prosilec - Lekarna Ljubljana

Številka: 090-116/2026/8

Datum: 16. 7. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 3. 2026, zoper odločbo Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, Komenskega ulica 11, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 1160-2026 z dne 5. 3. 2026, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 15. 3. 2026 se ugodi in se odločba Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, št. 1160-2026 z dne 5. 3. 2026, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati:

-                                                                  Pogodbo o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., na način, da mu posreduje še:

•  drugi odstavek 6. člena pogodbe na strani 2 in 3 v celoti;
•  tretji odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 v celoti;
•  peti odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 v celoti;
•  znesek % v šestem odstavku 6. člena pogodbe na strani 3;
•  sedmi odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 v celoti;
•  šesti odstavek 10. člena pogodbe na strani 4 v celoti;
•  deveti odstavek 10. člena pogodbe na strani 5 v celoti;
•  dogovorjena roka v četrtem in petem odstavku 13. člena pogodbe na strani 5 in 6;
•  dogovorjeni rok v prvem odstavku 15. člena pogodbe na strani 6;
•  dogovorjene roke v drugem, tretjem in četrtem odstavku 17. člena pogodbe na strani 7;

-                   Aneks št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., na način, da mu posreduje še:

•  2. člen pogodbe na strani 1 v celoti;
•  4. člen pogodbe na strani 2 v celoti.

-                   Aneks št. 16. k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 24. 1. 2025, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., na način, da mu posreduje še:

• 2. člen pogodbe na strani 1 v celoti;
•  4. člen pogodbe na strani 2 v celoti.

2.          V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1)            Prosilec je dne 2. 9. 2025 na organ naslovil zahtevo, da mu na elektronski naslov posreduje kopije vseh pogodb, ki jih je organ sklenil s podjetjem LL Grosist d.o.o., Komenskega ulica 11, 1000 Ljubljana. 

(2)            Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil z odločbo št. 1160-2026 z dne 5. 3. 2026. V 2. točki izreka, ki je predmet obravnavane pritožbe, je organ zahtevo delno zavrnil v delu, ki se nanaša na Pogodbo o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., z namenom varovanja poslovne skrivnosti in osebnih podatkov je prekril podatke v obsegu kot sledi:

•           prekrije se drugi odstavek 6. člena pogodbe na strani 2 in 3 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor

•           prekrije se tretji odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost – akcijski dogovor

•           prekrije se peti odstavek 6. člena pogodbe na strani 3- poslovna skrivnost-poslovni dogovor

•           prekrije se % v šestem odstavku 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - določeni procent artikla

•           prekrije se sedmi odstavek 6. člena pogodbe na strani 3-poslovna skrivnost-akcijski dogovor

•           prekrije se šesti odstavek 10. člena pogodbe na strani 4 - poslovna skrivnost - poslovni dogovor

•           prekrije se deveti odstavek 10. člena pogodbe na strani 5 - poslovna skrivnost -poslovni dogovor

•           v 13. členu na strani 5 In 6 se prekrijejo roki - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki

•           v 15. členu na strani 6 se prekrije rok - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki

•           v 17. členu na strani 7 se prekrijejo roki - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki

•           anonimiziran 22. člen pogodbe na strani 8 - osebni podatki - podatki o skrbnikih pogodb - ime in priimek

•           Aneks št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d. o. o., Komenskega ulica 11,1000 Ljubljana:

•           prekrije se 2. člen pogodbe - poslovna skrivnost-pogodbena vrednost, bonus

•           prekrije se 4. člen pogodbe - poslovna skrivnost-akcijski pogoji

•          Aneks št. 16 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d. o. o.. Komenskega ulica 11,1000 Ljubljana:

•          prekrije se 2. člen pogodbe - poslovna skrivnost - pogodbena vrednost, bonus

•          prekrije se 4. člen pogodbe - poslovna skrivnost - akcijski pogoji.

(3)            V obrazložitvi se je organ skliceval na varstvo osebnih podatkov in poslovno skrivnost. Ob tem je navedel, da ima sprejet Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti z dne 1. 1. 2012, na podlagi katerega vsi komercialni podatki (cene, rabati in druge komercialne okoliščine) predstavljajo poslovno skrivnost. Organ je dodal, da so za vsako dejavnost cene ključni element, ki bistveno opredeljuje način delovanja posamezne organizacije. Zasebni sektor predstavlja močno konkurenco na lekarniškem trgu, zaradi česar bi bil prosilec z dostopom do zahtevanih informacij v privilegiranem položaju, kar je v neposrednem nasprotju z javnim interesom. Organ je kot dodatni argument izpostavil, da je prosilec konkurent, ki bi te podatke lahko uporabil v svojo korist in pri pogajanjih z dobavitelji oz. na druge načine. S podjetji, ki niso zavezanci po ZDIJZ, ima organ sklenjene pogodbe, ki ne vsebujejo podatkov o porabi javnih sredstev, ampak z njimi opredeljujemo ugodnosti v obliki bonusov in popustov. Na podlagi sklenjenih pogodb, ki jih ima organ z veletrgovci z zdravili neposredno ni prišlo in ne bo prišlo do porabe javnih sredstev. S posredovanjem poslovnih skrivnosti bi prišlo do kršitve dolžne skrbnosti skrbnega poslovodje in potencialne sankcije iz tega naslova. Pogodba z družbo LL Grosist d. o. o. kot veletrgovcem z zdravili, ki jo je prosilec zahteval, ureja pogoje poslovanja med organom in družbo, ki niso javno objavljeni, niti niso enostavno dostopni osebam, ki se ukvarja s to vrsto dejavnosti. Zahtevani dokument vsebuje informacije, ki niso splošno znane, ter so dostopne samo omejenemu številu posameznikov. Informacije v tem dokumentu imajo tudi tržno vrednost. Seznanitev nepooblaščenih oseb ter razkritje teh podatkov bi lahko negativno vplivalo na konkurenco, saj bi bila konkurentom omogočena pridobitev nepoštene prednosti. Dobropisi, rabati in drugi komercialni pogoji predstavljajo prihodek iz opravljanja dejavnosti in ne neposredno porabe javnih sredstev. Gre za sredstva, ustvarjena na trgu, kjer zavod nastopa kot konkurenčen gospodarski subjekt. Zato te informacije ne sodijo med tiste, ki bi jih bilo mogoče enačiti z javnimi izdatki, za katere velja strožja stopnja transparentnosti. Organ se je skliceval tudi na sodbo Vrhovnega sodišča RS (npr. X Ips 96/2011), na podlagi katere ima lahko poslovno skrivnost tudi subjekt javnega sektorja, če te vsebujejo tržno občutljive informacije, katerih razkritje bi lahko škodovalo konkurenčnemu položaju. Organ trdi, da bi posredovanje poslovne skrivnosti znatno ošibilo položaj javnega zavoda oz. dalo poslovne vzvode v roke zasebnega sektorja, oslabil bi se njegov pogajalski položaj pri dobaviteljih in povečala nevarnost, da konkurenti izkoristijo te informacije v svojo korist. Javnost pa s takšnim razkritjem ne bi pridobila nikakršne pomembnejše dodane vrednosti, zato javni interes ni podan. Prosilec namreč ni izkazal, zakaj bi razkritje pogodbenih pogojev pripomoglo k širši razpravi o porabi javnih sredstev ali k izboljšanju odgovornosti zavoda do javnosti. Zgolj radovednost ali interes poslovnega subjekta za pridobitev konkurenčne prednosti ne zadostuje. Nadzor nad organom pa izvajajo pristojne institucije (organi ustanovitelja (MOL), Računsko sodišče, Ministrstvo za zdravje in interne revizije).

