prosilec - Lekarna Ljubljana

Datum: 22.04.2026
Številka: 090-422/2025
Kategorije: Javna naročila, Poslovna skrivnost

POVZETEK:

Organ je s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti delno zavrnil zahtevo prosilca za dostop do pogodb, ki jih je organ sklenil z veletrgovci z zdravili. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so podatki, ki jih je organ opredelil kot poslovno skrivnost, neposredno povezani z opravljanjem javne funkcije (nanašajo se na izvajanje dejavnosti, ki sodijo v obseg javne službe, kot ga določa ZLD-1 v 6. čl.) in porabo javnih sredstev (podatkov o porabi javnih sredstev ne predstavljajo le odhodki organa, ampak tudi podatki, ki predstavljajo njegove dohodke, ter tudi podatki, ki lahko vplivajo na njegove dohodke in razpolaganje s sredstvi pri opravljanju javne službe), kar pomeni, da so absolutno javni po 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je organu naložil, da prosilcu v zahtevanih pogodbah posreduje še podatke, glede katerih je dostop zavrnil.

ODLOČBA:

Številka: 090-422/2025/13

Datum: 22. 4. 2026

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 3. 9. 2025, zoper odločbo Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, Komenskega ulica 11, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ), št. 4447-2025 z dne 29. 8. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 3. 9. 2025 se ugodi in se odločba Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, št. 4447-2025 z dne 29. 8. 2025, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati:

- Poslovni dogovor za leto 2024 z dne 30. 1. 2024, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d., na način, da mu posreduje še:

2. člen pogodbe na strani 1 in 2 od besedila »na sledeči način« do konca člena;
4. člen pogodbe na strani 2 v celoti;
5. člen pogodbe na strani 2 od besedila »zamudne obresti« do besedila »iz tega poslovnega«;
6. člen pogodbe na strani 2 od besedila »obračunaval« do besedila »po zaključku«;
8. člen pogodbe na strani 3 v celoti;

- Pogodbo o prevozu galenskih izdelkov z dne 24. 2. 2025, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d., na način, da mu posreduje še:

prvo poved v tretjem odstavku 2. člena;

- Poslovni dogovor za leto 2025 z dne 12. 12. 2024, poslovni partner Kemofarmacija d.d., na način, da mu posreduje še:

2. člen pogodbe na strani 1 in 2 od besedila »na sledeči način« do konca člena;
4. člen pogodbe na strani 2 v celoti;
5. člen pogodbe na strani 2 od besedila »zamudne obresti« do besedila »iz tega poslovnega«;
6. člen pogodbe na strani 2 od besedila »obračunaval« do besedila »po zaključku«;
8. člen pogodbe na strani 3 v celoti;

- Poslovni dogovor št. 1-24 k Pogodbi o poslovnem sodelovanju št.: 1J-11-13 z dne 22. 2. 2024, poslovni partner Salus, veletrgovina, d.o.o., na način, da mu posreduje še:

2. člen pogodbe na strani 1 in 2 od besedila »na naslednji način« do konca člena;
4. člen pogodbe na strani 2 v celoti;
5. člen pogodbe na strani 2 od besedila »zamudne obresti« do besedila »iz tega poslovnega«;
6. člen pogodbe na strani 3 od besedila »obračunaval v« do besedila »po zaključku«;
7. člen pogodbe na strani 3 od besedila »Prodajalec bo« do besedila »pregledal realizacijo«;
8. člen pogodbe na strani 3 v celoti;

- Poslovni dogovor št. 1-25 k Pogodbi o poslovnem sodelovanju št.: 1J-11-13 z dne 19. 2. 2025, poslovni partner Salus, veletrgovina, d.o.o., na način, da mu posreduje še:

2. člen pogodbe na strani 1 in 2 od besedila »pod pogojem« do konca člena;
4. člen pogodbe na strani 2 v celoti;
5. člen pogodbe na strani 3 od besedila »zamudne obresti« do besedila »iz tega«;
6. člen pogodbe na strani 3 od besedila »obračunaval« do besedila »po zaključku«;
7. člen pogodbe na strani 3 od besedila »prodajalec« do besedila »pregledal realizacijo«;
8. člen pogodbe na strani 3 od besedila »pariteti« do besedila »kupca«;
9. člen pogodbe na strani 3 od besedila »da bo« do konca prvega odstavka člena;

- Pogodbo o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., na način, da mu posreduje še:

drugi odstavek 6. člena pogodbe na strani 2 in 3 v celoti;
tretji odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 v celoti;
peti odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 v celoti;
znesek % v šestem odstavku 6. člena pogodbe na strani 3;
sedmi odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 v celoti;
šesti odstavek 10. člena pogodbe na strani 4 v celoti;
deveti odstavek 10. člena pogodbe na strani 5 v celoti;
dogovorjena roka v četrtem in petem odstavku 13. člena pogodbe na strani 5 in 6;
dogovorjeni rok v prvem odstavku 15. člena pogodbe na strani 6;
dogovorjene roke v drugem, tretjem in četrtem odstavku 17. člena pogodbe na strani 7;

- Aneks št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., na način, da mu posreduje še:

2. člen pogodbe na strani 1 v celoti;
4. člen pogodbe na strani 2 v celoti.

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v :

O zahtevi in izpodbijani odločbi

(1) Organ je dne 29. 4. 2025 prejel zahtevo prosilca za posredovanje kopij:

1. vseh pogodbe, ki jih je organ sklenil z veletrgovci z zdravili od 1. 1. 2024 do danes in

2. vseh pogodb o dobavi zdravil, ki jih je organ sklenil z zdravstvenimi zavodi (ZD ali bolnišnice) od 1. 1. 2024 do danes.

(2) Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil odločbo št. 4447-2025 z dne 29. 8. 2025. V 3. točki izreka, ki je predmet obravnavane pritožbe, je organ zahtevo delno zavrnil v delu, ki se nanaša na pogodbe sklenjene z veletrgovci, in sicer v delu, kjer pogodbe vsebujejo poslovno skrivnost ali osebne podatke. V obrazložitvi k 3. točki izreka je organ navedel, da je v postopek na podlagi 43. in 44. člena ZUP pozval stranske udeležence. Odzvali so se: Salus veletrgovina d.o.o. (v nadaljevanju prvi stranski udeleženec), Kemofarmacija d.d. (v nadaljevanju drugi stranski udeleženec) in LL Grosist d.o.o. (v nadaljevanju tretji stranski udeleženec), pri čemer so se sklicevali na obstoj osebnih podatkov in poslovne skrivnosti. V skladu z ZDIJZ je organ kot javni zavod dolžan posredovati informacije javnega značaja, vendar le v obsegu, ki ne posega v izjeme, ki jih opredeljuje ta zakon. Organ je povzel 2. člen Zakona o poslovni skrivnosti (Uradni list RS, št. 22/19; v nadaljevanju: ZPosS) in navedel, da je sprejel tudi Pravilnik o varovanju poslovnih skrivnosti Javnega zavoda Lekarna Ljubljana z dne 1. 1. 2012. Vsi komercialni podatki (cene, rabati in druge komercialne okoliščine) predstavljajo poslovno skrivnost. Dejstvo je, da so za vsako dejavnost cene ključni element, ki bistveno opredeljuje način delovanja posamezne organizacije. Prav optimizacija stroškov in prihodkov je eden ključnih temeljev delovanja organizacije. V tem smislu je povsem jasno in nesporno, da je treba vse te podatke varovati kot poslovno skrivnost. V nasprotnem primeru bi bil zasebni sektor, ki predstavlja močno konkurenco na lekarniškem trgu, v absolutno privilegiranem položaju, kar je seveda v neposrednem nasprotju z javnim interesom. Še dodatno je treba izpostaviti, da je prosilec konkurent, ki bi te podatke lahko uporabil v svojo korist in pri pogajanjih z dobavitelji oz. na druge načine. S podjetji, ki niso zavezanci po ZDIJZ, ima organ sklenjene pogodbe, ki ne vsebujejo podatkov o porabi javnih sredstev, ampak z njimi opredeljujejo ugodnosti v obliki bonusov in popustov. Na podlagi sklenjenih pogodb, ki jih ima organ z veletrgovci z zdravili neposredno, ni prišlo in ne bo prišlo do porabe javnih sredstev. Posredovanje poslovnih skrivnosti bi predstavljalo kršitev dolžne skrbnosti skrbnega poslovodje in potencialne sankcije iz tega naslova. Pogodbe z veletrgovci, ki jih je prosilec zahteval, urejajo pogoje poslovanja med organom in družbami, ki niso javno objavljene, niti niso enostavno dostopne osebam, ki se ukvarjajo s to vrsto dejavnosti. Zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki niso splošno znane, ter so dostopne samo omejenemu številu posameznikov. Informacije v teh dokumentih imajo tudi tržno vrednost. O tržni vrednoti informacij lahko govorimo takrat, kadar bi njihovo razkritje škodovalo konkurenčni sposobnosti poslovnega subjekta, finančnim in poslovnim interesom, ipd. Nedvomno zahtevani dokumenti vsebujejo poslovne informacije, ki družbam omogočajo večjo konkurenčnost in uspešnost na trgu in s tem povečujejo njeno donosnost, z vpogledom v te dokumente bi družbam nastala občutna škoda. Seznanitev nepooblaščenih oseb ter razkritje teh podatkov bi lahko negativno vplivalo tudi na konkurenco, saj bi bila konkurentom omogočena pridobitev nepoštene prednosti. Dobropisi, rabati in drugi komercialni pogoji predstavljajo prihodek iz opravljanja dejavnosti in ne neposredno porabe javnih sredstev. Gre za sredstva, ustvarjena na trgu, kjer zavod nastopa kot konkurenčen gospodarski subjekt. Zato te informacije ne sodijo med tiste, ki bi jih bilo mogoče enačiti z javnimi izdatki, za katere velja strožja stopnja transparentnosti. Organ je pojasnil še, da poslovni dogovor k pogodbi o poslovnem sodelovanju ne vsebuje podatkov o porabi javnih sredstev, ampak opredeljuje ugodnosti v obliki bonusov in popustov, ki jih zavezanec prejme v obliki dobropisov. Ta sredstva za zavezanca dejansko predstavljajo prihodek in ne odhodek. Na podlagi omenjenega dokumenta neposredno ni prišlo in ne bo prišlo do nobene porabe javnih sredstev. Vrhovno sodišče RS (npr. X Ips 96/2011) je že poudarilo, da je poslovna skrivnost lahko varovana tudi v primeru, ko gre za pogodbe subjektov javnega sektorja, če vsebujejo tržno občutljive informacije, katerih razkritje bi lahko škodovalo konkurenčnemu položaju. Zgolj iz previdnosti organ še pojasnjuje, da pogodbe z veletrgovci niso bile sklenjene po postopku javnega naročanja, zato tudi uporaba 35. člena Zakona o javnem naročanju v tem primeru ne pride v poštev. Na drugi strani pa test javnega interesa v ničemer ne izkazuje, da bi bil interes javnosti lahko močnejši od interesa po varovanju poslovne skrivnosti. Pravzaprav je nasprotno, posredovanje poslovne skrivnosti bi znatno ošibilo položaj javnega zavoda oz. dalo poslovne vzvode v roke zasebnega sektorja. Prosilec ni izkazal, zakaj bi razkritje pogodbenih pogojev pripomoglo k širši razpravi o porabi javnih sredstev ali k izboljšanju odgovornosti zavoda do javnosti. Zgolj radovednost ali interes poslovnega subjekta za pridobitev konkurenčne prednosti ne zadostuje. Organ kot javni zavod posluje pod strogimi pravili: vsako leto objavlja letna poročila, revidirane bilance in podatke o poslovanju, ki so dostopni javnosti. Nadzor izvajajo organi ustanovitelja (MOL), Računsko sodišče. Ministrstvo za zdravje in interne revizije. Zato dodatno razkritje posameznih pogodbenih pogojev, ne bi bistveno povečalo transparentnosti. Če bi bile poslovne skrivnosti razkrite, bi zavod utrpel škodo, saj bi se oslabili njegovi pogajalski položaji pri dobaviteljih in povečala nevarnost, da konkurenti izkoristijo te informacije v svojo korist. Javnost pa s takšnim razkritjem ne bi pridobila nikakršne pomembnejše dodane vrednosti. V skladu z navedenim je organ prosilcu posredoval dokumente, anonimizirane ter prekrite na način, kot izhaja iz 3. točke izreka odločbe.

