opravlja, s pavšalnim sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost, ne da bi bilo dejansko izkazano, da se ta dejavnost opravlja brez škode za izvajanje javne službe in po tržnih principih; prosilec pa tega ne bi mogel preveriti, ker bi se mu prav iz tega razloga odrekel dostop do s tem povezanih informacij.«

(34) Ker organ v zvezi z obravnavanimi pogodbami ne evidentira vseh podatkov, ki izvirajo iz njegovih dejavnosti, na način, ki bi izkazoval, ali je bila javna služba, na katero se nanašajo obravnavane pogodbe, v kateremkoli delu ovirana ali ne, organ svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, zato IP ni mogel ugotoviti, ali je bila tržna dejavnost organa, ki jo izvaja na podlagi obravnavanih pogodb, izvedena na način, da njegova javna služba, ki jo prav tako izvaja na podlagi obravnavanih pogodb, ni bila ovirana. V takšnem primeru je mutatis mutandis treba upoštevati stališče, ki ga je že večkrat zavzelo Upravno sodišče RS (npr. glede opredelitve tržne dejavnosti v sodbi št. II U 412/2016-13 z dne 21. 6. 2017 ter v sodbi in sklepu št. I U 1029/2012 z dne 9. 10. 2013, glede izjeme notranjega delovanja v sodbi št. I U 1837/2014, z dne 11. 2. 2016), in iz katerega izhaja, da navedbam organa v primeru, ko organ ne izpolni svojega dokaznega bremena, ni mogoče slediti. Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da je IP v svojem prizadevanju ugotoviti resnično dejansko stanje organu večkrat dal možnost, da svoje trditve podkrepi z dokazi, je IP zaključil, da organu ni uspelo izkazati, da izvajanje javne službe zaradi izvajanja druge dejavnosti, vezano na obravnavane pogodbe, v ničemer ni bilo ovirano. Iz vsega navedenega izhaja, da so podatki iz obravnavanih dodatkov, glede katerih organ in stranski udeleženci zatrjujejo obstoj poslovne skrivnosti, v celoti povezani z opravljanjem javne funkcije in zato absolutno javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(35) IP se opredeljuje še glede sklicevanja organa na sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 in pojasnjuje, da ne drži, da naj bi sodišče v tem sklepu poudarilo, da »je poslovna skrivnost lahko varovana tudi v primeru, ko gre za pogodbe subjektov javnega sektorja, če vsebuje tržno občutljive informacije, katerih razkritje bi lahko škodovalo konkurenčnemu položaju«. Predmet revizije je bilo namreč vprašanje, ali zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in ne vprašanje, ali zahtevane informacije predstavljajo poslovno skrivnost. Dejansko je Vrhovno sodišče v navedenem sklepu (v 12. točki obrazložitve) zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo (enako izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 (stran 4)). Iz sodne prakse torej izhaja nujnost konkretne povezave med zahtevanimi informacijami in opravljanjem javnih nalog in pooblastil. Sklep Vrhovnega sodišča, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, torej z ničemer ne potrjuje argumenta, da informacije, do katerih je organ zavrnil dostop, predstavljajo poslovno skrivnost, ampak ravno obratno, ta sklep dodatno pritrjuje stališču IP, kot je pojasnjeno v prejšnjih odstavkih te obrazložitve.