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(4)            Dne 15. 3. 2026 je prosilec vložil pritožbo zoper zgoraj navedeno odločbo št. 1160-2026 z dne 5. 3. 2026, v kateri je navedel, da izpodbija izključno zavrnilni del odločbe v delu, v katerem je organ zaradi poslovne skrivnosti prekril pogodbene določbe v Pogodbi o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022 ter v Aneksu št. 15 z dne 16. 1. 2024 in Aneksu št. 16 z dne 24. 1. 2025. Prosilec izrecno ne izpodbija anonimizacije osebnih podatkov fizičnih oseb. Zlasti pa izpodbija prekritje naslednjih podatkov:

-        drugi, tretji, peti, šesti in sedmi odstavek 6. člena pogodbe z dne 17. 7. 2022,

-        šesti in deveti odstavek 10. člena te pogodbe,

-        roki v 13., 15. in 17. členu te pogodbe,

-        2.        in 4. člen Aneksa št. 15,

-        3.        in 4. člen Aneksa št. 16.

Prosilec je navedel, da je odločitev organa pavšalna in neobrazložena, saj ni izkazal, da prekrite informacije izpolnjujejo vse pogoje iz 2. člena ZPosS. Prav tako prosilec navaja, da organ ni pojasnil, kdo je sploh imetnik poslovne skrivnosti pri posameznem podatku in s katerimi konkretnimi ukrepi naj bi bila ta skrivnost varovana. Prosilec je poudaril, da zgolj sklicevanje na pravilnik, ne zadošča za obstoj poslovne skrivnosti. Ob tem se ne strinja s stališčem organa, da so bonusi, dobropisi, rabati in drugi komercialni pogoji le prihodek iz opravljanja dejavnosti in zato niso povezani s porabo javnih sredstev. Takšna razlaga je po mnenju prosilca preozka. Pri nabavi zdravil in drugega blaga za javni lekarniški zavod so bonusi, popusti, akcijski pogoji, odstotki in roki del enotnega ekonomskega dogovora, ki neposredno določa efektivno nabavno ceno in s tem dejanski finančni učinek pogodbe za organ. Ni pomembno, ali se ekonomska ugodnost v obračunskem smislu pokaže kot neposredno znižanje računa, kot dobropis ali kot drug naknadni obračunski mehanizem. V vsakem primeru gre za element pogodbenega razmerja, ki vpliva na to, koliko javni zavod dejansko porabi za nabavo blaga. Dobropis ni ekonomsko ločen od porabe, ampak je le eden izmed načinov oblikovanja končne cene in končnega denarnega učinka pogodbe. Enako velja za pogodbene roke, če vplivajo na plačilne oziroma izpolnitvene pogoje. Tudi ti pogoji imajo ekonomski učinek in jih ni mogoče brez vsebinske presoje prekriti zgolj z oznako »dogovorjeni roki«. Sodna praksa je pojem porabe javnih sredstev že razlagala široko, ne zgolj kot neposreden odliv denarja z računa, temveč kot vsako razpolaganje z javnim premoženjem oziroma kot ekonomsko relevantno oblikovanje pogodbenih učinkov. Zato so podatki o pogodbeni vrednosti, bonusih, popustih, dobropisih, odstotkih in drugih nabavnih ugodnostih praviloma del informacije o porabi javnih sredstev.

To velja še toliko bolj v obravnavani zadevi, ker gre za nabavo zdravil in medicinskih pripomočkov za javni zavod, ki opravlja lekarniško dejavnost v javnem interesu in katerega poslovanje neposredno vpliva na javnofinančne tokove v zdravstvu. Prosilec je še poudaril, da njegov status ali poslovni interes v postopku po ZDIJZ nista relevantna in ju organ ne sme uporabiti kot razlog zavrnitve. Prav tako organ ni izvedel testa interesa javnosti. Prosilec je poudaril, da je javni interes izrazito podan, saj gre za pogodbo javnega zavoda za nabavo zdravil in drugega blaga za nadaljnjo prodajo, pri čemer prekriti podatki o bonusih, akcijskih pogojih, odstotkih in drugih komercialnih učinkih neposredno vplivajo na dejansko nabavno ceno, ekonomske učinke pogodbe in s tem na transparentnost poslovanja javnega zavoda. Javnost lahko zakonitost, gospodarnost in smotrnost takšnega poslovanja učinkovito nadzira le, če ima dostop do teh informacij. Ker organ tega testa ni opravil oziroma ga ni opravil vsebinsko, je nepravilno uporabil 6. člen ZDIJZ.