Povzetek relevantnih pritožbenih navedb

(3) Dne 3. 9. 2025 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 4447-2025 z dne 29. 8. 2025, v kateri je navedel, da so po določbi 3. člena ZDIJZ informacije o porabi javnih sredstev javne. V skladu s 6. členom ZDIJZ podatki o porabi javnih sredstev ne morejo biti izvzeti iz pravice dostopa, ne glede na zatrjevanje poslovne skrivnosti. V skladu z ustaljeno prakso IP so cene, popusti in drugi finančni elementi pogodb vedno javni podatki, kadar gre za pogodbe, sklenjene s subjekti javnega sektorja. Prosilec je pojasnil namen 4.a člena ZDIJZ in navedel, da sodna praksa prav tako potrjuje (npr. UPRS Sodba IV U 4/2017-11 z dne 11. 4. 2018), da cene in popusti v pogodbah z javnimi organi niso poslovna skrivnost, temveč gre za informacije javnega značaja. Direktiva (EU) 2016/943 v členu 1(2)(b) in uvodni izjavi 19 izrecno določa, da varstvo poslovnih skrivnosti ne posega v obveznosti držav članic glede zagotavljanja dostopa do dokumentov javnega sektorja. ZPosS v 2. členu določa, da se ne uporablja za informacije, ki jih je treba razkriti po ZDIJZ. Tretji odstavek tega člena določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Argument o ogroženosti konkurenčnega položaja organa, je neutemeljen. Organ namreč deluje v javnem interesu in ne zasleduje dobička, zato ne more zatrjevati konkurenčne škode v smislu, kot jo poznajo gospodarske družbe na trgu. Celotno poslovanje organa je povezano z gospodarsko javno službo, katere večji del prihodkov se ustvari na podlagi javnih sredstev. Zdravila, ki jih organ nabavlja od veletrgovcev na podlagi pogodb, so podatki o porabi javnih sredstev. Vsa sredstva, s katerimi razpolaga organ, so javna sredstva. Organ namreč nima lastnega premoženja, temveč upravlja s sredstvi, pridobljenimi od ustanovitelja, neposredno iz proračuna ali posredno prek izvajanja javne službe. Tudi kadar javni zavod sklepa pogodbe v okviru dejavnosti, ki jih sam označuje kot tržne, gre še vedno za upravljanje z javnimi sredstvi. Sprejetje razlage, da bi bila takšna sredstva izvzeta iz javne informacije, bi pomenilo, da lahko organ deluje netransparentno v pretežnem delu svojega poslovanja, kar bi bilo v nasprotju z namenom ZDIJZ. Zato se načelo transparentnosti nanaša na vse pogodbe javnega zavoda, ne glede na njihovo pravno kvalifikacijo. Organ neutemeljeno zatrjuje nastanek škode, če bi zahtevane informacije razkril. Vendar je to vezano na izvedbo t.i. škodnega testa, organ pa bi moral zatrjevati nastanek občutne škode in izkazati veliko verjetnost, da bo taka škoda nastala, česar v izpodbijani odločbi ni izkazal, niti ni moč priti do zaključka, da bi razkritje kakor koli ali huje škodovalo konkurenčnemu položaju organa na trgu. Pogajalski položaj namreč ni pravni pojem, poleg tega se pogodbe morajo sklepati na podlagi ZJN-3, kjer so cene razkrite. Nadalje je iz delno cenzuriranih pogodb razvidno, da gre za prikrivanje domnevnih kršitev prava EU, oziroma gre za cenovne dogovore med različnimi veletrgovci in organom. Pogodbe so bile namreč sklenjene brez uporabe javnega naročanja, pri čemer so podatki o cenah in popustih prekriti. To pomeni, da ni mogoče preveriti, ali so popusti realni, oziroma ali prikrivajo negospodarno porabo javnih sredstev (če so prenizki), ali pa kažejo na kršitve konkurenčne zakonodaje (če so previsoki). Prekriti popusti na cene tako utemeljujejo sum nezakonitih dogovorov o nabavnih cenah zdravil, saj do oblikovanja cen ni prišlo v postopku javnega naročanja. Ni moč utemeljiti nastanka hujše škode organu iz razloga razkritja, temveč prikrivanje kaže zgolj, da prihaja do nedopustnega izkrivljanja konkurence, ki je ustavna kategorija po 74. členu Ustave RS - vse to se dogaja pod pretvezo instituta poslovne skrivnosti. Prosilec izpostavlja, da je organ skladno z Direktivo 2014/24/EU javni naročnik. Tudi, če bi se zdelo, da je sklepanje pogodb brez javnega razpisa zakonito na podlagi določb ZLD-1, pritožnik opozarja na načelo lojalnega sodelovanja iz člena 4(3) PEU. Sodišče EU je v sodbi Simmenthal (C-106/77) jasno povedalo, da nacionalni organ (sodišče ali upravni organ) ne sme uporabiti nobene nacionalne določbe, ki je v nasprotju s pravom EU, četudi je bila sprejeta kasneje, temveč mora neposredno uporabiti pravo EU. Podatki, ki so prekriti, so zato sporni tudi iz razloga, ker se pod krinko domnevne poslovne skrivnosti prikrivajo podatki o kršitvah prava EU, konkretno, da so pogodbe sklenjene domnevno v nasprotju z Direktivo 2014/24/EU o javnem naročanju. Glede tega problema je Evropska komisija že začela postopek zaradi kršitve prava EU, kar je javno objavljeno pod opr. št. INFR(2025)4011 z dne 18. 6. 2025. Izpolnjeni so torej pogoji, da je javni interes glede razkritja močnejši od interesa organa in drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Iz vseh navedenih razlogov prosilec predlaga, da IP odloči, da so zahtevane informacije javnega značaja in da se zato razkrijejo v celoti.

(4) Organ je pritožbo, z dopisom št. 4578-2025 z dne 8. 9. 2025, skupaj s spisovno dokumentacijo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil IP skladno z določbo prvega in drugega odstavka 245. člena ZUP.

(5) IP je z namenom popolne in pravilne ugotovitve dejanskega stanja na organ naslovil dopis št. 090-422/2025/2 z dne 12. 9. 2025. Organ je odgovoril z dopisom št. 1150-2025 z dne 29. 9. 2025, v katerem je pojasnil, da Pravilnik o računovodstvu s spremembami med drugim navaja, da se dogodki knjižijo po stroškovnih mestih. Prav tako je iz njega razvidno, da morajo biti prihodki in odhodki vodeni ločeni po vrsti dejavnosti (javna služba in tržna dejavnost). Iz Sodil za delitev stroškov, odhodkov in prihodkov po vrstah dejavnosti v JZ Lekarna Ljubljana, je razvidno, da osnovne plače in za njih obračunane dajatve, kot tudi vse ostale stroške dela, organ deli glede na razmerje dejavnosti javne službe in trga v poslovnih prihodkih. Izplačilo delovne uspešnosti iz trga organ v celoti izkazuje med stroške tržne dejavnosti. Pri delitvi stroška plač upošteva organ tudi Uredbo o delu plače za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu (Uradni list RS št. 109/24 s spremembami), ki v 3. členu določa, da sme obseg sredstev, ki se lahko uporabi za plačilo dela plače za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, dosegati največ 50 odstotkov dosežene razlike med prihodki in odhodki od prodaje blaga in storitev na trgu. Tako Zakon o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17, 73/19, 186/21 in 112/24; v nadaljevanju ZLD-1), kot na njegovi podlagi sprejeti splošni akti organa (Statut Javnega zavoda Lekarna Ljubljana) določajo, da se poleg javne službe v lekarni opravlja tudi tržna dejavnost. Že v samem pojmu namen lekarniške dejavnosti (2. člen ZLD-1) je določeno: »Namen lekarniške dejavnosti je zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu. Poleg namena iz prejšnjega odstavka lekarniška dejavnost zagotavlja tudi farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja.« Nadalje pa je v 7. točki 4. člena ZLD-1 opredeljeno, da so izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja izdelki, ki se izdajajo ali prodajajo v lekarni, med katerimi so zlasti: medicinski pripomočki, živila za posebne zdravstvene namene, živila za posebne prehranske namene, prehranska dopolnila, kozmetični in drugi izdelki, namenjeni negi in zaščiti ljudi, izdelki, namenjeni dezinfekciji in dezinsekciji, laboratorijski pribor in strokovna literatura, namenjena pacientom. Iz tega in ostalih členov ZDL-1 (3. člen, 4. člen, 5. člen, 6. člen, 7. člen) jasno izhaja, da lekarna poleg javne službe ustvarja tudi prihodke od prodaje blaga in storitev na trgu. Pooblastila po posameznih poklicnih skupinah farmacevtskih strokovnih delavcev za izdajo zdravil in drugih izdelkov za podporo zdravljenja in ohranjanje zdravja so prav tako opredeljena v ZLD-1. Plačilo za opravljeno delo, ki vsebuje opredelitev osnovne plače in dodatkov - tudi dela plače za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu, pa z Zakonom o skupnih temeljih sistema plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/24; v nadaljevanju ZSTSPJS) in Uredbo o delu plače za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu (Uradni list RS, št. 109/24, 4/25 - popr. in 34/25). Organ je priložil Sodila za delitev stroškov, odhodkov in prihodkov po vrstah dejavnosti v JZ Lekarna Ljubljana in tabelo s podatki »Delitev izkaza poslovnega izida JZ Lekarna Ljubljana na javno službo in trg za leto 2024«, iz katere izhaja razmejitev prihodkov in stroškov za javno službo in tržni del. Temeljni akt, iz katerega izhaja, da organ lahko opravlja tako javno službo kot tržno dejavnost, je že citirani ZLD-1, Odlok o uskladitvi ustanovnega akta Javnega zavoda Lekarne Ljubljana (Uradni list št. 70 z dne 2. 11. 2018; v nadaljevanju Odlok o uskladitvi ustanovnega akta organa) in Statut Javnega zavoda Lekarna Ljubljana. Podlaga za izplačilo dohodka iz tržnega dela pa je, kot rečeno, še ZSTSPJS in Uredba o delu plače za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu.

(6) IP je na organ naslovil še dopis št. 090-422/2025/11 z dne 1. 4. 2026, na katerega je organ odgovoril z dopisom št. 1625-2026 z dne 7. 1. 2026.

Povzetek relevantnih navedb stranskih udeležencev

(7) IP je na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP stranske udeležence z dopisi št. 090-422/2025/4 z dne 3. 10. 2025, št. 090-422/2025/5 z dne 3. 10. 2025 in št. 090-422/2025/6 z dne 3. 10. 2025, seznanil s pritožbo.