Podatki o porabi javnih sredstev

(36) ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je pa ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.[7] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.[8] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.« Iz sodne prakse torej izhaja, da pojem »poraba« javnih sredstev v ZDIJZ ni »terminus technicus«, ki bi ga zakonodajalec vnaprej opredelil v uvodnih določbah ZDIJZ, in da tudi sistematična metoda razlage ZDIJZ ne kaže na to, da bi zakonodajalec imel namen transparentnost delovanja javno-pravnih subjektov vezati zgolj na določena dejanja porabe premoženja, kot ene ali več specifičnih in ožjih oblik lastninskih upravičenj, kot so ius utendi, ius abutendi, ius fruendi ali ius disponendi. Zato je z vidika sistematične metode razlage pomembno, da si morajo po določilu drugega odstavka 2. člena ZDIJZ organi za uresničitev namena tega zakona prizadevati, da dosežejo »čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju«. Smiselno enako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1845/2019-19 z dne 17. 5. 2024, v kateri je sodišče med drugim zavzelo stališče, da je treba upoštevati absolutno javnost podatkov, če gre za porabo javnih sredstev, in pojem porabe javnih sredstev razlagati široko (55., 56. in 57. točka obrazložitve).

(37) Podatki, do katerih je organ na podlagi izpodbijane odločbe zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, so podatki o prodajnih pogojih za blago, nabavljeno pri posameznem stranskem udeležencu (npr. letni plan nabave blaga, dogovorjene finančne ugodnosti (bonusi, popusti, …)), pravice v primeru zamude s plačili, plačilni roki za dobavljeno blago in s tem povezani popusti. Kot že rečeno, podatkov o porabi javnih sredstev ne predstavljajo le odhodki organa, ampak tudi podatki, ki predstavljajo njegove dohodke, ter tudi podatki, ki lahko vplivajo na njegove dohodke in razpolaganje s sredstvi pri opravljanju javne službe. IP ugotavlja, da pogodbene določbe, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, nedvomno vplivajo na razpolaganje z javnimi sredstvi, ki je povezano tudi z opravljanjem javne službe, saj so, kot je bilo podrobneje pojasnjeno že zgoraj, neposredno povezani z izvajanjem te dejavnosti. Tako se, denimo, del obravnavanih podatkov nanaša na kasneje dobljene popuste organa, ki zmanjšujejo poslovne odhodke organa. Dejansko gre za nagrade, ki so odvisne od realiziranega letnega obsega nabav pri posameznem dobavitelju, oziroma proizvajalcu in so priznane ob koncu poslovnega leta (oziroma dogovorjenega obdobja) in v obliki popustov za predčasna plačila, ki so organu priznani le ob izpolnjevanju določenih pogodbenih pogojev.[9] Popusti oziroma bonusi, ki jih organ pridobi na podlagi obravnavanih pogodb, niso njegovi prihodki, čeprav jih v računovodskih evidencah začasno tako beleži, ampak gre dejansko za znižanje odhodkov[10] in imajo finančni učinek na poslovanje organa v zvezi z javnimi sredstvi, ker se nanašajo na nabave, ki jih organ izvaja v okviru javne službe. Pri tem gre za vprašanje preglednosti in transparentnosti financiranja javne službe ter za vprašanje, ali takšen način financiranja (ko se del plačane cene zdravila s strani ZZZS ali pacienta nato »vrne« javnemu zavodu v obliki bonusa in popusta) dejansko pomeni, da je plačana cena (v breme ZZZS ali pacienta«) višja.

(38) Kot izhaja iz Revizijskega poročila Računskega sodišča RS iz leta 2016, z naslovom Zbirno poročilo Nabava zdravil v lekarnah (št. 322-4/2016/3 Ljubljana, 23. decembra 2016), katerega namen je bil preveriti pravilnost poslovanja v delu, ki se nanaša na nabavo zdravil in zaračunavanje zdravil ZZZS je Računsko sodišče že v letu 2016 ocenilo, da bi celoten prihranek ZZZS na področju lekarniške dejavnosti na letni ravni lahko znašal 2.850.000 evrov. Ob ugotovljenem stanju na področju nabave zdravil v lekarnah ter obstoječi ureditvi v splošnem dogovoru pa se namesto manjših stroškov ZZZS za zdravila zmanjšanje odhodkov iz različnih popustov odraža v poslovnem izidu lekarn. Računsko sodišče je menilo, da namen pravila, da lekarne ZZZS zdravila, izdana na recept, zaračunavajo po nabavni ceni, oblikovani v skladu s predpisi ter določeni na podlagi ustrezne knjigovodske listine dobavitelja oziroma največ do najvišje priznane vrednosti, ni v tem, da lekarne na podlagi kasneje dobljenih popustov ustvarjajo presežke prihodkov nad odhodki, temveč, da lekarne ZZZS zaračunajo zdravila po ceni, ki predstavlja dejanski strošek lekarne. Iz Letnega poročila organa za leto 2025 (stran 85-86) izhaja, da je bilo občinam ustanoviteljicam izplačanih 13.524.645 EUR presežka prihodkov nad odhodki, in sicer 1.163.829 EUR le občini Maribor pred letom 2013, za zobozdravstvene ambulante in lutkovno gledališče, 12.029.416 EUR v letih od 2014-2024, v letu 2025 pa 331.400 EUR (izplačilo presežka leta 2024)[11].