(5)            Organ je pritožbo, z dopisom št. 1413-2026 z dne 23. 3. 2026, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

Povzetek relevantnih navedb stranskega udeleženca

(6)            Glede na to, da se zahtevane informacije nanašajo na pogodbo, sklenjeno s podjetjem LL Grosist d.o.o., pri čemer iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi ga organ pozval v postopek, ga je IP z dopisom z dne 2. 7. 2026 pozval, da lahko prijavi stransko udeležbo in poda pisno izjavo ter se opredeli do zahtevanih informacij.

(7) Podjetje LL Grosist d.o.o. (dalje stranski udeleženec) je v danem roku priglasil stransko udeležbo in v dopisu z dne 10. 7. 2026 navedel, da se strinja z odločitvijo organa, da je zavrnil dostop do delov, ki predstavljajo njegovo poslovno skrivnost in so kot taki ključnega pomena za njegov konkurenčni položaj na trgu. Poudaril je, da je organ javni zavod, on pa veletrgovec, katerega glavna dejavnost je prodaja farmacevtskih, medicinskih in drugih proizvodov na debelo. Prosilec je njegov konkurent in bi zahtevane informacije uporabil za pridobitev konkurenčne prednosti. Zahtevane informacije imajo zanj pomembno tržno vrednost, ki predstavlja del njegovih poslovnih strategij in poslovnih praks, kar mu omogoča uspešno poslovanje na strogo reguliranem trgu zdravil. Vztraja, da zahtevane informacije ne sodijo med podatke o porabi javnih sredstev. Prihodki organa iz naslova akcijskih dogovorov (torej tudi le potencialni prihodki, odvisni od variabilnih dejavnikov, od realizacije ipd.) ne morejo šteti za porabo javnih sredstev. Dobropis (ugodnost), ki ga izda organu, ima finančni učinek, vendar nima finančnega učinka porabe sredstev. Gre za prihodek organa, med tem ko je namen ZDIJZ, da se zasledujejo sredstva v fazi njihove porabe, ne pridobitve. V tem pa prosilec ni prikrajšan, kar zahteva več, pa ne spada v porabo javnih sredstev. Stranski udeleženec je nadalje izpostavil, da se cena zdravil oblikujejo v okviru strogo reguliranega sistema po Zakonu o zdravilih (v nadaljevanju: ZZdr-2) in podzakonskih predpisih, pri čemer lahko vključujejo tudi pogodbene popuste in rabate, ki niso nujno javni, posledično pa v določenih primerih niso javno dostopne niti končno dogovorjene cene. Posebnosti trga zdravil je zakonodajalec upošteval tudi v ZLD-1, ki posebej ureja način zagotavljanja preskrbe z zdravili in hkrati določa obseg transparentnosti, ki jo morajo  zagotavljati javni lekarniški zavodi (v obravnavanem primeru organ). Ti so dolžni podatke o poslovanju z veletrgovci (v obravnavanem primeru Grosist) vključiti v letno poročilo ter voditi posebno evidenco, ki vsebuje zakonsko določene podatke o nabavi zdravil. Glede na navedeno meni, da je zakonodajalec področje preskrbe z zdravili uredil kot posebno področje, za katero velja poseben režim transparentnosti. Posebna ureditev transparentnosti v ZLD-1 pa predstavlja lex specialis glede vprašanj transparentnosti poslovanja javnih lekarniških zavodov pri preskrbi z zdravili, zato jo je treba upoštevati tudi pri razlagi in uporabi določb ZDIJZ, ki ga je treba uporabljati sistemsko skladno z drugimi zakoni v slovenskem pravnem redu. Stranski udeleženec vztraja, da iz podatkov, ki jih zahteva prosilec, ni razvidna poraba javnega denarja v smislu razpolaganja organa z javnimi sredstvi, temveč bi takšno razkritje, kot že navedeno zgoraj, zgolj razkrilo njegove strateške poslovno občutljive tržne informacije in poslovno strategijo. Takšno razkritje ni sporno zgolj z vidika varovanja njegove poslovne skrivnosti in razkrivanja strateško poslovno občutljivih tržnih informacij, temveč lahko ima tudi širše škodljive posledice za delovanje trga. Ob tem se je skliceval tudi na 5. člen ZPOmK-2.

Pritožba je utemeljena.

(8) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Predmet pritožbe

(9) Prosilec izpodbija 2. točko izreka izpodbijane odločbe, in sicer izključno glede delnega dostopa do:

»Pogodbe o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o.

• prekrije se drugi odstavek 6. člena pogodbe na strani 2 in 3 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
• prekrije se tretji odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost – akcijski dogovor
• prekrije se peti odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost-poslovni dogovor
• prekrije se % v šestem odstavku 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - določeni procent artikla
• prekrije se sedmi odstavek 6. člena pogodbe na strani 3-poslovna skrivnost-akcijski dogovor
• prekrije se šesti odstavek 10. člena pogodbe na strani 4 - poslovna skrivnost - poslovni dogovor
• prekrije se deveti odstavek 10. člena pogodbe na strani 5 - poslovna skrivnost - poslovni dogovor
• v 13. členu na strani 5 in 6 se prekrijejo roki - poslovna skrivnost-dogovorjeni roki
• v 15. členu na strani 6 se prekrije rok - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki
• v 17. členu na strani 7 se prekrijejo roki - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki
• anonimiziran 22. člen pogodbe na strani 8 - osebni podatki - podatki o skrbnikih pogodb - ime in priimek

- Aneksa št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16.1.2024, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o.

• prekrije se 2. člen pogodbe - poslovna skrivnost - pogodbena vrednost, bonus
• prekrije se 4. člen pogodbe-poslovna skrivnost-akcijski pogoji«

•           Aneksa št. 16 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d. o. o..:

•  prekrije se 2. člen pogodbe - poslovna skrivnost - pogodbena vrednost, bonus
•  prekrije se 4. člen pogodbe - poslovna skrivnost - akcijski pogoji.