(8) Prvi stranski udeleženec se je v odgovoru na poziv v celoti skliceval na svojo vlogo z dne 20. 8. 2025, v kateri je pojasnil, kateri podatki iz zahtevanih dokumentov zanj predstavljajo poslovno skrivnost in iz kakšnih razlogov. Ravno tako je v omenjeni vlogi pojasnil, zakaj po njegovi oceni v obravnavani zadevi ni mogoče uporabiti izjeme obstoja podatkov o porabi javnih sredstev. V zvezi z navedenim je poudaril, čemur pritrjuje tudi organ v svoji odločbi, da oba zahtevana dokumenta vsebujeta ugodnosti v obliki bonusov in popustov, ki jih organ prejme v obliki dobropisa. Ta sredstva za organ dejansko predstavljajo prihodek in ne odhodek. Podatki o vseh transakcijah med organom in prvim stranskim udeležencem so javno dostopni preko spletne aplikacije ERAR, ki je bila vzpostavljena ravno z namenom zagotovitve transparentnosti in odgovornosti pri porabi javnih sredstev ter z namenom zmanjšanja tveganj za korupcijo in nepošteno konkurenco. V omenjeni aplikacijo so dostopni tudi vsi e-račun, izdani organu s strani prvega stranskega udeleženca, ki si jih lahko vsakdo v vsakem trenutku tudi ogleda. Očitki o netransparentnem poslovanju med organom in prvim stranskim udeležencem se tako izkažejo kot povsem nekorektni in neutemeljeni. Bonusi in popusti v obliki dobropisov, kot so opredeljeni v obeh poslovnih dogovorih, ki sta predmet obravnavane zahteve po ZDIJZ, predstavljajo komercialno ugodnost na obseg poslovanja, ki ga organ ustvari s prvim stranskim udeležencem. Predmet poslovnega dogovora med organom in prvim stranskim udeležencem je zgolj struktura obračunavanja bonusov oz. popustov, iz katere skupna višina dejanske transakcije ni razvidna, zato se prosilcu ne bi smelo ugoditi v delu dostopa do same strukture obračunavanja le-teh. Posledično prvi stranski udeleženec opozarja, da v kolikor bi prosilcu dopustili dostop tudi do teh podatkov, bi to zagotovo pomenilo zlorabo sistema dostopa do informacij javnega značaja. Prvi stranski udeleženec še poudarja, da je vsakršno sklicevanje prosilca na kršitve prava EU, v povezavi z očitkom o sklepanju pogodb mimo pravil javnega naročanja, v predmetni zadevi povsem nerelevantno in ti očitki tudi ne morejo biti predmet obravnave v konkretnem postopku. Glede na navedeno prvi stranski udeleženec predlaga, da IP pritožbo prosilca zoper izpodbijano odločbo v celoti zavrne.