(39) Gre za podatke, ki so tako nedvomno povezani s porabo javnih sredstev. Iz navedenega izhaja, da navedba organa, da »dobropisi, rabati in drugi komercialni pogoji predstavljajo prihodek iz opravljanja dejavnosti in ne neposredno porabe javnih sredstev«, ne zdrži resne pravne presoje. Vsi navedeni podatki namreč omogočajo preverbo, ali organ pri sklepanju pogodb z veletrgovci upošteva učinkovito in gospodarno rabo javnih sredstev (ali upošteva zlasti stroškovna merila, ugodnosti za obseg dobave, …), k čemur ga zavezuje četrti odstavek 14.a člena ZLD-1 (kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve), zato so vsi obravnavani podatki nedvomno neposredno povezani s porabo javnih sredstev.

(40) Konkreten primer je specifičen, ker gre za javni lekarniški zavod, ki ga je ustanovila občina na podlagi Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91; s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ) in ZLD-1, pri čemer je razpolaganje s premoženjem občine in organa, s katerim upravlja organ, zakonsko regulirano oz. omejeno (npr. 38. člen ZLD-1 in 20.-30. člen Odloka o ustanovitvi organa). Gre za ureditev, ki temelji na medsebojni povezanosti vseh sredstev javnega lekarniškega zavoda, ki je smiselno podobna ureditvi pri visokošolskih zavodih, na katero je opozorilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, v kateri je napotilo na argumentacijo v odločbi Ustavnega sodišča RS št. U-I-272/97, z dne 23. 11. 2000. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče RS pojasnilo, da je po prvem odstavku 48. člena ZZ »prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti (smiselno enako določbo vsebuje tudi 38. člen ZLD-1, op. IP); glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.« Iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča RS izhaja, da ZZ nobenih virov sredstev ne odvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda in nadalje, da so javni zavodi ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ), sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, pa so brez dvoma del javne porabe. Celovito, vendar ločeno obravnavanje različnih dejavnosti javnega zavoda in s tem tudi njihovih prihodkov in odhodkov, je treba z vidika nadzora in revidiranja zakonite, namenske, gospodarne in učinkovite rabe sredstev javnih financ (v ožjem pogledu), saj lahko npr. določeni javni zavod negospodarno porablja proračunska sredstva v razmerju do izvajanja svoje druge (tržne) dejavnosti. Iz vsega navedenega in upoštevaje, da organ v obravnavanem primeru opravlja lekarniško dejavnost, predmet pritožbe pa so podatki iz pogodb z veletrgovci, glede katerih je že zakonodajalec prepoznal večji javni interes za nadzor nad sklepanjem in izvajanjem (več o tem se nahaja v nadaljevanju te obrazložitve), IP zaključuje, da je posledica opisane medsebojne povezanosti vseh virov sredstev razlog za to, da je glede obravnavanih Dodatkov treba zavzeti stališče, da so v celoti povezani s porabo javnih sredstev.