(10) Iz pritožbenih navedb izhaja, da prosilec vztraja pri dostopu do podatkov, do katerih je organ dostop zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti. Ker je prosilec v pritožbi izrecno navedel, da ne izpodbija anonimizacije osebnih podatkov, navedeno ni sporno, zato IP odločitve organa v tem delu ni presojal. IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ v zahtevanih dokumentih utemeljeno prekril podatke, glede katerih se sklicuje na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in kar zagovarja tudi stranski udeleženec.

2. Izjema varstva poslovne skrivnosti

(11) Kot je navedel že organ, so poslovna skrivnost le tisti podatki, ki zajemajo nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije in kumulativno izpolnjujejo vse tri pogoje po 2. členu ZPosS. Za odločitev v obravnavani zadevi pa je bistvena določba tretjega odstavka 2. člena ZPosS, v skladu s katero se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. Presoja IP se zato v obravnavanem primeru osredotoča na presojo javnosti zahtevanih podatkov z vidika določb ZDIJZ, konkretno 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se ne glede na določbe prvega odstavka dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevani podatki predstavljajo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije in podatke o porabi javnih sredstev.

2.1. Podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije

(12) IP najprej poudarja, da je organ kot javni zavod (pravna oseba javnega prava) in izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ, kar pomeni, da zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Iz navedenega izhaja, da je organ zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ.

(13) Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ opravlja javno službo in kako upravlja sredstva, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje, ki ima lastnosti tržnega, prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanjem dejavnosti javne službe, oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.^[1]

(14) Čeprav v obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ (gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga, informacije se nahajajo v materializirani obliki), pa je v tem pritožbenem postopku smiselno treba upoštevati sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8), iz katerih izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, pa je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu. Upoštevaje okoliščine obravnavane zadeve, je IP ugotovil, da je na smiselno enaka vprašanja treba odgovoriti tudi v primeru, ko se ugotavlja, ali se zahtevane informacije nanašajo na opravljanje javne funkcije. Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati z opravljanjem kakršnihkoli javnopravnih nalog – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014). Podatki, povezani z izvajanjem javne službe, posledično predstavljajo informacijo, ki je skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ vedno javna. Zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali dejavnost, v zvezi s katero je organ sklenil obravnavano pogodbo z aneksi, sodi v njegovo javnopravno sfero ali v tržno dejavnost, ter kakšen je vpliv tržne dejavnosti na izvajanje javne službe v konkretnem primeru.

(15) Glede na ta, da je IP v pritožbeni zadevi št. 090-422/2025 med drugim presojal tudi dostop do navedene pogodbe z aneksom št. 15 (ne pa tudi aneksa št. 16, kar pa ne vpliva na odločitev v konkretni zadevi, saj je tudi navedeni aneks vsebinsko enak aneksu št. 15), se IP v obravnavani zadevi sklicuje na ugotovitveni postopek, ki ga je IP izvedel v zadevi št. 090-422/2025^[2].

(16) IP je najprej ugotavljal, ali je izvajanje nalog oziroma dejavnosti, na katere se nanašajo obravnavane pogodbe, kot izvajanje javne službe urejeno s predpisi javnega prava. Po pregledu zakonodaje in drugih javnopravnih predpisov na področju lekarniške dejavnosti^[3] je IP ugotovil, da je bil organ ustanovljen za izvajanje lekarniške dejavnosti, ki se izvaja kot javna zdravstvena služba, zato je njegovo temeljno poslanstvo izvajanje dejavnosti, ki sodijo v okvir te javne službe.

(17) Obseg javne službe lekarniške dejavnosti je določen v 6. členu Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1) in vključuje:

- izdajanje zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini na recept in brez recepta,

- izdaja živil za posebne zdravstvene namene,

- farmacevtsko obravnavo pacienta,

- dejavnosti farmacevta svetovalca,

- farmacevtsko intervencijo,

- storitve telefarmacije,

- pripravo magistralnih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: magistralna zdravila),

- pripravo izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja,

- izdelovanje galenskih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: galenska zdravila),

- radiofarmacevtsko lekarniško dejavnost,

- preverjanje kakovosti vhodnih snovi za pripravo in izdelavo magistralnih in galenskih zdravil,

- preverjanje kakovosti galenskih zdravil,

- spremljanje podatkov in poročanje o neželenih učinkih ali sumu nanje,

- prevzem neporabljenih oziroma odpadnih zdravil v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadnimi zdravili,

- drugo dejavnost pri izdaji zdravil in drugih izdelkov, ki zagotavlja njihovo pravilno, smiselno in varno uporabo.

(18) Poleg dejavnosti iz 6. člena ZLD-1, lahko organ opravlja še druge dejavnosti, ki so določene v 7. členu ZLD-1. 15. člen ZLD-1 določa, da je izvajanje lekarniške dejavnosti financirano iz javnih in zasebnih sredstev, pri čemer izvajalec lekarniške dejavnosti ločeno izkazuje podatke o finančnem in materialnem poslovanju, kar omogoča spremljanje poslovanja in prikaz izida poslovanja z javnimi sredstvi ločeno od spremljanja poslovanja z zasebnimi sredstvi (16. člen ZLD-1).

