prosilec - Lekarna Ajdovščina

POVZETEK:

Organ prve stopnje je zavrnil dostop do vseh pogodb, ki jih je organ sklenil z veletrgovci z zdravili  in z zdravstvenimi zavodi, za določeno obdobje, zaradi izjeme poslovne skrivnosti. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da iz izpodbijane odločbe ne izhaja, o katerih dokumentih je organ odločal, niti niso razvidni konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ se je skliceval na obstoj izjeme poslovne skrivnosti, brez da bi obrazložil in izkazal izpolnjevanje zakonskih pogojev po 2. členu ZPosS, zato jih tudi ni bilo mogoče preizkusiti, tudi ne z vidika, ali že osnovni podatki o opredelitvi dokumenta, predstavljajo poslovno skrivnost in čigavo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno  odločanje z napotkom, da se mora organ primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil. Nadalje mora razjasniti, kdo ima status stranskih udeležencev in izpolnjevanje pogojev poslovne skrivnosti z obvezno presojo, ali in v katerem delu gre morebiti za porabo javnih sredstev.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-280/2025/7

Datum: 9. 9. 2025

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/229 z dne 6. 11. 2024 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 5. 2025, zoper odločbo Lekarne Ajdovščina, Tovarniška cesta 3e, 5270 Ajdovščina (v nadaljevanju organ), št. 162 z dne 27. 5. 2025, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.     Pritožbi prosilca z dne 29. 5. 2025 se ugodi in se odločba Lekarne Ajdovščina, št. 162 z dne 27. 5. 2025 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 - tih dneh od prejema te odločbe.

2.     V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

(1) Prosilec je dne 29. 4. 2025 na organ podal zahtevo za dostop do informacij javnega značaja na podlagi ZDIJZ, s katero je zahteval, da mu organ na elektronski naslov posreduje:

-       vse pogodbe, ki jih je organ sklenil z veletrgovci z zdravili od 1. 1. 2024 do 29. 4. 2025,

-       vse pogodbe o dobavi zdravil, ki jih je organ sklenil z zdravstvenimi zavodi (ZD ali bolnišnice) od 1. 1. 2024 do 29. 4. 2025.

(2) Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 162 z dne 27. 5. 2025, s katero je zahtevo prosilca zavrnil.

(3) V obrazložitvi odločbe je organ povzel zahtevo prosilca ter drugo točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da je vsebina pogodb, ki jih je sklenil z veletrgovci z zdravili v obdobju od 1. 1. 2024 do 29. 4. 2025, opredeljena kot poslovna skrivnost. Organ je dne 22. 5. 2025 pisno pozval vse vključene dobavitelje, katerih pogodbe so predmet zahteve, ali soglašajo z razkritjem oziroma posredovanjem sklenjenih pogodb. Ker organ od dobaviteljev ni prejel soglasja za razkritje zahtevanih podatkov, teh podatkov ne more razkriti. Organ je ob tem še dodal, da ni našel zakonske podlage ali drugih dejanskih okoliščin, ki bi omogočale razkritje zahtevanih podatkov. Zaradi navedenega je zaključil, da zahtevani podatki spadajo med izjemo poslovne skrivnosti po drugi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar se dostop ne dovoli in se zahteva zavrne. Organ je še navedel, da v zahtevanem obdobju ni sklenil pogodb o dobavi zdravil z zdravstvenimi zavodi, zato zahtevane pogodbe pri organu ne obstajajo. Stroški postopka niso nastali.

(4) Prosilec je zoper zgoraj navedeno odločbo vložil pritožbo z dne 29. 5. 2025, v kateri je navedel, da se je organ skliceval na poslovno skrivnost, ki pa v konkretnem primeru ne more biti upoštevana, ker zahteva podatke oziroma pogodbe, iz katerih je razvidna poraba javnih sredstev. Organ je namreč javna oseba javnega prava in se mora upoštevati tretji odstavke 6. člena ZDIJZ. Prosilec je še dodal, da gre za podatke poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki jih določata 4.a in 6.a člen ZDIJZ. Zaključil je, da je bistvo zahtevanih podatkov v porabi javnih sredstev, torej gre za izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga (zdravil), kar se ne more šteti za poslovno skrivnost.

(5) Organ je z dopisom z dne 18. 6. 2025, št. 174 poslal pritožbo prosilca v odločanje IP. Ob tem je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

(6) IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Predmet presoje IP

(7) V obravnavanem primeru je sporno vprašanje, o konkretno katerih dokumentih je organ sploh odločal ter nadalje, ali je podana izjema varstva poslovne skrivnosti, na katero se je skliceval organ.