(9) Drugi stranski udeleženec je odgovoril z dopisom z dne 14. 10. 2026, v katerem je pojasnil, da zahtevani dokumenti vsebujejo podatke o določitvi obsega nakupa blaga s strani organa pri drugem stranskem udeležencu ter finančne ugodnosti in ostale pogoje nakupa. Zahtevani dokumenti vsebujejo podatke o različnih popustih, tako za zdravila na recept (pri katerih je cena regulirana) kot za zdravila brez recepta, kjer cena zdravil ni regulirana. Povzel je 2. člen ZPosS in pojasnil, kakšno dejavnost opravlja. Edino konkurenčno prednost drugega stranskega udeleženca na trgu predstavlja politika oblikovanja popustov, višina popustov in finančnih ugodnosti, ki jih lahko ponudi svojim kupcem (zaradi regulacije dejavnosti večinoma lekarnam). Podatki o popustih, finančnih ugodnostih, načinu obračunavanja popustov so najpomembnejša poslovna informacija drugega stranskega udeleženca, saj bi njihovo razkritje in uporaba škodilo njegovim tržnim, poslovnim in finančnim interesom. Njihovo razkritje bi negativno vplivalo na položaj drugega stranskega udeleženca na trgu, saj bi konkurenti (drugi veletrgovci), pa tudi drugi kupci drugega stranskega udeleženca (npr. druge lekarne) prišli do podatkov o tem, na kakšen način drugi stranski udeleženec oblikuje svoje cene, in torej svojo poslovno strategijo. Ker je ključno, da do razkritja teh podatkov ne pride, ima drugi stranski udeleženec vse pogodbe označene z oznako poslovna skrivnost, enako velja za vse anekse, ki se sklepajo k pogodbam. Tudi zahtevani dokumenti so na vseh straneh označeni »POSLOVNA SKRIVNOST«, tako da kdorkoli se s tem dokumentom v okviru dovoljene seznanitve seznani, takoj opazi, da gre še za posebej zaupne podatke, ki jih je kot take treba obravnavati. Dodatno je v zahtevanih dokumentih zapisano (Poslovni dogovor za leto 2024 – 13. člen, Pogodba za dobavo farmacevtskih substanc Sklop 5 Narkotika – 15.člen, Pogodba za dobavo farmacevtskih substanc Sklop 1: Substance za farmacevtsko uporabo – 15. člen in Poslovni dogovor za leto 2025 – 13. člen), da se partnerja (to je pogodbeni stranki) zavezujeta, da bosta vse podatke iz aneksa varovala kot poslovno tajnost. Dvoma o tem, da so zahtevani dokumenti ustrezno označeni kot poslovna skrivnost, tako ne more biti. Podatki niso javni, prav tako niso enostavno dostopni osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s takšno dejavnostjo. S podatki, ki so predmet zahtevanega dokumenta, se seznani le omejen nabor oseb (npr. pri drugem stranskem udeležencu, ki zaposluje okrog 180 ljudi, podatke o popustih in finančnih ugodnostih pozna le peščica oseb, to so prodajniki, ki se s podatki seznanijo zaradi delovnih nalog, ter vodstvo družbe). Vsi preostali zaposleni dostopa do podatkov o cenah, popustih, finančnih ugodnostih, nimajo. Enako pri organu, s temi informacijami lahko razpolagajo le pooblaščene osebe. Zahtevani dokumenti vsebujejo določbe o popustih, finančnih ugodnostih in druge prodajne pogoje, dogovorjene med organom in drugim stranskim udeležencem za leti 2024 in 2025. Nedvomno so podatki o finančnih ugodnostih in popustih poslovne informacije, ki imajo tržno vrednost. Razkritje teh podatkov bi namreč nedvomno (negativno) vplivalo na tržni položaj drugega stranskega udeleženca, njegove strateške pozicije in njegove konkurenčne sposobnosti. Vsled vsega navedenega je nesporno, da so izpolnjeni vsi pogoji, da zahtevani dokument vsebuje varovane poslovne skrivnosti po ZPosS. Podatki o prodajnih pogojih konkurenčno pravno predstavljajo strateške tržne informacije, katerih (neposredno ali posredno) razkritje, dejanskim ali potencialnim konkurentom na trgu, lahko vodi do omejevanja učinkovite konkurence na trgu v smislu 5. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (v nadaljevanju: »ZPOmK-2«), kar je v nadaljevanju podrobno pojasnil. Drugi stranski udeleženec je poudaril, da bi v konkretnem primeru z razkritjem vsebine zahtevanih dokumentov prosilec dobil (med drugim) dostop do informacij o popustih, finančnih ugodnostih, itd., ki predstavljajo eno najpomembnejših poslovno občutljivih informacij posameznega udeleženca na trgu. Prosilec, in potencialno tudi ostali poslovni subjekti z dostopom do vsebine zahtevanega dokumenta, bi se z razkritjem podrobneje seznanil s tem, pod kakšnimi (komercialnimi) pogoji drugi stranski udeleženec sklepa prodajne pogodbe z lekarnami, kar bi drugemu stranskemu udeležencu bistveno otežilo nadaljnje poslovanje. Prosilec in drugi poslovni subjekti bi namreč podatke, ki izhajajo iz vsebine zahtevanega dokumenta, lahko izkoristili pri njihovem nadaljnjem poslovanju na trgu (npr. morebitnih prihodnjih pogajanjih z lekarnami in/ali drugimi kupci, katerih nabor je sicer zaradi regulacije dejavnosti omejen). Iz zahtevanih dokumentov namreč izhaja, pod kakšnimi komercialnimi pogoji drugi stranski udeleženec sklepa tovrstne posle, torej znanje (know-how) drugega stranskega udeleženca na tem področju. Razkritje tega znanja bi tako očitno močno oslabilo tržni in konkurenčni položaj drugega stranskega udeleženca na trgu in mu s tem povzročilo občutno škodo. Hkrati bi na drugi strani razkritje vsebine zahtevanih dokumentov prosilcu (in potencialno tudi ostalim poslovnim subjektom) omogočilo, da uskladijo svoje delovanje z delovanjem drugega stranskega udeleženca, kar lahko vodi do preprečevanja, izkrivljanja in omejevanja učinkovite konkurence na trgu v smislu 5. člena ZPOmK-2, ki predstavlja eno najhujših kršitev konkurenčnega prava. Ob tem je treba poudariti, da v skladu s Smernicami za ugotovitev omejevanja konkurence z usklajenim ravnanjem zadostuje že, da le en konkurent (posredno ali neposredno) razkrije poslovno občutljive informacije, drugi konkurent pa takšne informacije prejme. V konkretnem primeru prosilec zahteva dostop do podatkov vseh veletrgovcev, ki imajo sklenjene pogodbe z organom, torej bi prišlo do razkritja poslovno občutljivih informacij več konkurentov, kar še dodatno pritrjuje ugotovitvi, da so lahko izpolnjeni pogoji (prepovedanega) usklajenega ravnanja. Smernice med primeri (nedopustnega) izmenjevanja informacij navajajo tudi primere, ko do razkritij informacij prihaja preko tretjih oseb – v konkretni situaciji gre ravno za takšen primer, poslovno občutljive informacije bi bile razkrite s strani tretje osebe – pogodbenega partnerja - organa, ki je zaradi narave svoje dejavnosti zavezan spoštovati pravila o dostopu do informacij javnega značaja. Glede na to, da prosilec zahteva kopije pogodb, sklenjenih med organom in vsemi veletrgovci, bi prišlo do razkritja informacij tudi vsem ostalim konkurentom. Če namreč organ ugotovi, da je določena informacija javna, potem postane javna in ni več varovana kot poslovna skrivnost. Na tem temelju (torej dostopa do informacij javnega značaja) bi do konkurenčno varovanih podatkov lahko prišel kdorkoli, tudi vsi konkurenti. V kasnejših zahtevah do dostopa do informacij javnega značaja organ istih podatkov ne bi smel obravnavati drugače kot v tem primeru – pri posamezni zahtevi se namreč ne presoja, v kakšnem razmerju je prosilec do tistega, ki varuje podatke, ampak do podatkov, ki so enkrat prepoznani kot javni, lahko pride vsako, tudi vsi ostali konkurenti drugega stranskega udeleženca. Iz navedenega jasno izhaja, da je vsebina zahtevanih dokumentov (najmanj) v delu, ki se nanaša na informacije o popustih in drugih prodajnih pogojih, strateška tržna (in poslovno občutljiva) informacija drugega stranskega udeleženca in s tem poslovna skrivnost drugega stranskega udeleženca. Z razkritjem predmetnih informacij nepooblaščeni osebi bo namreč drugemu stranskemu udeležencu nastala občutna škoda, ki se bo zaradi slabšega konkurenčnega položaja drugega stranskega udeleženca izrazila v obliki izpada oziroma nižjih prihodkov drugega stranskega udeleženca iz naslova prodaje zdravil. Takšen izpad prihodkov drugega stranskega udeleženca bo predstavljala razlika med prihodki, ki jih bi drugi stranski udeleženec ustvaril na trgu, če bi pri ostalih veletrgovcih, ki prav tako sklepajo pogodbe z lekarnami, obstajala tržna (cenovna) negotovost udeležencev na trgu, in prihodki, ki jih bo drugi stranski udeleženec ustvaril na trgu, če bo eden ali več udeležencev na trgu poznal poslovno občutljive tržne informacije drugega(-ih) udeležencev na trgu. Enako bi veljalo tudi na trgu lekarn – takšna zmenjava podatkov bi v skladu s konkurenčnim pravom pomenila prepovedano izmenjavo občutljivih poslovnih podatkov med lekarnami. Če lekarne pridobijo podatke, pod katerimi drugi stranski udeleženec prodaja zdravila drugim lekarnam, bodo te podatke uporabile za pogajanja z drugim stranskim udeležencem, saj jim bo znano, pod kakšnimi pogoji drugi stranski udeleženec deluje na trgu. To pa bo negativno vplivalo na tržni položaj drugega stranskega udeleženca, do katerega ne bo prišlo, če zahtevani podatki ne bodo razkriti. Hkrati pa bo negativno vplivalo tudi na trg lekarn, torej tudi na organ. Poleg navedenega bo poznavanje sedanje, ali bodoče poslovne strategije drugega stranskega udeleženca, ki bo nastalo z razkritjem vsebine zahtevanega dokumenta, drugega stranskega udeleženca lahko izpostavilo postopkom pred Agencijo RS za varstvo konkurence. Obstoj takšnega postopka bi lahko nadalje škodoval ugledu vseh družb v skupini, katere del je drugi stranski udeleženec, in odvrnil določen del obstoječih in potencialnih strank od poslovnega sodelovanja z njimi. Obenem bi tovrstni postopek lahko povzročil izključitev drugega stranskega udeleženca iz sodelovanja v postopkih javnega naročanja na podlagi prvega ali šestega odstavka 75. člena ZJN-3, kar bi drugemu stranskemu udeležencu očitno povzročilo občutno škodo, saj drugi stranski udeleženec redno oddaja ponudbe v postopkih javnih naročil. IP sicer opozarja, da se mora vsak, ki posluje z javnim sektorjem zavedati, da postanejo podatki, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju, javni. Res je, da drugi stranski udeleženec posluje z javnim sektorjem, vendar je to edini način izvajanja njegove osnovne dejavnosti. Lekarniška dejavnost je prav tako kot dejavnost veletrgovine, natančno regulirana. Zaradi nemotenega zagotavljanja učinkovite in kakovostne preskrbe z zdravili je lekarniška dejavnost javna zdravstvena služba in se izvaja na podlagi dovoljenja. Prodaja zdravil in medicinskih pripomočkov je strogo regulirana in lahko poteka le med subjekti, ki imajo za to pridobljena ustrezna dovoljenja. Enako je drugi stranski udeleženec kot imetnik dovoljenja za promet z zdravili (in medicinskimi pripomočki) na debelo dolžan delovati na omenjenem trgu, saj mora zagotavljati preskrbo z zdravili. Neizogibno je, da veletrgovci, kamor sodi tudi drugi stranski udeleženec, na trgu zdravil na debelo vstopajo v pogodbena razmerja z »javnim sektorjem«, a se temu sploh ne morejo izogniti. Vendar pa na ravni veletrgovcev gre za subjekte zasebnega prava, ustanovljene skladno z Zakonom o gospodarskih družbah, ki imajo možnost in pravico zaščiti svoje strateške in poslovno občutljive podatke. In to mora prevladati nad porabo javnih sredstev. V konkretnem primeru pride do kolizije dveh pravnih ureditev – konkurenčnopravne prepovedi omejevanja konkurence in deljenja poslovno občutljivih informacij (tudi s strani tretjih oseb) ter pravice javnosti do preverjanja porabe javnih sredstev. Pravica javnosti do preverjanja porabe javnih sredstev ni neomejena pravica, ampak je prav tako omejena z drugimi pravicami – v konkretnem primeru s pravico zasebnopravnih subjektov do svobodne gospodarske pobude, ki je med drugim omejena z dejanji, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Če bi organ razkril vse dogovore, sklenjene v vsemi veletrgovci, tudi z drugim stranskim udeležencem, bi dejansko z razkritjem informacij sam povzročil situacijo, ki bi lahko vodila v kršitev ZPomK-2, zato je takšno razkritje nedopustno. Javna korist nadzora nad porabo javnih sredstev se v tem primeru lahko zagotavlja na drug način – preko obveznih revizijskih in nadzornih mehanizmov – ne pa z neposrednim razkritjem občutljivih konkurenčnih podatkov. IP v podobnih primerih izpostavlja, da če velja absolutna javnost nabora podatkov iz 6.a člena ZDIJZ za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, potem še toliko bolj velja za organ, ki izvaja javno službo. 6.a člen ZDIJZ zahteva, da se javno objavijo naslednji podatki: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov, račun pravne osebe, pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil, datum in trajanje posla in enaki podatki iz aneksov in pogodb. Tudi navedena določba med absolutno javnimi podatki ne določa razkritja popustov in drugih finančnih ugodnosti, ampak zahteva le skupno pogodbeno vrednost. Višina posameznih plačil pa je razvidna iz plačil, ne iz pogodb. To le še dodatno pritrjuje zgoraj zapisanemu, da podatki o finančnih ugodnostih in popustih ne morejo biti javno dostopni podatki. Drugi stranski udeleženec poudarja, da podatki, ki jih zahteva prosilec, ne predstavljajo informacije o porabi javnih sredstev v smislu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz zahtevanih podatkov namreč ne bo razvidna poraba javnega denarja v smislu razpolaganja z javnimi sredstvi (in posledično takšni podatki ne bodo omogočali nadzora javnosti po ZDIJZ), temveč bi takšno razkritje zgolj razkrilo strateške poslovno občutljive tržne informacije in poslovno strategijo drugega stranskega udeleženca. Z vidika nadzora nad delovanjem organa po ZDIJZ in nadzora porabe javnega denarja, bi tako prosilec od organa zahteval podatek o tem, kakšen znesek sredstev je organ nakazal drugemu stranskemu udeležencu v letu 2024 oz. v sorazmernem delu leta 2025. Takšni podatki, ki tudi izkazujejo porabo javnega denarja, so celo javno dostopni – in sicer v spletni aplikaciji ERAR, kjer so razvidni posamezni denarni tokovi od organa do drugega stranskega udeleženca. Ob natančnem pregledu v aplikaciji Erar je razvidno, kateri produkti in po kakšni ceni so bili plačani prvemu stranskemu udeležencu. Povsem nasprotne učinke na porabo javnega denarja in s tem povezano dostopnost zdravil slovenskim bolnikom, pa bi imelo razkrivanje same vsebine prodajnih pogojev. Takšno razkrivanje podatkov prosilcu bi namreč, iz razlogov, ki so podrobneje opisani zgoraj, izkrivilo konkurenco na trgu, organ (in tudi drugega stranskega udeleženca) pa lahko spravilo v pregon zaradi razkrivanja poslovno občutljivih informacij. Z drugimi besedami, v takšnem primeru med konkurenti na trgu ne bi obstajala učinkovita konkurenca, ki je ključna za pogajanja o prodajnih pogojih. Stanje izkrivljene konkurence na trgu bi rezultiralo v višjih cenah posameznih zdravil, ki bi imele za posledico manjšo dostopnost zdravil slovenskim bolnikom in s tem negativne posledice za javno zdravje, ki brez dvoma predstavlja enega ključnih interesov javnosti. Pri odločanju o zahtevi prosilca je ključnega pomena, da je prosilec sestrska družba družbe …., ki opravlja lekarniško dejavnost, enako kot organ. Tako prosilec kot …. imata isto družbenico in iste direktorje, na istih poslovnih naslovih imata registrirane poslovne enote. Sestrska družba prosilca je tako potencialni kupec zdravil in medicinskih pripomočkov, pri čemer glede na regulacijo trga takšna zdravila in medicinske pripomočke lahko kupuje le od veletrgovcev, torej od drugega stranskega udeleženca in drugih veletrgovcev. Dejstvo, da prosilcu ni treba utemeljevati pravnega interesa za vložitev zahtevka za dostop do informacije javnega značaja, v konkretnem primeru ne pomeni, da okoliščine konkretnega primera ne morejo imeti nobene teže pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja. Nasprotno, glede na vsebino zahteve prosilca in javno dostopnost informacij o porabi javnih sredstev, je očitno, da v konkretnem primeru zasebni ekonomski interes prosilca oz. njegove sestrske družbe, ki ima isto vodstvo, izrazito prevladuje nad javnim interesom nadzora nad delovanjem organa po ZDIJZ, ki naj bi ga prosilec domnevno zasledoval z zahtevo za dostop do zahtevanega dokumenta. Prosilec bi namreč z dostopom do zahtevanih podatkov prišel do ključnih strateških poslovno občutljivih podatkov, ki jih pri določanju poslovanja na trgu uporabljajo veletrgovci – ponudniki blaga, ki ga prodaja tudi ..., kar bi mu omogočilo, da prilagodi svoje delovanje na trgu in podatke uporabi pri pogajanjih z veletrgovci. Ob tem je treba poudariti, da interes javnosti, da se vsebina zahtevanega dokumenta ne razkrije, v konkretnem primeru nedvomno pretehta nad zasebnim (ekonomskim) interesom prosilca, da se mu dovoli dostop do zahtevanega dokumenta. Razkritje vsebine zahtevanega dokumenta v okviru postopka dostopa do informacij javnega značaja bi iz razlogov, ki so podrobneje obrazloženi v točkah II. in III. zgoraj, pomenilo obid pravil konkurenčnega prava in (posredno preko organa) omogočilo ravnanje, ki je konkurentom na trgu na podlagi 5. člena ZPOmK-2 (in prvega odstavka 101. člena PDEU) izrecno prepovedano. Pri tem je treba poudariti, da se za namene konkurenčnega prava šteje, da se je z informacijami seznanila celotna skupina podjetij, ki ji pripada posamezno podjetje, ki je neposredni prejemnik konkurenčno občutljivih informacij. Hkrati bi razkritje vsebine zahtevanega dokumenta zaradi izkrivljene konkurence na trgu rezultiralo v višjih cenah, ki bi imele za posledico manjšo dostopnost zdravil slovenskim bolnikom in s tem izrazito negativne posledice za javno zdravje, ki brez dvoma predstavlja enega ključnih interesov javnosti. Gledano širše, pa bi imelo razkritje vsebine zahtevanega dokumenta enake negativne posledice za javno zdravje in interes javnosti tudi zaradi vpliva takšnega razkritja Sloveniji na določanje cen zdravil v drugih državah, ki (enako kot Slovenija) uporabljajo mednarodni referenčni sistem določanja cen zdravil. Razkrivanje popustov in s tem nižjih cen zdravil v Sloveniji bi namreč zaradi vpliva na izračun cene zdravila v drugih državah lahko privedlo do stanja, ko bi se proizvajalci zdravil zaradi majhnosti slovenskega trga, odločili, da določenih zdravil na slovenskem trgu ne bodo ponujali. To bi brez dvoma rezultiralo v manjši dostopnosti zdravil slovenskim bolnikom in imelo izrazito negativne posledice za javno zdravje in interes javnosti.

(10) Tretji stranski udeleženec je v dopisu z dne 8. 10. 2026 povzel 2. in 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter 2. člen ZPosS in navedel, da je že dne 19. 8. 2025 odgovoril organu, da zahteva, da organ v dokumentaciji, ki jo bo posredoval prosilcu, anonimizira oziroma prekrije vse dele dokumentacije, ki vsebujejo zgoraj naštete podatke, saj se štejejo za poslovno skrivnost, katere razkritje bi pomenilo kršitev zakonodaje in lahko povzroči poslovno škodo, ter dele dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke. Pri enakem stališču vztraja tudi sedaj.