(19) IP je ugotovil, da se Pogodba o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila; Aneks št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o. se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila, enako tudi Aneks št. 16 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 24. 1. 2025, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o. To pomeni, da gre za pogodbo z aneksoma, ki se nanaša na zdravila, kar pomeni, da je neposredno povezana z dejavnostjo organa, ki jo ZLD-1 opredeljuje kot »izdajanje zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini na recept in brez recepta« (1. alineja prvega odstavka 6. člena ZLD-1) in se kot taka nanaša na izvajanje dejavnosti, ki sodi v obseg javne službe, kot ga določa ZLD-1 v 6. členu. Po pregledu in preučitvi vsebine obravnavane pogodbe in aneksov je IP ugotovil, da ti v nobeni točki ne ločujejo med javno službo in tržno dejavnostjo, kar kaže, da so vse informacije, ki so predmet tega pritožbenega postopka, neposredno povezane z izvajanjem javne službe in posledično predstavljajo absolutno javne informacije na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(20) Glede vprašanja, ali je organ uspel kako drugače izkazati, da se del pogodbenih določb vendarle nanaša na drugo dejavnost, in da zaradi te dejavnosti niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in da je bilo s prihodki iz te (druge) dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti, se IP sklicuje na pojasnilo organa v zadevi IP št. 090-422/2025, in sicer na dopis št. 1150-2025 z dne 29. 9. 2025, v katerem se je organ na splošno skliceval na pravne podlage, ki se nanašajo na javno službo in tržno dejavnost, ki ju opravlja, ter priložil tabelo s podatki »Delitev izkaza poslovnega izida JZ Lekarna Ljubljana na javno službo in trg za leto 2024«. Ker iz navedenega odgovora ni bilo razvidno, ali se prihodki in odhodki po pogodbah, ki so predmet zahteve prosilca (med katerimi je bila tudi pogodba z aneksom, ki je predmet presoje v tem postopku), dejansko evidentirajo ločeno glede na vir financiranja (ločeno za javno službo in ločeno za tržno dejavnost), kot to določajo členi 75. do 78. Pravilnika o računovodstvu Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, je IP v zadevi IP št. 090-422/2025 organ še dodatno pozval. Organ je odgovoril z dopisom št. 1625-2026 z dne 7. 1. 2026, v katerem je navedel:

- Organ upošteva Pravilnik o računovodstvu in v skladu z njim evidentira poslovne dogodke.

- Organ nabave blaga evidentira na kontih zalog (razred 3), pri čemer zaloge vodi po nabavni vrednosti, brez ločevanja na javno službo in trg.

-           Šele ob prodaji ali izdaji blaga se, glede na vrsto prodaje in režim izdaje, izkaže, ali gre za dejavnost javne službe ali tržno dejavnost. Skladno s tem se poslovni dogodek ob upoštevanju sodil ustrezno evidentira.

- Realizacijo nabavne vrednosti in prihodke od prodaje blaga organ ločuje skladno z Navodilom v zvezi z razmejitvijo dejavnosti javnih zdravstvenih in lekarniških zavodov na javno službo in tržno dejavnost (št. 0140-114/2022/3) pristojnega Ministrstva za zdravje, prav tako dosledno organ upošteva vse ustrezne zakonske akte.

- Nabavno in prodajno vrednost prodanega blaga organ knjiži zbirno za vse dobavitelje, zato ločenih evidenc po posameznih dobaviteljih ne vodi; takšno evidentiranje tudi ni predpisano z veljavnimi pravnimi akti.

-           Tudi strošek storitve prevoza galenskih izdelkov organ evidentira skladno s sodili.

(21) IP poudarja, da pri dokazovanju, da so izpolnjene predpisane zahteve za izvajanje tržne dejavnosti, ne zadošča zgolj sklicevanje na dejstva, ampak je treba konkretno ugotoviti, ali je bilo ovirano izvajanje javne službe in ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov. Če ta pogoj ni izpolnjen, ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti v pravnem smislu, katere obstoj zatrjujeta organ in stranski udeleženec in na podlagi katere bi bilo določene podatke mogoče šteti kot izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Glede obravnavane pogodbe organu ni uspelo konkretno izkazati niti, ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov, niti, ali je zagotovil, da zaradi izvajanja tržne dejavnosti ni bilo kako drugače ovirano izvajanje javne službe. To pa pomeni, da se obravnavana pogodba z aneksi v celoti nanaša tudi na izvajanje javne službe. Takšno stališče izhaja iz sodbe št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 8), v kateri je Upravno sodišče RS navedlo še, da bi drugačno stališče »pomenilo, da lahko za izvajanje javne službe ustanovljen in zato z javnimi sredstvi financiran organ zavrača posredovanje informacij o dejavnosti, ki jo opravlja, s pavšalnim sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost, ne da bi bilo dejansko izkazano, da se ta dejavnost opravlja brez škode za izvajanje javne službe in po tržnih principih; prosilec pa tega ne bi mogel preveriti, ker bi se mu prav iz tega razloga odrekel dostop do s tem povezanih informacij.«

(22) Ker organ, v zvezi z obravnavano pogodbo z aneksoma, v izpodbijani odločbi (niti v svojih pojasnilih v zadevi IP št. 090-422/2025) ni izkazal, da bi evidentiral podatke, ki izvirajo iz njegovih dejavnosti, na način, ki bi izkazoval, ali je bila javna služba, na katero se nanaša obravnavana pogodba, v kateremkoli delu ovirana ali ne, organ svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, zato IP ni mogel ugotoviti, ali je bila tržna dejavnost organa, ki jo izvaja na podlagi obravnavane pogodbe, izvedena na način, da njegova javna služba, ki jo prav tako izvaja na podlagi obravnavane pogodbe, ni bila ovirana. V takšnem primeru je mutatis mutandis treba upoštevati stališče, ki ga je že večkrat zavzelo Upravno sodišče RS (npr. glede opredelitve tržne dejavnosti v sodbi št. II U 412/2016-13 z dne 21. 6. 2017 ter v sodbi in sklepu št. I U 1029/2012 z dne 9. 10. 2013, glede izjeme notranjega delovanja v sodbi št. I U 1837/2014, z dne 11. 2. 2016), in iz katerega izhaja, da navedbam organa v primeru, ko organ ne izpolni svojega dokaznega bremena, ni mogoče slediti. Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da je IP že v pritožbeni zadevi št. 090-422/2025, v svojem prizadevanju ugotoviti resnično dejansko stanje, organu večkrat dal možnost, da svoje trditve podkrepi z dokazi, je IP zaključil, da organu ni uspelo izkazati, da izvajanje javne službe zaradi izvajanja druge dejavnosti, vezano na obravnavano pogodbo, v ničemer ni bilo ovirano. Iz vsega navedenega izhaja, da so podatki iz obravnavane pogodbe z aneksoma, glede katerih organ in stranski udeleženec zatrjujeta obstoj poslovne skrivnosti, v celoti povezani z opravljanjem javne funkcije in zato absolutno javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(23) IP se opredeljuje še glede sklicevanja organa na sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 in pojasnjuje, da ne drži, da naj bi sodišče v tem sklepu poudarilo, da »je poslovna skrivnost lahko varovana tudi v primeru, ko gre za pogodbe subjektov javnega sektorja, če vsebuje tržno občutljive informacije, katerih razkritje bi lahko škodovalo konkurenčnemu položaju«. Predmet revizije je bilo namreč vprašanje, ali zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in ne vprašanje, ali zahtevane informacije predstavljajo poslovno skrivnost. Dejansko je Vrhovno sodišče v navedenem sklepu (v 12. točki obrazložitve) zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo (enako izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 (stran 4)). Iz sodne prakse torej izhaja nujnost konkretne povezave med zahtevanimi informacijami in opravljanjem javnih nalog in pooblastil. Sklep Vrhovnega sodišča, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, torej z ničemer ne potrjuje argumenta organa, da informacije, do katerih je organ zavrnil dostop, predstavljajo poslovno skrivnost, ampak ravno obratno, ta sklep dodatno pritrjuje stališču IP, kot je pojasnjeno v prejšnjih odstavkih te obrazložitve.