(8) Prvi in bistveni korak organa, ki odloča o zahtevku za dostop do informacij javnega značaja, je ugotovitev, kateri dokumenti so zahtevani in ali organ z njimi sploh razpolaga. V obravnavanem primeru je organ sicer navedel, da je »pisno pozval vse vključene dobavitelje, katerih pogodbe so predmet zahteve, ali soglašajo z razkritjem oziroma posredovanjem sklenjenih pogodb«, iz česar izhaja, da organ z določenimi zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar pa na podlagi navedenega ni jasno, konkretno katere dokumente je organ presojal, oziroma na katere dokumente je organ apliciral zatrjevano izjemo, saj slednje iz izreka izpodbijane odločbe ni razvidno. Nadalje IP ugotavlja, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, o katerih dokumentih je organ odločal, niti niso razvidni konkretni razlogi, zaradi katerih je organ zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Obrazložitev namreč ostaja zgolj na deklaratorni ravni, saj se organ le pavšalno sklicuje na obstoj poslovne skrivnosti, ki naj bi jo zatrjevali dobavitelji. Takšnih pavšalnih navedb se ne da preizkusiti. Res je torej, da organ ni zanikal obstoja dokumentov z veletrgovci z zdravili, vendar pa ni jasno, zakaj organ ni navedel niti osnovnih podatkov o dokumentih npr. pogodbenih strank, naslovov pogodb, datume, ipd. Organ se je skliceval na obstoj izjeme poslovne skrivnosti, brez da bi obrazložil in izkazal izpolnjevanje zakonskih pogojev po 2. členu ZPosS, zato jih tudi ni mogoče preizkusiti, tudi ne z vidika, ali že osnovni podatki o opredelitvi dokumenta, predstavljajo poslovno skrivnost in čigavo. IP tako ugotavlja, da so razlogi za zavrnitev dostopa v obrazložitvi odločbe navedeni pavšalno, splošno, zato iz nje ni razvidno, na katera dejstva in izvedene dokaze je organ oprl svojo odločitev in kakšen ugotovitveni postopek ga je pripeljal do zaključka, da je treba dostop v celoti zavrniti. Zaradi skoposti obrazložitve, ki bi se nanašala na konkretni primer in obrazložitev razlogov, ki se ne nanašajo na konkretne dokumente, bi bilo po presoji IP opredeljevanje IP do materialnopravnega stališča organa o obstoju zatrjevane izjeme preuranjeno.

(9) Takšen izrek in obrazložitev ne omogočata preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki razpolaga z zahtevanimi dokumenti, ima kontaktne podatke o pogodbenih strankah in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijani odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. V nadaljevanju IP organu podaja navodila, v čem je treba dopolniti postopek.

Napotki organu prve stopnje

(10) Odločbo je mogoče preizkusiti le, če ima vse sestavine, ki jih določa 214. člen ZUP. Organ se mora zato primarno konkretno opredeliti do vseh dokumentov, ki so predmet zahteve, torej jih identificirati na način, da bo jasno, o katerih dokumentih je sploh odločil (npr. s številko in/ali datumom ter naslovom dokumenta, ki je predmet presoje). Nato pa se mora organ glede zahtevanih dokumentov, za konkretne podatke v posameznih dokumentih in ne kar pavšalno, opredeliti do naslednjih vprašanj:

- ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 5.a in 6. členu ZDIJZ in

- če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa.

Glede stranskih udeležencev

(11) Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ v okviru postopka pozval veletrgovce z zdravili, kot jih imenuje organ »dobavitelje, če se strinjajo z razkritjem informacij, vendar pa ni jasno, ali so slednji dobili status stranskih udeležencev, saj ni razvidno, da bi jim bila izpodbijana odločba vročena. Zato mora organ v ponovljenem postopku slednje razjasniti in jim dati možnost, da se udeležijo postopka ter da se opredelijo glede vprašanja, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, oz. da uveljavljajo obstoj katere izmed zakonskih izjem. Ko oz. če bo organ prejel morebitne odgovore zainteresiranih tretjih oseb, mora v skladu z načelom kontradiktornosti prosilcu omogočiti, da se seznani z izjavami stranskih udeležencev še pred izdajo odločbe in mu torej dati možnost, da se do njih opredeli. Če se bodo stranki udeleženci sklicevali na obstoj izjem po ZDIJZ, to seveda ne pomeni, da jim mora organ brezpogojno slediti oz. da je k temu »absolutno« zavezan, temveč je njegova dolžnost, da sam oceni, ali zahtevani podatki dejansko predstavljajo zatrjevano izjemo.