Pritožba je utemeljena.

(11) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1. Predmet pritožbe

(12) Prosilec izpodbija 3. točko izreka izpodbijane odločbe, na podlagi katere je organ prosilcu omogočil delni dostop do naslednjih dokumentov:

»- Poslovni dogovor za leto 2024 z dne 30. 1. 2024, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d.

prekrije se 2. člen pogodbe na strani 1 in 2 - poslovna skrivnost - pogodbena vrednost, bonus, plan nabave blaga
prekrije se 4. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
prekrije se 5. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - dogovor o zamudnih obrestih
prekrije se 6. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - način poslovanja
prekrije se 8. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
anonimiziran podpisnik pogodbe na strani 3 - osebni podatki - ime in priimek

- Pogodba za dobavo farmacevtskih substanc Sklop 5: Narkotika z dne 21. 6. 2024, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d.

· anonimiziran 14. člen pogodbe - osebni podatki - podatki o skrbnikih pogodbe – ime in priimek

- Pogodba o prevozu galenskih izdelkov z dne 24. 2. 2025, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d.

prekrije se tretji odstavek 2. člena pogodbe - poslovna skrivnost – pogodbena vrednost
anonimiziran 7. člen pogodbe-osebni podatki-podatki o skrbnikih pogodbe - ime in priimek, telefonska številka, elektronski naslov
anonimiziran podpisnik pogodbe - osebni podatki - ime in priimek

- Pogodba za dobavo farmacevtskih substanc Sklop 1: Substance za farmacevtsko uporabo z dne 21. 6. 2024, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d,

anonimiziran 14. člen pogodbe-osebni podatki - podatki oskrbnikih pogodbe-ime in priimek

- Poslovni dogovor za leto 2025 z dne 12. 12 .2024, poslovni partner Kemofarmacija d.d.

prekrije se 2. člen pogodbe na strani 1 in 2 - poslovna skrivnost- pogodbena vrednost, bonus, plan nabave blaga
prekrije se 4. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
prekrije se 5. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - dogovor o zamudnih obrestih
prekrije se 6. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - način poslovanja
prekrije se 8. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
anonimiziran podpisnik pogodbe na strani 3 - osebni podatki - ime in priimek

- Poslovni dogovor št. 1-24 k Pogodbi o poslovnem sodelovanju št.: 1J-11-13 z dne 22. 2. 2024, poslovni partner Salus, veletrgovina, d.o.o.

prekrije se 2. člen pogodbe - poslovna skrivnost - pogodbena vrednost, bonus
prekrije se 4. člen pogodbe - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
prekrije se 5. člen pogodbe - poslovna skrivnost - dogovor o zamudnih obrestih
prekrije se 6. člen pogodbe - poslovna skrivnost- način poslovanja
prekrije se 7. člen pogodbe - poslovna skrivnost - način poslovanja
prekrije se 8. člen pogodbe - poslovna skrivnost - nabavna cena

- Poslovni dogovor št. 1-25 k Pogodbi o poslovnem sodelovanju št.: 1J-11-13 z dne 19. 2. 2025, poslovni partner Salus, veletrgovina, d.o.o.

prekrije se 2. člen pogodbe na strani 1 in2-poslovnaskrivnost-pogodbenavrednost, bonus
prekrije se 4. člen pogodbe na strani 2 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
prekrije se 5. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - dogovor o zamudnih obrestih
prekrije se 6. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - način poslovanja
prekrije se 7. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - način poslovanja
prekrije se 8. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - dogovor o dobavi
prekrije se 9. člen pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - nabavna cena

- Pogodba o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o.

prekrije se drugi odstavek 6. člena pogodbe na strani 2 in 3 - poslovna skrivnost - akcijski dogovor
prekrije se tretji odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost – akcijski dogovor
prekrije se peti odstavek 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost-poslovni dogovor
prekrije se % v šestem odstavku 6. člena pogodbe na strani 3 - poslovna skrivnost - določeni procent artikla
prekrije se sedmi odstavek 6. člena pogodbe na strani 3-poslovna skrivnost-akcijski dogovor
prekrije se šesti odstavek 10. člena pogodbe na strani 4 - poslovna skrivnost - poslovni dogovor
prekrije se deveti odstavek 10. člena pogodbe na strani 5 - poslovna skrivnost - poslovni dogovor
v 13. členu na strani 5 in 6 se prekrijejo roki - poslovna skrivnost-dogovorjeni roki
v 15. členu na strani 6 se prekrije rok - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki
v 17. členu na strani 7 se prekrijejo roki - poslovna skrivnost - dogovorjeni roki
anonimiziran 22. člen pogodbe na strani 8 - osebni podatki - podatki o skrbnikih pogodb - ime in priimek

- Aneks št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16.1.2024, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o.

prekrije se 2. člen pogodbe - poslovna skrivnost - pogodbena vrednost, bonus
prekrije se 4. člen pogodbe-poslovna skrivnost-akcijski pogoji«

(13) Iz pritožbenih navedb izhaja, da prosilec vztraja pri dostopu do podatkov, do katerih je organ dostop zavrnil zaradi varstva poslovne skrivnosti. Ker iz pritožbenih navedb prosilca ne izhaja, da vztraja tudi glede prekritih varovanih osebnih podatkov, IP odločitve organa v tem delu ni presojal. IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ v zahtevanih dokumentih utemeljeno prekril podatke, glede katerih se sklicuje na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

2. Izjema varstva poslovne skrivnosti

(14) Organ v skladu z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavrne dostop do zahtevanih informacij, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) pa v 39. členu določa, da se za poslovno skrivnost štejejo informacije, ki izpolnjujejo zahteve za poslovno skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja poslovne skrivnosti. Pojem poslovne skrivnosti po prvem in drugem odstavku 2. člena ZPosS zajema nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki izpolnjuje naslednje zahteve:

- je skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij;

- ima tržno vrednost;

- imetnik poslovne skrivnosti je v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost.

Domneva se, da je zahteva iz tretje alineje prejšnjega odstavka izpolnjena, če je imetnik poslovne skrivnosti informacijo določil kot poslovno skrivnost v pisni obliki in s tem seznanil vse osebe, ki prihajajo v stik ali se seznanijo s to informacijo, zlasti družbenike, delavce, člane organov družbe in druge osebe.

(15) Za odločitev v obravnavani zadevi je bistvena določba tretjega odstavka 2. člena ZPosS, v skladu s katero se za poslovno skrivnost ne morejo določiti informacije, ki so po zakonu javne, ali informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. Presoja IP se zato v obravnavanem primeru osredotoča na presojo javnosti zahtevanih podatkov z vidika določb ZDIJZ, konkretno 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se ne glede na določbe prvega odstavka dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. IP je v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevani podatki predstavljajo podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije in podatke o porabi javnih sredstev.

2.1. Podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije

(16) IP najprej poudarja, da je organ kot javni zavod (pravna oseba javnega prava) in izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Iz navedenega izhaja, da je organ zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ.

(17) Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ opravlja javno službo in kako upravlja sredstva, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javni zavod) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se delovanje, ki ima lastnosti tržnega, prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe, oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.^{^[1]}

(18) Čeprav v obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse elemente informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ (gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga, informacije se nahajajo v materializirani obliki), pa je v tem pritožbenem postopku smiselno treba upoštevati sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8) in št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016 (str. 7-8), iz katerih izhaja, da je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba poleg tega, ali je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilca, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, pa je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu. Upoštevaje okoliščine obravnavane zadeve, je IP ugotovil, da je na smiselno enaka vprašanja treba odgovoriti tudi v primeru, ko se ugotavlja, ali se zahtevane informacije nanašajo na opravljanje javne funkcije. Pojem »javne funkcije« namreč ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati z opravljanjem kakršnihkoli javnopravnih nalog – takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014). Podatki, povezani z izvajanjem javne službe, posledično predstavljajo informacijo, ki je skladno s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ vedno javna. Zato je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali dejavnosti, v zvezi s katerimi je organ sklenil obravnavane pogodbe, sodijo v njegovo javnopravno sfero ali v tržno dejavnost, ter kakšen je vpliv tržne dejavnosti na izvajanje javne službe v konkretnem primeru. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja glede teh vprašanj je IP na organ naslovil dopis št. 090-422/2025/2 z dne 12. 9. 2025 in dopis št. 090-422/2025/11 z dne 1. 4. 2026, saj je dokazno breme na strani organa.

(19) IP je najprej ugotavljal, ali je izvajanje nalog oziroma dejavnosti, na katere se nanašajo obravnavane pogodbe, kot izvajanje javne službe urejeno s predpisi javnega prava. Po pregledu zakonodaje in drugih javnopravnih predpisov na področju lekarniške dejavnosti^{^[2]} je IP ugotovil, da je bil organ ustanovljen za izvajanje lekarniške dejavnosti, ki se izvaja kot javna zdravstvena služba, zato je njegovo temeljno poslanstvo izvajanje dejavnosti, ki sodijo v okvir te javne službe.

(20) Obseg javne službe lekarniške dejavnosti je določen v 6. členu Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLD-1) in vključuje:

- izdajanje zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini na recept in brez recepta,

- izdaja živil za posebne zdravstvene namene,

- farmacevtsko obravnavo pacienta,

- dejavnosti farmacevta svetovalca,

- farmacevtsko intervencijo,

- storitve telefarmacije,

- pripravo magistralnih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: magistralna zdravila),

- pripravo izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja,

- izdelovanje galenskih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: galenska zdravila),

- radiofarmacevtsko lekarniško dejavnost,

- preverjanje kakovosti vhodnih snovi za pripravo in izdelavo magistralnih in galenskih zdravil,

- preverjanje kakovosti galenskih zdravil,

- spremljanje podatkov in poročanje o neželenih učinkih ali sumu nanje,

- prevzem neporabljenih oziroma odpadnih zdravil v skladu s predpisom, ki ureja ravnanje z odpadnimi zdravili,

- drugo dejavnost pri izdaji zdravil in drugih izdelkov, ki zagotavlja njihovo pravilno, smiselno in varno uporabo.

(21) Poleg dejavnosti iz 6. člena ZLD-1, lahko organ opravlja še druge dejavnosti, ki so določene v 7. členu ZLD-1. 15. člen ZLD-1 določa, da je izvajanje lekarniške dejavnosti financirano iz javnih in zasebnih sredstev, pri čemer izvajalec lekarniške dejavnosti ločeno izkazuje podatke o finančnem in materialnem poslovanju, kar omogoča spremljanje poslovanja in prikaz izida poslovanja z javnimi sredstvi ločeno od spremljanja poslovanja z zasebnimi sredstvi (16. člen ZLD-1).

(22) IP je v nadaljevanju za vsako obravnavano pogodbo preveril, ali se predmet pogodbe, glede na zgornje določbe, nanaša na dejavnost, ki jo organ izvaja kot javno službo ali kot drugo dejavnost. Po pregledu vsebine obravnavanih pogodb je IP ugotovil sledeče:

- Poslovni dogovor za leto 2024 z dne 30. 1. 2024, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d., se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila;

- Pogodba o prevozu galenskih izdelkov z dne 24. 2. 2025, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d., se nanaša na prevoz galenskih izdelkov;

- Poslovni dogovor za leto 2025 z dne 12. 12. 2024, poslovni partner Kemofarmacija d.d., se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila;

- Poslovni dogovor št. 1-24 k Pogodbi o poslovnem sodelovanju št.: 1J-11-13 z dne 22. 2. 2024, poslovni partner Salus, veletrgovina, d.o.o., se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila;

- Poslovni dogovor št. 1-25 k Pogodbi o poslovnem sodelovanju št.: 1J-11-13 z dne 19. 2. 2025, poslovni partner Salus, veletrgovina, d.o.o., se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila;

- Pogodbo o nakupu zdravil, medicinskih pripomočkov in ostalega blaga za nadaljnjo prodajo z dne 17. 7. 2022, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o., se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila;

- Aneks št. 15 k Pogodbi o nakupu zdravil, blaga za nadaljnjo prodajo in medicinsko tehničnih pripomočkov z dne 16. 1. 2024, pogodbeni partner LL Grosist d.o.o. se nanaša na nakup blaga, ki med drugim vključuje tudi zdravila.