2.2. Podatki o porabi javnih sredstev

(24) ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je pa ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.^[4] Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.^[5] Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.« Iz sodne prakse torej izhaja, da pojem »poraba« javnih sredstev v ZDIJZ ni »terminus technicus«, ki bi ga zakonodajalec vnaprej opredelil v uvodnih določbah ZDIJZ, in da tudi sistematična metoda razlage ZDIJZ ne kaže na to, da bi zakonodajalec imel namen transparentnost delovanja javno-pravnih subjektov vezati zgolj na določena dejanja porabe premoženja, kot ene ali več specifičnih in ožjih oblik lastninskih upravičenj, kot so ius utendi, ius abutendi, ius fruendi ali ius disponendi. Zato je z vidika sistematične metode razlage pomembno, da si morajo po določilu drugega odstavka 2. člena ZDIJZ organi za uresničitev namena tega zakona prizadevati, da dosežejo »čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju«. Smiselno enako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1845/2019-19 z dne 17. 5. 2024, v kateri je sodišče med drugim zavzelo stališče, da je treba upoštevati absolutno javnost podatkov, če gre za porabo javnih sredstev, in pojem porabe javnih sredstev razlagati široko (55., 56. in 57. točka obrazložitve).

(25) Podatki, do katerih je organ na podlagi izpodbijane odločbe zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, so podatki o prodajnih pogojih za blago, nabavljeno pri stranskem udeležencu (npr. letni plan nabave blaga, dogovorjene finančne ugodnosti (bonusi, popusti, …)), pravice v primeru zamude s plačili, plačilni roki za dobavljeno blago in s tem povezani popusti, način primerjave cen za artikle, posledice za primer, če so cene artiklov višje od cen na trgu, dobavni roki in pogodbene kazni za zamudo teh rokov, rok za uveljavljanje reklamacij, rok za rešitev reklamacij, rok za nadomestitev blaga v primeru reklamacije, odpovedni rok. Kot že rečeno, podatkov o porabi javnih sredstev ne predstavljajo le odhodki organa, ampak tudi podatki, ki predstavljajo njegove dohodke, ter tudi podatki, ki lahko vplivajo na njegove dohodke in razpolaganje s sredstvi pri opravljanju javne službe. IP ugotavlja, da pogodbene določbe, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, nedvomno vplivajo na razpolaganje z javnimi sredstvi, ki je povezano tudi z opravljanjem javne službe, saj so, kot je bilo podrobneje pojasnjeno že zgoraj, neposredno povezani z izvajanjem te dejavnosti. Tako se, denimo, del obravnavanih podatkov nanaša na kasneje dobljene popuste organa, ki načeloma lahko zmanjšujejo poslovne odhodke organa. Dejansko gre za nagrade, ki so odvisne od realiziranega letnega obsega nabav pri posameznem dobavitelju, oziroma proizvajalcu in so priznane ob koncu poslovnega leta (oziroma dogovorjenega obdobja) in v obliki popustov za predčasna plačila, ki so organu priznani le ob izpolnjevanju določenih pogodbenih pogojev.^[6] Popusti oziroma bonusi, ki jih organ pridobi na podlagi obravnavanih pogodb, so res njegovi prihodki, vendar imajo finančni učinek na poslovanje organa v zvezi z javnimi sredstvi, ker se nanašajo na nabave, ki jih organ izvaja v okviru javne službe. Pri tem gre za vprašanje preglednosti in transparentnosti financiranja javne službe ter za vprašanje, ali takšen način financiranja (ko se del plačane cene zdravila s strani ZZZS ali pacienta nato »vrne« javnemu zavodu v obliki bonusa in popusta) dejansko pomeni, da je plačana cena (v breme ZZZS ali pacienta«) višja. Gre za podatke, ki so tako nedvomno povezani s porabo javnih sredstev, ne glede na to, da gre za prihodke (in ne neposredna izplačila) organa. Iz navedenega izhaja, da navedba organa, da »dobropisi, rabati in drugi komercialni pogoji predstavljajo prihodek iz opravljanja dejavnosti in ne neposredno porabe javnih sredstev«, ne zdrži resne pravne presoje. Dalje je IP ugotovil, da tudi roki in ostali pogoji dobave, plačil, reklamacij in odpovedi pogodbe neposredno vplivajo na razpolaganje organa z javnimi sredstvi, iz njihove vsebine pa javnost lahko, poleg tega, na kakšen način organ opravlja javno službo, ugotovi tudi, ali organ učinkovito in gospodarno razpolaga z javnimi sredstvi (npr. ali so ti roki predolgi, ali postopki reklamacije omogočajo nemoteno izvajanje javne službe,..). Vsi navedeni podatki namreč omogočajo preverbo, ali je organ pri sklepanju pogodbe z veletrgovcem upošteval učinkovito in gospodarno rabo javnih sredstev (ali upošteva zlasti stroškovna merila, ugodnosti za obseg dobave, število dobav na dan, čas izrednih dobav, sortiranost, dobavo zdravila s posebnim režimom shranjevanja in distribucije), k čemur ga zavezuje četrti odstavek 14.a člena ZLD-1 (kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve), zato so vsi obravnavani podatki nedvomno neposredno povezani s porabo javnih sredstev.