Glede izjeme poslovne skrivnosti

(12) IP poudarja, da mora organ v primeru sklicevanja na poslovno skrivnost izkazati izpolnjevanje pogojev, ki so določeni v 2. členu ZPosS. Nikakor ni dovolj zgolj zatrjevanje, da so se poslovni subjekti sklicevali na poslovno skrivnost in da ne dovolijo razkritja. Prav tako za obstoj poslovne skrivnosti ne zadošča sama »pisnost oz. označitev« dokumentov za obstoj poslovne skrivnosti. Slednje lahko zadosti zgolj tretjemu pogoju, da je »imetnik poslovne skrivnosti v danih okoliščinah razumno ukrepal, da jo ohrani kot skrivnost«, kar pa mora organ izkazati in ni dovolj zgolj splošno zatrjevanje. Organ mora poleg tega dokazati tudi, da gre za nerazkrito strokovno znanje, izkušnje in poslovne informacije, ki so skrivnost, ki ni splošno znana ali lahko dosegljiva osebam v krogih, ki se običajno ukvarjajo s to vrsto informacij ter da ima tržno vrednost. Poslovna skrivnost so le tisti podatki, pri katerih so vse tri zgoraj naštete zahteve kumulativno izpolnjene, na strani organa pa je, da jih izkaže, ob dejstvu, da je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti primarno na subjektu, čigar poslovno skrivnost se varuje. IP ob tem opozarja, da je organ javni zavod, in je torej kot pravna oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju, torej tudi v delu, ki je povezan z izvajanjem t.im. tržne dejavnosti organa, kar je organ izpostavil šele dne 25. 7. 2027, ne pa tudi v izpodbijani odločbi, ki je predmet preizkusa. IP se ob tem sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS, opr. št. IU 178/2022-11 z dne 12. 1. 2024, v kateri je sodišče v zelo podobni zadevi, zavezan organ je bil namreč prav tako javni zavod, zavzelo stališče, »da če je organ hkrati tudi izvajalec javne službe, je pri tem treba upoštevati, da so izvajalci javnih služb iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ po mnenju sodišča izrecno navedeni kot zavezanci v svojstvu, kadar so izvajalci javnih služb zasebni subjekti, ki izvajajo javno službo, v tem primeru res le v okviru izvajanja javne službe (npr. gospodarske družbe, društva, zasebni zavodi, itd.), medtem ko je zavezan organ (tožeča stranka je bila javni zavod) »druga oseba javnega prava«, torej zavezanka v celotnem njenem delovanju«. Glede na navedeno po oceni IP ni dvoma, kar je potrdilo tudi sodišče v zgoraj navedeni primerljivi zadevi, da t.im. tržna dejavnost ne izključuje, da je organ zavezanec po ZDIJZ v svojem celotnem delovanju.

(13) Če bo organ tudi v ponovljenem postopku vztrajal in izkazal obstoj izjeme poslovne skrivnosti, pa je nadalje njegova dolžnost, da preizkusi, ali gre za podatke, ki so po zakonu javni, ali za informacije o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev, ker teh podatkov skladno s tretjim odstavkom 2. člena ZPosS ni mogoče določiti za poslovno skrivnost. Absolutno javnost podatkov tako določa prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali opravljanjem javne funkcije. Kot je IP že večkrat opozoril, se mora vsak, ki stopa v pogodbeni odnos, ki ima elemente javnega sektorja in na podlagi katerega prejme javna sredstva, zavedati, da postanejo določeni podatki, ravno zaradi zahteve po transparentnem delovanju, javni. Res je, da se pogodbe med seboj razlikujejo, vendar pa morajo biti podatki, ki predstavljajo podlago za porabo javnih sredstev, vselej javni (z izvedbo delnega dostopa), ne glede na to, kako sta jih pogodbenika v pogodbi označila. Takšna je tudi praksa IP v primerljivih zadevah[1].

(14) IP ob tem še opozarja, da če javnost podatkov iz pogodb[2] velja za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, ki jih določata 4.a in 6.a člen ZDIJZ, potem to še toliko bolj velja za organ, ki izvaja javno službo. Drugačna razlaga bi bila diametralno nasprotno s cilji in načeli ZDIJZ, po katerem bi se od javnih zavodov, ki so zavezanci na podlagi 1. člena ZDIJZ, zahtevala manjša mera transparentnosti, kot se zahteva od poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.

Delni dostop

(15) Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo informacije, ki predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti, ki ni presežena s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih informacij. Pri tem IP pripominja, da se pri izvedbi delnega dostopa prekrijejo samo podatki, ki so izjema od prostega dostopa, ne pa celotni odstavki besedila ali celotni dokument. V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe določno navesti, katero informacije je prekril in kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.).

Zaključek

(16) Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka, zaradi česar se odločbe ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

(17) V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J, 32/16 in 30/18 – ZKZaš) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.

samostojna svetovalka Pooblaščenca

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav

namestnica pooblaščenke

[1] Odločbe IP št. 090-169/2018/39, 090-229/2018/8, 021-65/2007, 021-10/2008.

[2] Absolutna javnost nabora podatkov, ki izhaja iz 6.a člena ZDIJZ (podatek o vrsti posla; o pogodbenem partnerju, in sicer za pravno osebo: naziv ali firma, sedež, poslovni naslov in račun pravne osebe ter za fizično osebo: osebno ime in kraj bivanja; pogodbena vrednost in višina posameznih izplačil; datum in trajanje posla in enaki podatki iz aneksa k pogodbi).