(41) V zvezi s transparentnostjo podatkov iz Dodatkov h Krovnim pogodbam, ki jih organ sklene z veletrgovci, IP še poudarja, da javni lekarniški zavodi od 1. 1. 2025 zagotavljajo zaloge zdravil od veletrgovcev na način, kot ga določa 14.a člen ZLD-1, ta pa ureja odstop od splošnih pravil o javnem naročanju in jih ureja s specialnimi določbami (ta sistemska rešitev sledi Zakonu o nujnih ukrepih za zagotavljanje nemotene nabave zdravil za leti 2023 in 2024 (Uradni list RS, št. 82/23)) in temelji na tem, da se je zaradi strogih formalnih in postopkovnih zahtev, ki jih določa ZJN-3, način zagotavljanja zdravil javnih lekarniških zavodov preko postopkov javnega naročanja izkazal kot neživljenjski.[12] Določbe 14.a člena ZLD-1, iz katerih sicer izhaja, da zaradi specifične narave naročenega blaga (ker morajo biti zdravila hitro na razpolago), organa res ne zavezujejo določbe ZJN-3 glede izvedbe javnega naročila, kljub temu pa je še vedno zavezan ravnati na pregleden način (drugi odstavek 14.a člena ZLD) in upoštevati učinkovito in gospodarno rabo javnih sredstev, pri čemer upošteva zlasti stroškovna merila, ugodnosti za obseg dobave, število dobav na dan, čas izrednih dobav, sortiranost, dobavo zdravila s posebnim režimom shranjevanja in distribucije ter ekološko naravnanost veletrgovcev (četrti odstavek 14.a člena ZLD). Zakonodajalec torej ni odstopil od temeljnih načel ZJN-3 (3. – 8. člen ZJN-3, med katerimi je tudi transparentnost), temveč je z namenom zasledovanja kakovostne, učinkovite in pravočasne preskrbe pacienta z zdravili prilagodil le način sklepanja pogodb z veletrgovci. Da gre pri tovrstnih pogodbah za razpolaganje z javnimi sredstvi, pa je jasno navedel tudi zakonodajalec, ki je v obrazložitvi k 2. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti navedel, da je dolžnost javnega lekarniškega zavoda, da pridobiva zaloge zdravil od veletrgovcev na način, da zasleduje vidik kakovostne, učinkovite in pravočasne preskrbe pacienta z zdravili, ob istočasnem upoštevanju učinkovite in gospodarne rabe javnih sredstev.

(42.) Ob vsem navedenem IP poudarja še, da se morajo poslovni subjekti zasebnega prava zavedati, da so pri sklepanju pogodb z osebami javnega prava omejeni. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018.

(43.) IP se je seznanil z vsemi vlogami stranskih udeležencev in ugotovil, da niso podali nobenih argumentov, da obravnavane informacije, glede katerih zatrjujejo obstoj poslovne skrivnosti, ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev, s katerimi bi upoštevali novejšo sodno prakso in prakso IP ter zakonsko zavezanost organa k transparentnemu delovanju v najširšem smislu.

(44.) IP je v tej točki navedene zakonske določbe apliciral na dejstva, ugotovljena v konkretnem primeru, in v skladu z zgoraj navedenim širokim pojmovanjem porabe javnih sredstev zaključil, da so v konkretnem primeru vsi viri sredstev medsebojno povezani, zaradi česar vsi podatki, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in s tem absolutno javne informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(45.) V zvezi z navedbami stranskega udeleženca glede prodajnih pogojev kot strateško tržnih informacij v smislu 5. člena ZPOmK-2, IP navaja, da se v obravnavanem primeru presoja obstoj poslovne skrivnosti po ZPosS, saj ne gre za odločanje o dostopu do dokumentov Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence (37. člen ZPOmK-2). Za obravnavani primer pa tudi niso relevantne navedbe stranskega udeleženca glede posameznih določb Smernic. Smernice so namreč oblikovane za pomoč podjetjem pri ugotavljanju, na podlagi posameznega primera, ali so njihovi sporazumi o sodelovanju združljivi s pravili konkurence in zagotavljajo okvir za ocenjevanje na podlagi člena 101 (1) in (3) Pogodbe o delovanju Evropske unije.