(26) Konkreten primer je specifičen, ker gre za javni lekarniški zavod, ki ga je ustanovila občina na podlagi Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91; s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ) in ZLD-1, pri čemer je razpolaganje s premoženjem občine in organa, s katerim upravlja organ, zakonsko regulirano oz. omejeno (npr. 38. člen ZLD-1 in 12., 13. in 14. člen Odloka o uskladitvi ustanovnega akta). Gre za ureditev, ki temelji na medsebojni povezanosti vseh sredstev javnega lekarniškega zavoda, ki je smiselno podobna ureditvi pri visokošolskih zavodih, na katero je opozorilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, v kateri je napotilo na argumentacijo v odločbi Ustavnega sodišča RS št. U-I-272/97, z dne 23. 11. 2000. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče RS pojasnilo, da je po prvem odstavku 48. člena ZZ »prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti (smiselno enako določbo vsebuje tudi 38. člen ZLD-1, op. IP); glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.« Iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča RS izhaja, da ZZ nobenih virov sredstev ne odvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda in nadalje, da so javni zavodi ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ), sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, pa so brez dvoma del javne porabe. Celovito, vendar ločeno obravnavanje različnih dejavnosti javnega zavoda in s tem tudi njihovih prihodkov in odhodkov, je treba z vidika nadzora in revidiranja zakonite, namenske, gospodarne in učinkovite rabe sredstev javnih financ (v ožjem pogledu), saj lahko npr. določeni javni zavod negospodarno porablja proračunska sredstva v razmerju do izvajanja svoje druge (tržne) dejavnosti. Iz vsega navedenega in upoštevaje, da organ v obravnavanem primeru opravlja lekarniško dejavnost, predmet pritožbe pa so podatki iz pogodbe z veletrgovcem, glede katere je že zakonodajalec prepoznal večji javni interes za nadzor nad sklepanjem in izvajanjem (več o tem se nahaja v nadaljevanju te obrazložitve), IP zaključuje, da je posledica opisane medsebojne povezanosti vseh virov sredstev razlog za to, da je glede obravnavane pogodbe z aneksoma treba zavzeti stališče, da so v celoti povezani s porabo javnih sredstev.

(27) V zvezi s transparentnostjo podatkov iz pogodbe, ki jo je organ sklenil z veletrgovcem, IP še poudarja, da javni lekarniški zavodi od 1. 1. 2025 zagotavljajo zaloge zdravil od veletrgovcev na način, kot ga določa 14.a člen ZLD-1, ta pa ureja odstop od splošnih pravil o javnem naročanju in jih ureja s specialnimi določbami (ta sistemska rešitev sledi Zakonu o nujnih ukrepih za zagotavljanje nemotene nabave zdravil za leti 2023 in 2024 (Uradni list RS, št. 82/23)) in temelji na tem, da se je zaradi strogih formalnih in postopkovnih zahtev, ki jih določa ZJN-3, način zagotavljanja zdravil javnih lekarniških zavodov preko postopkov javnega naročanja izkazal kot neživljenjski.^[7] Določbe 14.a člena ZLD-1, iz katerih sicer izhaja, da zaradi specifične narave naročenega blaga (ker morajo biti zdravila hitro na razpolago), organa res ne zavezujejo določbe ZJN-3 glede izvedbe javnega naročila, kljub temu pa je še vedno zavezan ravnati na pregleden način (drugi odstavek 14.a člena ZLD) in upoštevati učinkovito in gospodarno rabo javnih sredstev, pri čemer upošteva zlasti stroškovna merila, ugodnosti za obseg dobave, število dobav na dan, čas izrednih dobav, sortiranost, dobavo zdravila s posebnim režimom shranjevanja in distribucije ter ekološko naravnanost veletrgovcev (četrti odstavek 14.a člena ZLD). Zakonodajalec torej ni odstopil od temeljnih načel ZJN-3 (3. – 8. člen ZJN-3, med katerimi je tudi transparentnost), temveč je z namenom zasledovanja kakovostne, učinkovite in pravočasne preskrbe pacienta z zdravili prilagodil le način sklepanja pogodb z veletrgovci. Da gre pri tovrstnih pogodbah za razpolaganje z javnimi sredstvi, pa je jasno navedel tudi zakonodajalec, ki je v obrazložitvi k 2. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti navedel, da je dolžnost javnega lekarniškega zavoda, da pridobiva zaloge zdravil od veletrgovcev na način, da zasleduje vidik kakovostne, učinkovite in pravočasne preskrbe pacienta z zdravili, ob istočasnem upoštevanju učinkovite in gospodarne rabe javnih sredstev.

(28) Ob vsem navedenem IP poudarja še, da se morajo poslovni subjekti zasebnega prava zavedati, da so pri sklepanju pogodb z osebami javnega prava omejeni. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018.

(29) IP ugotavlja, da stranski udeleženec v svoji vlogi ni podal nobenih argumentov, da obravnavane informacije, glede katerih zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti, ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev, s katerimi bi upoštevali novejšo sodno prakso in prakso IP ter zakonsko zavezanost organa k transparentnemu delovanju v najširšem smislu.