Vse pogodbe (razen Pogodbe o prevozu galenskih izdelkov z dne 24. 2. 2025, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d.) se nanašajo na zdravila, kar pomeni, da so neposredno povezane z dejavnostjo organa, ki jo ZLD-1 opredeljuje kot »izdajanje zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini na recept in brez recepta« (1. alineja prvega odstavka 6. člena ZLD-1). Pogodba o prevozu galenskih izdelkov z dne 24. 2. 2025, pogodbeni partner Kemofarmacija d.d., pa se nanaša na galenska zdravila, kar pomeni, da je neposredno povezana z dejavnostjo organa, ki jo ZLD-1 opredeljuje kot »izdelovanje galenskih zdravil za uporabo v humani in veterinarski medicini (v nadaljnjem besedilu: galenska zdravila)« (9. alineja prvega odstavka 6. člena ZLD-1). Iz navedenega izhaja, da se vse obravnavane pogodbe nanašajo na izvajanje dejavnosti, ki sodijo v obseg javne službe, kot ga določa ZLD-1 v 6. členu. Po pregledu in preučiti vsebine obravnavanih pogodb je IP ugotovil, da te v nobeni točki ne ločujejo med javno službo in tržno dejavnostjo. Vse navedeno kaže, da so vse informacije, ki so predmet tega pritožbenega postopka, neposredno povezane z izvajanjem javne službe in posledično predstavljajo absolutno javne informacije na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(23) IP je v nadaljevanju ugotavljal še, ali je organ uspel kako drugače izkazati, da se del pogodbenih določb vendarle nanaša na drugo dejavnost, in da zaradi te dejavnosti niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in da je bilo s prihodki iz te (druge) dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti.

(24) Na poziv IP št. 090-422/2025/2 z dne 12. 9. 2025 je organ odgovoril z dopisom št. 1150-2025 z dne 29. 9. 2025, v katerem se je na splošno skliceval na pravne podlage, ki se nanašajo na javno službo in tržno dejavnost, ki ju opravlja, ter priložil tabelo s podatki »Delitev izkaza poslovnega izida JZ Lekarna Ljubljana na javno službo in trg za leto 2024«. Ker iz navedenega odgovora ni bilo razvidno, ali se prihodki in odhodki po pogodbah, ki so predmet zahteve prosilca, dejansko evidentirajo ločeno glede na vir financiranja (ločeno za javno službo in ločeno za tržno dejavnost), kot to določajo členi 75. do 78. Pravilnika o računovodstvu Javnega zavoda Lekarna Ljubljana, je IP še dodatno pozval organ, ki je odgovoril z dopisom št. 1625-2026 z dne 7. 1. 2026, v katerem je navedel:

- Organ upošteva Pravilnik o računovodstvu in v skladu z njim evidentira poslovne dogodke.

- Organ nabave blaga evidentira na kontih zalog (razred 3), pri čemer zaloge vodi po nabavni vrednosti, brez ločevanja na javno službo in trg.

- Šele ob prodaji ali izdaji blaga se, glede na vrsto prodaje in režim izdaje, izkaže, ali gre za dejavnost javne službe ali tržno dejavnost. Skladno s tem se poslovni dogodek ob upoštevanju sodil ustrezno evidentira.

- Realizacijo nabavne vrednosti in prihodke od prodaje blaga organ ločuje skladno z Navodilom v zvezi z razmejitvijo dejavnosti javnih zdravstvenih in lekarniških zavodov na javno službo in tržno dejavnost (št. 0140-114/2022/3) pristojnega Ministrstva za zdravje, prav tako dosledno organ upošteva vse ustrezne zakonske akte.

- Nabavno in prodajno vrednost prodanega blaga organ knjiži zbirno za vse dobavitelje, zato ločenih evidenc po posameznih dobaviteljih ne vodi; takšno evidentiranje tudi ni predpisano z veljavnimi pravnimi akti.

- Tudi strošek storitve prevoza galenskih izdelkov organ evidentira skladno s sodili

(25) Pri dokazovanju, da so izpolnjene predpisane zahteve za izvajanje tržne dejavnosti, ne zadošča zgolj sklicevanje na dejstva, ampak je treba konkretno ugotoviti, ali je bilo ovirano izvajanje javne službe in ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov. Če ta pogoj ni izpolnjen, ni mogoče govoriti o tržni dejavnosti v pravnem smislu, katere obstoj zatrjujejo organ in stranski udeleženci in na podlagi katere bi bilo določene podatke mogoče šteti kot izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Glede obravnavanih pogodb organu ni uspelo konkretno izkazati niti, ali je bilo zagotovljeno povračilo stroškov, niti, ali je zagotovil, da zaradi izvajanja tržne dejavnosti ni bilo kako drugače ovirano izvajanje javne službe. To pa pomeni, da se vse obravnavane pogodbe v celoti nanašajo tudi na izvajanje javne službe. Takšno stališče izhaja iz sodbe št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 8), v kateri je Upravno sodišče RS navedlo še, da bi drugačno stališče »pomenilo, da lahko za izvajanje javne službe ustanovljen in zato z javnimi sredstvi financiran organ zavrača posredovanje informacij o dejavnosti, ki jo opravlja, s pavšalnim sklicevanjem, da gre za tržno dejavnost, ne da bi bilo dejansko izkazano, da se ta dejavnost opravlja brez škode za izvajanje javne službe in po tržnih principih; prosilec pa tega ne bi mogel preveriti, ker bi se mu prav iz tega razloga odrekel dostop do s tem povezanih informacij.«

(26) Ker organ v zvezi z obravnavanimi pogodbami ne evidentira vseh podatkov, ki izvirajo iz njegovih dejavnosti, na način, ki bi izkazoval, ali je bila javna služba, na katero se nanašajo obravnavane pogodbe, v kateremkoli delu ovirana ali ne, organ svojega dokaznega bremena v tem delu ni izpolnil, zato IP ni mogel ugotoviti, ali je bila tržna dejavnost organa, ki jo izvaja na podlagi obravnavanih pogodb, izvedena na način, da njegova javna služba, ki jo prav tako izvaja na podlagi obravnavanih pogodb, ni bila ovirana. V takšnem primeru je mutatis mutandis treba upoštevati stališče, ki ga je že večkrat zavzelo Upravno sodišče RS (npr. glede opredelitve tržne dejavnosti v sodbi št. II U 412/2016-13 z dne 21. 6. 2017 ter v sodbi in sklepu št. I U 1029/2012 z dne 9. 10. 2013, glede izjeme notranjega delovanja v sodbi št. I U 1837/2014, z dne 11. 2. 2016), in iz katerega izhaja, da navedbam organa v primeru, ko organ ne izpolni svojega dokaznega bremena, ni mogoče slediti. Upoštevaje vse navedeno in dejstvo, da je IP v svojem prizadevanju ugotoviti resnično dejansko stanje organu večkrat dal možnost, da svoje trditve podkrepi z dokazi, je IP zaključil, da organu ni uspelo izkazati, da izvajanje javne službe zaradi izvajanja druge dejavnosti, vezano na obravnavane pogodbe, v ničemer ni bilo ovirano. Iz vsega navedenega izhaja, da so podatki iz obravnavanih pogodb, glede katerih organ in stranski udeleženci zatrjujejo obstoj poslovne skrivnosti, v celoti povezani z opravljanjem javne funkcije in zato absolutno javni na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

(27) IP se opredeljuje še glede sklicevanja organa na sklep Vrhovnega sodišča št. X Ips 96/2011 z dne 4. 7. 2012 in pojasnjuje, da ne drži, da naj bi sodišče v tem sklepu poudarilo, da »je poslovna skrivnost lahko varovana tudi v primeru, ko gre za pogodbe subjektov javnega sektorja, če vsebuje tržno občutljive informacije, katerih razkritje bi lahko škodovalo konkurenčnemu položaju«. Predmet revizije je bilo namreč vprašanje, ali zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in ne vprašanje, ali zahtevane informacije predstavljajo poslovno skrivnost. Dejansko je Vrhovno sodišče v navedenem sklepu (v 12. točki obrazložitve) zavzelo stališče, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznosti organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javno-pravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javno-pravnega režima izhajajo (enako izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča št. I Up 122/2006 z dne 25. 4. 2007 (stran 4)). Iz sodne prakse torej izhaja nujnost konkretne povezave med zahtevanimi informacijami in opravljanjem javnih nalog in pooblastil. Sklep Vrhovnega sodišča, na katerega se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, torej z ničemer ne potrjuje argumenta organa, da informacije, do katerih je organ zavrnil dostop, predstavljajo poslovno skrivnost, ampak ravno obratno, ta sklep dodatno pritrjuje stališču IP, kot je pojasnjeno v prejšnjih odstavkih te obrazložitve.

2.2. Podatki o porabi javnih sredstev

(28) ZDIJZ ne vsebuje definicije porabe javnih sredstev, se je pa ta za potrebe postopkov dostopa do informacij javnega značaja izoblikovala s prakso IP, Upravnega sodišča in Vrhovnega sodišča Republike Slovenije.^{^[3]} Poraba javnih sredstev namreč ni zgolj »trošenje«, pač pa vse oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.^{^[4]}Iz sodbe Upravnega sodišča št. III U 121/2017 z dne 12. 10. 2017 tako med drugim izhaja, citirano: »Sodišče taki razlagi sledi, glede na ugotovitve v prejšnjem odstavku pa tudi meni, da podatki v zvezi s "porabo javnih sredstev" niso le podatki o višini in prejemkih teh sredstev, pač pa tudi podatki, ki so vezani na odločanje o sredstvih.« Iz sodne prakse torej izhaja, da pojem »poraba« javnih sredstev v ZDIJZ ni »terminus technicus«, ki bi ga zakonodajalec vnaprej opredelil v uvodnih določbah ZDIJZ, in da tudi sistematična metoda razlage ZDIJZ ne kaže na to, da bi zakonodajalec imel namen transparentnost delovanja javno-pravnih subjektov vezati zgolj na določena dejanja porabe premoženja, kot ene ali več specifičnih in ožjih oblik lastninskih upravičenj, kot so ius utendi, ius abutendi, ius fruendi ali ius disponendi. Zato je z vidika sistematične metode razlage pomembno, da si morajo po določilu drugega odstavka 2. člena ZDIJZ organi za uresničitev namena tega zakona prizadevati, da dosežejo »čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju«. Smiselno enako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1845/2019-19 z dne 17. 5. 2024, v kateri je sodišče med drugim zavzelo stališče, da je treba upoštevati absolutno javnost podatkov, če gre za porabo javnih sredstev, in pojem porabe javnih sredstev razlagati široko (55., 56. in 57. točka obrazložitve).

(29) Podatki, do katerih je organ na podlagi izpodbijane odločbe zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, so podatki o prodajnih pogojih za blago, nabavljeno pri posameznem stranskem udeležencu (npr. letni plan nabave blaga, dogovorjene finančne ugodnosti (bonusi, popusti, …)), pravice v primeru zamude s plačili, plačilni roki za dobavljeno blago in s tem povezani popusti, pogoji za prodajo izdelkov Galenskega laboratorija Lekarne Ljubljana, dogovorjena Incoterms klavzula, način primerjave cen za artikle, posledice za primer, če so cene artiklov višje od cen na trgu, dobavni roki in pogodbene kazni za zamudo teh rokov, rok za uveljavljanje reklamacij, rok za rešitev reklamacij, rok za nadomestitev blaga v primeru reklamacije, odpovedni roki, v pogodbi o prevozu izdelkov pa podatki o ceni in načinu plačila za prevoz galenskih izdelkov. Kot že rečeno, podatkov o porabi javnih sredstev ne predstavljajo le odhodki organa, ampak tudi podatki, ki predstavljajo njegove dohodke, ter tudi podatki, ki lahko vplivajo na njegove dohodke in razpolaganje s sredstvi pri opravljanju javne službe. IP ugotavlja, da pogodbene določbe, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, nedvomno vplivajo na razpolaganje z javnimi sredstvi, ki je povezano tudi z opravljanjem javne službe, saj so, kot je bilo podrobneje pojasnjeno že zgoraj, neposredno povezani z izvajanjem te dejavnosti. Tako se, denimo, del obravnavanih podatkov nanaša na kasneje dobljene popuste organa, ki načeloma lahko zmanjšujejo poslovne odhodke organa. Dejansko gre za nagrade, ki so odvisne od realiziranega letnega obsega nabav pri posameznem dobavitelju, oziroma proizvajalcu in so priznane ob koncu poslovnega leta (oziroma dogovorjenega obdobja) in v obliki popustov za predčasna plačila, ki so organu priznani le ob izpolnjevanju določenih pogodbenih pogojev.^{^[5]} Popusti oziroma bonusi, ki jih organ pridobi na podlagi obravnavanih pogodb, so res njegovi prihodki, vendar imajo finančni učinek na poslovanje organa v zvezi z javnimi sredstvi, ker se nanašajo na nabave, ki jih organ izvaja v okviru javne službe. Pri tem gre za vprašanje preglednosti in transparentnosti financiranja javne službe ter za vprašanje, ali takšen način financiranja (ko se del plačane cene zdravila s strani ZZZS ali pacienta nato »vrne« javnemu zavodu v obliki bonusa in popusta) dejansko pomeni, da je plačana cena (v breme ZZZS ali pacienta«) višja. Gre za podatke, ki so tako nedvomno povezani s porabo javnih sredstev, ne glede na to, da gre za prihodke (in ne neposredna izplačila) organa. Iz navedenega izhaja, da navedba organa, da »dobropisi, rabati in drugi komercialni pogoji predstavljajo prihodek iz opravljanja dejavnosti in ne neposredno porabe javnih sredstev«, ne zdrži resne pravne presoje. Dalje je IP ugotovil, da tudi roki in ostali pogoji dobave, plačil, reklamacij in odpovedi pogodbe neposredno vplivajo na razpolaganje organa z javnimi sredstvi, iz njihove vsebine pa javnost lahko, poleg tega, na kakšen način organ opravlja javno službo, ugotovi tudi, ali organ učinkovito in gospodarno razpolaga z javnimi sredstvi (npr. ali so ti roki predolgi, ali postopki reklamacije omogočajo nemoteno izvajanje javne službe, …). Smiselno enako velja tudi za pogoje za prodajo izdelkov Galenskega laboratorija Lekarne Ljubljana, dogovorjeno Incoterms klavzulo, način primerjave cen za artikle ter tudi za podatke o ceni in načinu plačila za prevoz. Vsi navedeni podatki namreč omogočajo preverbo, ali organ pri sklepanju pogodb z veletrgovci upošteva učinkovito in gospodarno rabo javnih sredstev (ali upošteva zlasti stroškovna merila, ugodnosti za obseg dobave, število dobav na dan, čas izrednih dobav, sortiranost, dobavo zdravila s posebnim režimom shranjevanja in distribucije), k čemur ga zavezuje četrti odstavek 14.a člena ZLD-1 (kar je podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju te obrazložitve), zato so vsi obravnavani podatki nedvomno neposredno povezani s porabo javnih sredstev.

(30) Konkreten primer je specifičen, ker gre za javni lekarniški zavod, ki ga je ustanovila občina na podlagi Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91; s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZZ) in ZLD-1, pri čemer je razpolaganje s premoženjem občine in organa, s katerim upravlja organ, zakonsko regulirano oz. omejeno (npr. 38. člen ZLD-1 in 12., 13. in 14. člen Odloka o uskladitvi ustanovnega akta). Gre za ureditev, ki temelji na medsebojni povezanosti vseh sredstev javnega lekarniškega zavoda, ki je smiselno podobna ureditvi pri visokošolskih zavodih, na katero je opozorilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016, v kateri je napotilo na argumentacijo v odločbi Ustavnega sodišča RS št. U-I-272/97, z dne 23. 11. 2000. V navedeni odločbi je Ustavno sodišče RS pojasnilo, da je po prvem odstavku 48. člena ZZ »prodaja blaga in storitev na trgu eden od možnih virov sredstev, ki jih zavod pridobiva za svoje delo. Zakon v nobenem pogledu ne ureja sredstev iz tega vira posebej: niti v določbah o pristojnostih ustanovitelja niti o organih zavoda niti o njegovih splošnih aktih ali o njegovi organiziranosti niti o nadzoru nad delom in poslovanjem zavoda. Tudi za ta sredstva velja po določbi drugega odstavka 48. člena ZZ, da sme javni zavod presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za opravljanje in razvoj dejavnosti (smiselno enako določbo vsebuje tudi 38. člen ZLD-1, op. IP); glede dejavnosti same pa, kolikor gre za gospodarsko dejavnost, določa isti zakon, da jo sme zavod opravljati le, če je namenjena opravljanju dejavnosti, za katero je bil ustanovljen (drugi odstavek 18. člena), in seveda le po odločitvi ustanovitelja, ki je javni zavod ustanovil za opravljanje javne službe.« Iz omenjene odločbe Ustavnega sodišča RS izhaja, da ZZ nobenih virov sredstev ne odvaja od celote gospodarjenja javnega zavoda in nadalje, da so javni zavodi ustanovljeni za opravljanje javnih služb (3. člen ZZ), sredstva, namenjena opravljanju javnih služb, pa so brez dvoma del javne porabe. Celovito, vendar ločeno obravnavanje različnih dejavnosti javnega zavoda in s tem tudi njihovih prihodkov in odhodkov, je treba z vidika nadzora in revidiranja zakonite, namenske, gospodarne in učinkovite rabe sredstev javnih financ (v ožjem pogledu), saj lahko npr. določeni javni zavod negospodarno porablja proračunska sredstva v razmerju do izvajanja svoje druge (tržne) dejavnosti. Iz vsega navedenega in upoštevaje, da organ v obravnavanem primeru opravlja lekarniško dejavnost, predmet pritožbe pa so podatki iz pogodb z veletrgovci, glede katerih je že zakonodajalec prepoznal večji javni interes za nadzor nad sklepanjem in izvajanjem (več o tem se nahaja v nadaljevanju te obrazložitve), IP zaključuje, da je posledica opisane medsebojne povezanosti vseh virov sredstev razlog za to, da je glede obravnavanih pogodb treba zavzeti stališče, da so v celoti povezane s porabo javnih sredstev.

(31) V zvezi s transparentnostjo podatkov iz pogodb, ki jih organ sklene z veletrgovci, IP še poudarja, da javni lekarniški zavodi od 1. 1. 2025 zagotavljajo zaloge zdravil od veletrgovcev na način, kot ga določa 14.a člen ZLD-1, ta pa ureja odstop od splošnih pravil o javnem naročanju in jih ureja s specialnimi določbami (ta sistemska rešitev sledi Zakonu o nujnih ukrepih za zagotavljanje nemotene nabave zdravil za leti 2023 in 2024 (Uradni list RS, št. 82/23)) in temelji na tem, da se je zaradi strogih formalnih in postopkovnih zahtev, ki jih določa ZJN-3, način zagotavljanja zdravil javnih lekarniških zavodov preko postopkov javnega naročanja izkazal kot neživljenjski.^{^[6]} Določbe 14.a člena ZLD-1, iz katerih sicer izhaja, da zaradi specifične narave naročenega blaga (ker morajo biti zdravila hitro na razpolago), organa res ne zavezujejo določbe ZJN-3 glede izvedbe javnega naročila, kljub temu pa je še vedno zavezan ravnati na pregleden način (drugi odstavek 14.a člena ZLD) in upoštevati učinkovito in gospodarno rabo javnih sredstev, pri čemer upošteva zlasti stroškovna merila, ugodnosti za obseg dobave, število dobav na dan, čas izrednih dobav, sortiranost, dobavo zdravila s posebnim režimom shranjevanja in distribucije ter ekološko naravnanost veletrgovcev (četrti odstavek 14.a člena ZLD). Zakonodajalec torej ni odstopil od temeljnih načel ZJN-3 (3. – 8. člen ZJN-3, med katerimi je tudi transparentnost), temveč je z namenom zasledovanja kakovostne, učinkovite in pravočasne preskrbe pacienta z zdravili prilagodil le način sklepanja pogodb z veletrgovci. Da gre pri tovrstnih pogodbah za razpolaganje z javnimi sredstvi, pa je jasno navedel tudi zakonodajalec, ki je v obrazložitvi k 2. členu Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti navedel, da je dolžnost javnega lekarniškega zavoda, da pridobiva zaloge zdravil od veletrgovcev na način, da zasleduje vidik kakovostne, učinkovite in pravočasne preskrbe pacienta z zdravili, ob istočasnem upoštevanju učinkovite in gospodarne rabe javnih sredstev.

(32) Ob vsem navedenem IP poudarja še, da se morajo poslovni subjekti zasebnega prava zavedati, da so pri sklepanju pogodb z osebami javnega prava omejeni. Podobno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016, ko je navedlo, da »vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti, zato niti ni bistveno, ali je tisti, ki sklepa pogodbe z javnim sektorjem oseba javnega prava ali pa ni javnopravni subjekt«. Stališče, da se morajo poslovni subjekti zavedati, da so pri sklepanju pogodb z javnim sektorjem omejeni, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča št. I U 1125/2017-62 z dne 3. 10. 2018.

(33) IP se je seznanil z vsemi vlogami stranskih udeležencev in ugotovil, da niso podali nobenih argumentov, da obravnavane informacije, glede katerih zatrjujejo obstoj poslovne skrivnosti, ne predstavljajo podatkov o porabi javnih sredstev, s katerimi bi upoštevali novejšo sodno prakso in prakso IP ter zakonsko zavezanost organa k transparentnemu delovanju v najširšem smislu.

(34) IP je v tej točki navedene zakonske določbe apliciral na dejstva, ugotovljena v konkretnem primeru, in v skladu z zgoraj navedenim širokim pojmovanjem porabe javnih sredstev zaključil, da so v konkretnem primeru vsi viri sredstev medsebojno povezani, zaradi česar vsi podatki, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev in s tem absolutno javne informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.

2. 3. Glede interesov stranskih udeležencev

(35) Upoštevaje načelo ekonomičnosti (14. člen ZUP) in vse zgoraj navedeno, kar je IP vodilo k zaključku, da vsi podatki, do katerih je organ v obravnavanih pogodbah zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, predstavljajo absolutno javne informacije javnega značaja na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ in s tem informacije, ki se na podlagi tretjega odstavka 2. člena ZPosS ne morejo določiti za poslovno skrivnost, IP za posamezne obravnavane pogodbe ni ugotavljal, ali izpolnjujejo pogoje, ki morajo biti izpolnjeni za obstoj poslovne skrivnosti na podlagi prvega in drugega odstavka 2. člena ZPosS. IP se zato ni opredeljeval do navedb organa in stranskih udeležencev, s katerimi slednji utemeljujejo obstoj navedenih pogojev. Pri tem IP poudarja, da svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava) ni neomejena. Da v primeru opravljanja javne službe in porabe javnih sredstev pretehta javna korist, je odločil že zakonodajalec, ki je v določilu 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ opravil tudi tehtanje z vidika sorazmernosti med ustavno pravico svobodne gospodarske pobude gospodarskih družb na eni strani in na drugi strani ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave, skupaj z javnim interesom glede transparentnosti delovanja javnega sektorja.

(36) Glede navedb, da je prosilec konkurent, ki bi zahtevane podatke lahko uporabil v svojo korist in pri pogajanjih z dobavitelji oziroma na druge načine, IP pojasnjuje, da se dostop do dokumentov na podlagi določb ZDIJZ nikoli ne presoja z vidika okoliščin posameznega prosilca, temveč z vidika samih informacij, ki so zahtevane. Pri presoji, ali lahko prosilec pridobi zahtevane dokumente, se je zato vedno treba vprašati, ali gre za informacije, ki bi jih lahko pridobil tudi kdorkoli drug, ki bi organu postavil isto zahtevo. V postopku po ZDIJZ je torej bistveno, da se odloča z učinkom erga omnes, kar pomeni, da je dokument, ki predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, dostopen vsakomur, pravni in fizični osebi, ne glede na pravni interes in morebiten osebni status. Rezultat presoje oziroma odločitev po ZDIJZ mora biti namreč enaka za vse. Prosilec torej v postopku po ZDIJZ ni dolžan izkazati pravnega upravičenja, niti ga organ ne sme preverjati in presojati, saj ta za odločitev v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni zahtevan.

(37) V zvezi z navedbami drugega stranskega udeleženca glede prodajnih pogojev kot strateško tržnih informacij v smislu 5. člena ZPOmK-2, IP navaja, da se v obravnavanem primeru presoja obstoj poslovne skrivnosti po ZPosS, saj ne gre za odločanje o dostopu do dokumentov Javne agencije Republike Slovenije za varstvo konkurence (37. člen ZPOmK-2). Za obravnavani primer pa tudi niso relevantne navedbe stranskega udeleženca glede posameznih določb Smernic. Smernice so namreč oblikovane za pomoč podjetjem pri ugotavljanju, na podlagi posameznega primera, ali so njihovi sporazumi o sodelovanju združljivi s pravili konkurence in zagotavljajo okvir za ocenjevanje na podlagi člena 101 (1) in (3) Pogodbe o delovanju Evropske unije.

(38) IP meni, da niso utemeljene navedbe, s katerimi stranski udeleženci zatrjujejo, da bi razkritje zahtevanih informacij povzročilo izkrivljanje konkurence na trgu, ki bi rezultiralo v višjih cenah, ki bi imela za posledico manjšo dostopnost zdravil slovenskim bolnikom in s tem negativne posledice za javno zdravje. Večja preglednost poslovanja organa z veletrgovci bi namreč omogočila ravno nasprotne učinke, saj bi ti podatki omogočili konkurentom, da prilagodijo svoje delovanje na trgu in uporabijo te podatke pri pogajanjih, kar bi rezultiralo v nižjih cenah zdravil in s tem večji dostopnostji zdravil slovenskim bolnikom, kar bi imelo pozitivne učinke na javno zdravje, ki je nedvomno v javnem interesu.

2. 4. Prevladujoč interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij

(39) Kot je pojasnjeno že zgoraj, je že zakonodajalec opravil test interesa javnosti z vidika sorazmernosti med ustavno pravico svobodne gospodarske pobude gospodarskih družb na eni strani in na drugi strani ustavno pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave in z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena odločil, da podatki o porabi javnih sredstev in izvajanju javne službe v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja in se zato glede teh podatkov ni mogoče sklicevati na varstvo poslovne skrivnosti. Glede na ugotovitve IP v predhodnih odstavkih te obrazložitve izvedba testa interesa javnosti (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) zato ni potrebna.

(40) IP pa na tem mestu kljub temu dodatno utemeljuje obstoj prevladujočega interesa javnosti za razkritje obravnavanih informacij še s tem, da primarna naloga lekarn kot javnih zavodov ni ustvarjanje dobička in da ustvarjanje dobička nikakor ne sme vplivati na primarno dejavnost lekarne kot javnega zavoda. Kot izhaja iz 2. člena ZLD-1, je namen lekarniške dejavnosti zagotavljanje kakovostne in učinkovite preskrbe z zdravili in drugimi izdelki za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter svetovanje glede njihove varne, pravilne in učinkovite uporabe pacientom in zdravstvenim delavcem v zdravstvu, ter tudi zagotavljanje farmacevtske obravnave za ohranjanje zdravja in doseganje pričakovanih kliničnih, humanističnih in ekonomskih izidov zdravljenja. Nadalje ZLD-1 v 3. členu določa, da mora nosilec lekarniške dejavnosti v okviru svoje pristojnosti zagotavljati smiselno uporabo zdravil pri zdravljenju in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, preprečiti nepravilno uporabo zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja ter prepreči škodo ali zdravstvene težave pacienta, ki bi lahko nastale kot posledica napačnega zdravljenja ali nepravilne uporabe zdravil in izdelkov za podporo zdravljenja in ohranitev zdravja, pri tem pa ravna tako, da ohranja nepristranskost in strokovno neodvisnost pri izvajanju lekarniške dejavnosti, varuje ugled svojega poklica in lekarniške dejavnosti. Slednja določba pa v četrtem odstavku določa tudi, da je nosilec lekarniške dejavnosti pri sprejemanju strokovnih odločitev neodvisen, pri svojem delu pa ravna po najnovejših spoznanjih znanosti in stroke ter varuje javno zdravje in zdravje posameznega pacienta ter pri svojem delu upošteva Kodeks lekarniške deontologije. Glede na navedeno bi bile obravnavane informacije (npr. informacije o dogovorjenih ugodnostih) javne tudi na podlagi testa prevladujočega interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, saj gre v obravnavanem primeru za informacije, ki se nanašajo na javni zavod, katerega delovanje mora biti usmerjeno k varovanju javnega zdravja in zdravja posameznika, in ne bi smelo biti pod nobenim morebitnim vplivom ustvarjanja dobička. Ker pa so dogovori o ugodnostih dejansko dopustni (četrti odstavek 14.a člena ZLD-1), je še toliko bolj v interesu javnosti, da ima pravico do nadzora nad tovrstnimi dogovori javnih lekarniških zavodov, ki potencialno lahko vplivajo na odločitve pri prodaji zdravil, še posebej v primeru pogodb z veletrgovci, kjer niso izvedeni postopki javnega naročanja po ZJN-3. Prav tako se tehtnica prevesi v prid javnosti glede ostalih vrst obravnavanih informacij (več o tem v 28. točki te obrazložitve), saj se informacije, povezane z zdravili, nedvomno nanašajo na zdravje, včasih celo na življenje ljudi, stališče sodne prakse pa je, da je javni interes glede razkritja podan, če so ogrožene take vrednote, kot je npr. življenje, zdravje ali varnost ljudi in podobno.^{^[7]} Roki dobave, postopek reklamacij, način skladiščenja in podobno namreč bistveno vplivajo na dobavljivost in kvaliteto zdravil, kar je izjemnega pomena za zdravje ljudi, ki ne odtehta interesov stranskih udeležencev, ki so v povečanju dobička. Vseh teh podatkov, ki so predmet tega pritožbenega postopka, ni mogoče pridobiti niti iz letnega poročila o poslovanju organa (tretji odstavek 14.a člena ZLD-1) niti iz evidence o zagotavljanju zalog zdravil (peti odstavek 14.a člena ZLD-1) niti iz podatkov v aplikaciji ERAR, zato javno dostopne informacije o poslovanju organa z veletrgovci, ne zadostijo zahtevam po transparentnosti, ki jih v zvezi s podatki, do katerih je organ zavrnil dostop s sklicevanjem na poslovno skrivnost, terja že pojasnjen in prevladujoč javni interes.

3. Delni dostop

(41) Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa na podlagi 7. člena ZDIJZ izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Konkretneje ureja t.i. delni dostop 19. člen Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

(42) IP ugotavlja, da je delni dostop v obravnavanem primeru mogoč na način, da se prekrijejo varovani osebni podatki, do katerih je organ zavrnil dostop in ki niso bili predmet tega pritožbenega postopka. Organ pa je dolžan posredovati prosilcu še zahtevane podatke, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

4. Sklepno

(43) IP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag zaključil, da je pritožba prosilca utemeljena. IP je pritožbi ugodil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V tem delu je IP odločbo organa odpravil in odločil, v skladu s prvim odstavkom 252. člena ZUP.

(44) Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali (kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe).

(45) Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopusten upravni spor, ki se lahko sproži s tožbo pri Upravnem sodišču Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, v roku 30 dni od dneva prejema te odločbe. Tožba se lahko vloži pisno po pošti, po elektronski poti ali osebno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva po vročitvi te odločbe, do izteka roka za vložitev tožbe (281.a člen ZUP). Odpoved pravici do sodnega varstva stranka poda pri organu s pisno izjavo ali ustno izjavo na zapisnik. Stranka se lahko odpove pravici do sodnega varstva tudi glede posamezne točke izreka oziroma vsebinsko ločljivih delov izreka. Odpovedi pravici do sodnega varstva ni mogoče preklicati.

Postopek vodila:

Jasna Duralija, univ. dipl. prav.

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.

namestnica pooblaščenke

[1] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1422/2015-18, z dne 30. 11. 2016

[2] Odlok o uskladitvi ustanovitvenega akta Javnega zavoda Lekarna Ljubljana (Uradni list RS št. 70-3457/2018) v 4. členu določa, da je temeljna dejavnost organa lekarniška dejavnost, ki se izvaja kot javna zdravstvena služba, s katero se zagotavlja trajna in nemotena oskrba prebivalstva in izvajalcev zdravstvene dejavnosti z zdravili ter farmacevtska obravnava pacientov.

[3] Pojem porabe (javni sredstev) je sicer potrebno razlagati širše (tako sodba Upravnega sodišča I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016), kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje z premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo, in tako poraba javnih sredstev niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne ali neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.

[4] Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-52/16-17 z dne 12. 1. 2017 (opomba št. 37), sodba Vrhovnega sodišča št. X Ips 318/2010 z dne 6. 7. 2011 ter sodbi Upravnega sodišča št. III U 121/2017 (30. točka) in št. I U 1544/2018-51.

[5] Npr. revizija Računskega sodišča Republike Slovenije:

https://www.rs-rs.si/fileadmin/user_upload/Datoteke/Revizije/2021/Nabava-zdravil-lekarne/Sevnica/LekSevnica_PP20_RevizijskoP.pdf

[6] Obrazložitev k 2. členu predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lekarniški dejavnosti (ZLD-1D), objavljen na: https://imss.dz-rs.si/IMiS/ImisAdmin.nsf/ImisnetAgent?OpenAgent&2&DZ-MSS-01/84856894af4f460d7ed67fe9287c45c64d1d29e3640c1b08149b9706d3aa7ae8

[7] Npr. sodbi Upravnega sodišča RS št. I U 1488/2011-95 in št. I U 199272010-28.

prosilec - Lekarna Ljubljana

O NAS

URADNE URE

POVEZAVE