(46.) IP meni, da niso utemeljene navedbe, s katerimi stranski udeleženci zatrjujejo, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo izkrivljanje konkurence na trgu, ki bi rezultiralo v višjih cenah, ki bi imela za posledico manjšo dostopnost zdravil slovenskim bolnikom in s tem negativne posledice za javno zdravje. Večja preglednost poslovanja organa z veletrgovci bi namreč omogočila ravno nasprotne učinke, saj bi ti podatki omogočili konkurentom, da prilagodijo svoje delovanje na trgu in uporabijo te podatke pri pogajanjih, kar bi rezultiralo v nižjih cenah zdravil in s tem večji dostopnosti zdravil slovenskim bolnikom, kar bi imelo pozitivne učinke na javno zdravje, ki je nedvomno v javnem interesu.

Prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij

(47.) Kot je pojasnjeno že zgoraj, je že zakonodajalec opravil test interesa javnosti z vidika sorazmernosti med ustavno pravico svobodne gospodarske pobude gospodarskih družb na eni strani in na drugi strani ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave in z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ odločil, da podatki o porabi javnih sredstev in izvajanju javne službe v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja in se zato glede teh podatkov ni mogoče sklicevati na varstvo poslovne skrivnosti. Glede na ugotovitve IP v predhodnih odstavkih te obrazložitve izvedba testa interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) zato ni potrebna.

(48.) IP pa na tem mestu kljub temu dodatno utemeljuje obstoj prevladujočega interesa javnosti za razkritje obravnavanih informacij še s tem, da primarna naloga lekarn kot javnih zavodov ni ustvarjanje dobička in da ustvarjanje dobička nikakor ne sme vplivati na primarno dejavnost lekarne kot javnega zavoda. Kot izhaja iz 2. člena ZLD-1, je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, ter tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Nadalje ZLD-1 v 3. členu določa, da mora nosilec lekarniške dejavnosti v okviru svoje pristojnosti zagotavljati smiselno uporabo zdravil pri zdravljenju in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, preprečiti nepravilno uporabo zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter prepreči škodo ali zdravstvene težave pacienta, ki bi lahko nastale kot posledica napačnega zdravljenja ali nepravilne uporabe zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, pri tem pa ravna tako, da ohranja nepristranskost in strokovno neodvisnost pri izvajanju lekarniške dejavnosti, varuje ugled svojega poklica in lekarniške dejavnosti. Slednja določba pa v četrtem odstavku določa tudi, da je nosilec lekarniške dejavnosti pri sprejemanju strokovnih odločitev neodvisen, pri svojem delu pa ravna po najnovejših spoznanjih znanosti in stroke ter varuje javno zdravje in zdravje posameznega pacienta ter pri svojem delu upošteva Kodeks lekarniške deontologije. Glede na navedeno bi bile obravnavane informacije (npr. informacije o dogovorjenih ugodnostih) javne tudi na podlagi testa prevladujočega interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, saj gre v obravnavanem primeru za informacije, ki se nanašajo na javni zavod, katerega delovanje mora biti usmerjeno k varovanju javnega zdravja in zdravja posameznika, in ne bi smelo biti pod nobenim morebitnim vplivom ustvarjanja dobička. Ker pa so dogovori o ugodnostih dejansko odstotki popustov (četrti odstavek 14.a člena ZLD-1), škoda, za katero je bilo v tem postopku ugotovljeno, da bi stranskim udeležencem lahko nastala pa bi vplivalo (le) na njihov dobiček, je še toliko bolj v interesu javnosti, da ima pravico do nadzora nad tovrstnimi dogovori javnih lekarniških zavodov, ki potencialno lahko vplivajo na odločitve pri prodaji zdravil, še posebej v primeru pogodb z veletrgovci, kjer niso izvedeni postopki javnega naročanja po ZJN-3. Vseh teh podatkov, ki so predmet tega pritožbenega postopka, ni mogoče pridobiti niti iz letnega poročila o poslovanju organa (tretji odstavek 14.a člena ZLD-1) niti iz evidence o zagotavljanju zalog zdravil (peti odstavek 14.a člena ZLD-1) niti iz podatkov v aplikaciji ERAR, zato javno dostopne informacije o poslovanju organa z veletrgovci, ne zadostijo zahtevam po transparentnosti, ki jih v zvezi s podatki, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, terja že pojasnjen in prevladujoč javni interes.

(49.) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena. IP je pritožbi ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP.

(50.) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Manja Resman, univ. dipl. prav.,

svetovalka Informacijskega pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke

[1] V zvezi s tržno vrednostjo je predlagatelj zakona v predlogu zakona zapisal: »Strokovno znanje, izkušnje ali informacije morajo imeti dejansko ali potencialno tržno vrednost. Šteje se, da imajo tako strokovno znanje in izkušnje ali informacije tržno vrednost takrat, kadar je verjetno, da bi njihova nedovoljena pridobitev, uporaba ali razkritje škodovalo interesom osebe, ki ima nad njimi zakonit nadzor (škodovala znanstvenemu ali tehničnemu potencialu te osebe, njenim poslovnim ali finančnim interesom, strateškim pozicijam ali konkurenčni sposobnosti)[1]«. V zakonu torej pojem tržne vrednosti ni definiran, predlagatelj zakona pa je v komentarju k predlogu drugega člena dokazno oceno zahtevanega pogoja usmeril v izkazovanje »škode«, ki je logično na strani tistega, ki poslovno skrivnost zatrjuje.

[2] Npr. revizija Računskega sodišča Republike Slovenije: https://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/Datoteke /Revizije/ 2021/Nabava-zdravil-lekarne/Sevnica/LekSevnica_PP20_RevizijskoP.pdf.

[3] Tako Magistrsko delo Univerze v Ljubljani, Fakultete za farmacijo, avtorica Neža Šavs z naslovom Primerjava deleža veletrgovske marže v ceni zdravil v Sloveniji in izbranih evropskih državah, 2026, stran 15.

[4] Stranski udeleženec ........ je v svoji vlogi pojasnil, da je maloprodajna cena zdravil sestavljena iz 83 % cene proizvajalca, 9 % DDV, 5 % gre lekarnam, 3 % znaša veletrgovska marža, dokumenti pa pojasnjujejo kolikšen delež marže veletrgovec odstopi lekarnam.

[5] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016.

[6] Odlok o uskladitvi ustanovitvenega akta Javnega zavoda Lekarna Ljubljana (Uradni list RS št. 70-3457/2018) v 4. členu določa, da je temeljna dejavnost organa lekarniška dejavnost, ki se izvaja kot javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.

[7] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.

[8] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[9] Npr. revizija Računskega sodišča Republike Slovenije: https://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/Datoteke/Revizije/2021/Nabava-zdravil-lekarne/Sevnica/LekSevnica_PP20_RevizijskoP.pdf

[10] Tako tudi Slovenski računovodski standardi SRS 4.28, ki določa, da kasneje dobljeni popusti zmanjšujejo poslovne odhodke.

[11] Več o tem v prispevku z naslovom »Kako je mogoče, da javnim lekarnam ni treba izvajati razpisov pri nakup zdravil?« Dostopen na: https://info360.si/zdravstvo/ kako-je-mogoce-da-javnim-lekarnam-ni-treba-izvajati-razpisov-pri-nakupu-zdravil/.

[12] Obrazložitev k 2. členu predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1D), objavljen na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/84856894af4f460d7ed67fe9287c45c64d1d29e3640c1b08149b9706d3aa7ae8