(30) V skladu z zgoraj navedenim širokim pojmovanjem porabe javnih sredstev IP zaključuje, da so v konkretnem primeru vsi viri sredstev medsebojno povezani, zaradi česar vsi podatki, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in s tem absolutno javne informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

2. 3. Glede izpolnjevanja pogojev poslovne skrivnosti po ZPosS

(31) Upoštevaje načelo ekonomičnosti (14. člen ZUP) in vse zgoraj navedeno, kar je IP vodilo k zaključku, da vsi podatki, do katerih je organ v obravnavani pogodbi in aneksoma k pogodbi zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, predstavljajo absolutno javne informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem informacije, ki se na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS ne morejo določiti za poslovno skrivnost, IP ni posebej ugotavljal, ali pogodba in aneksa k pogodbi izpolnjujejo pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za obstoj poslovne skrivnosti na podlagi prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS. IP se zato ni opredeljeval do navedb organa in stranskega udeleženca, s katerimi slednja utemeljujeta obstoj navedenih pogojev. Pri tem IP poudarja, da svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) ni neomejena. Da v primeru opravljanja javne službe in porabe javnih sredstev pretehta javna korist, je odločil že zakonodajalec, ki je v določilu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ opravil tudi tehtanje z vidika sorazmernosti med ustavno pravico svobodne gospodarske pobude gospodarskih družb na eni strani in na drugi strani ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave, skupaj z javnim interesom glede transparentnosti delovanja javnega sektorja.

(32) Glede navedbe stranskega udeleženca, da je prosilec konkurent, ki bi zahtevane podatke lahko uporabil v svojo korist za pridobitev konkurenčne prednosti, IP pojasnjuje, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. Prosilec torej v postopku po ZDIJZ ni dolžan izkazati pravnega upravičenja, niti ga organ ne sme preverjati in presojati, saj ta za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevan. Prav tako v tem postopku ni relevantno sklicevanje stranskega udeleženca na 5. člena ZPOmK-2. V obravnavanem primeru se namreč presoja obstoj poslovne skrivnosti po ZPosS, saj ne gre za odločanje o dostopu do dokumentov Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence (37. člen ZPOmK-2).

2. 4. Prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij

(33) Kot je pojasnjeno že zgoraj, je že zakonodajalec opravil test interesa javnosti z vidika sorazmernosti med ustavno pravico svobodne gospodarske pobude gospodarskih družb na eni strani in na drugi strani ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave in z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena odločil, da podatki o porabi javnih sredstev in izvajanju javne službe v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja in se zato glede teh podatkov ni mogoče sklicevati na varstvo poslovne skrivnosti. Glede na ugotovitve IP v predhodnih odstavkih te obrazložitve izvedba testa interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) zato ni potrebna.

(34) IP pa na tem mestu kljub temu dodatno utemeljuje obstoj prevladujočega interesa javnosti za razkritje obravnavanih informacij še s tem, da primarna naloga lekarn kot javnih zavodov ni ustvarjanje dobička in da ustvarjanje dobička nikakor ne sme vplivati na primarno dejavnost lekarne kot javnega zavoda. Kot izhaja iz 2. člena ZLD-1, je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, ter tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Nadalje ZLD-1 v 3. členu določa, da mora nosilec lekarniške dejavnosti v okviru svoje pristojnosti zagotavljati smiselno uporabo zdravil pri zdravljenju in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, preprečiti nepravilno uporabo zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter prepreči škodo ali zdravstvene težave pacienta, ki bi lahko nastale kot posledica napačnega zdravljenja ali nepravilne uporabe zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, pri tem pa ravna tako, da ohranja nepristranskost in strokovno neodvisnost pri izvajanju lekarniške dejavnosti, varuje ugled svojega poklica in lekarniške dejavnosti. Slednja določba pa v četrtem odstavku določa tudi, da je nosilec lekarniške dejavnosti pri sprejemanju strokovnih odločitev neodvisen, pri svojem delu pa ravna po najnovejših spoznanjih znanosti in stroke ter varuje javno zdravje in zdravje posameznega pacienta ter pri svojem delu upošteva Kodeks lekarniške deontologije. Glede na navedeno bi bile obravnavane informacije (npr. informacije o dogovorjenih ugodnostih) javne tudi na podlagi testa prevladujočega interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, saj gre v obravnavanem primeru za informacije, ki se nanašajo na javni zavod, katerega delovanje mora biti usmerjeno k varovanju javnega zdravja in zdravja posameznika, in ne bi smelo biti pod nobenim morebitnim vplivom ustvarjanja dobička. Ker pa so dogovori o ugodnostih dejansko dopustni (četrti odstavek 14.a člena ZLD-1), je še toliko bolj v interesu javnosti, da ima pravico do nadzora nad tovrstnimi dogovori javnih lekarniških zavodov, ki potencialno lahko vplivajo na odločitve pri prodaji zdravil, še posebej v obravnavanem primeru, ko je predmet presoje pogodba z veletrgovcem, kjer je v pogodbi izrecno določeno, da ni potrebno predhodno izvesti postopka javnega naročanja po ZJN-3. Prav tako se tehtnica prevesi v prid javnosti glede ostalih vrst obravnavanih informacij (več o tem v 28. točki te obrazložitve), saj se informacije, povezane z zdravili, nedvomno nanašajo na zdravje, včasih celo na življenje ljudi, stališče sodne prakse pa je, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno.^[8] Roki dobave, postopek reklamacij, način skladiščenja in podobno namreč bistveno vplivajo na dobavljivost in kvaliteto zdravil, kar je izjemnega pomena za zdravje ljudi, ki ne odtehta interesov stranskih udeležencev, ki so v povečanju dobička. Vseh teh podatkov, ki so predmet tega pritožbenega postopka, ni mogoče pridobiti niti iz letnega poročila o poslovanju organa (tretji odstavek 14.a člena ZLD-1) niti iz evidence o zagotavljanju zalog zdravil (peti odstavek 14.a člena ZLD-1) niti iz podatkov v aplikaciji ERAR, zato javno dostopne informacije o poslovanju organa z veletrgovcem, ne zadosti zahtevam po transparentnosti, ki jih v zvezi s podatki, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, terja že pojasnjen in prevladujoč javni interes.

3. Delni dostop

(35) Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje ureja t.i. delni dostop 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

(36) IP ugotavlja, da je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč na način, da se prekrijejo varovani osebni podatki, do katerih je organ zavrnil dostop in ki niso bili predmet tega pritožbenega postopka. Organ pa je dolžan posredovati prosilcu še zahtevane podatke, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

4. Sklepno

(37) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena. IP je pritožbi ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP.

(38) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(39) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke